牛 雄 林 斌

城市中心漂移論與雄安新區(qū)

牛 雄 林 斌

在改革開放至今30多年的經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型歷程中，中國進(jìn)入高速城市化階段，幾億人口進(jìn)入城市，這是自英國工業(yè)革命以后的200多年來，人類歷史上規(guī)?？涨暗木薮髮?shí)踐，上演了一幕幕威武雄壯的話劇，其中產(chǎn)生的現(xiàn)象、特征、機(jī)制和模式等，需要總結(jié)成敗得失，以啟來者。在此進(jìn)程中，中國城市的發(fā)展動力也經(jīng)歷了巨大變化，中國的特大、超大城市已由過去的以向心集聚為主導(dǎo)動力的階段轉(zhuǎn)而進(jìn)入以離心擴(kuò)散為主導(dǎo)動力的發(fā)展階段，伴隨快速的城市化進(jìn)程，大量外來人口涌入城市，原有的城市格局受到極大的影響，諸多城市的空間結(jié)構(gòu)出現(xiàn)由單中心向兩中心、多中心發(fā)展的態(tài)勢，城市中心出現(xiàn)明顯的漂移趨勢。城市中心漂移的現(xiàn)象，不僅在省會城市（西安、沈陽、哈爾濱、南寧、長沙、合肥、貴陽、太原、鄭州、福州、南昌、昆明等）的發(fā)展中較為明顯，在中小城市，在城市的局部片區(qū)發(fā)展中也存在。這種以行政中心遷移為先導(dǎo)，引發(fā)城市基礎(chǔ)設(shè)施、經(jīng)濟(jì)文化重心、人口重心的漂移成為我國當(dāng)前城市發(fā)展階段的特有現(xiàn)象。

城市中心漂移論

1.城市中心漂移的理論假說

前幾年出版的一本專著《城市中心漂移論》，提出城市中心漂移的理論假說。核心理念是，在快速城市化背景下，特大城市各種功能集聚在一個中心，像一個地理板塊一樣，隨著城市的不斷發(fā)展，人口大量集中，產(chǎn)生各種城市問題，政府將行政中心遷移，有些功能逐漸分解、分離出去，漂移至一定距離后固定下來，形成一個新的城區(qū)。這是2004年－2006年時，在對中國多個省會城市行政中心遷移的案例進(jìn)行考察的基礎(chǔ)上，運(yùn)用一手的調(diào)查資料和第四次、第五次人口普查的數(shù)據(jù)，重點(diǎn)針對南寧城市空間結(jié)構(gòu)演變進(jìn)行實(shí)證研究時得出的結(jié)論，同時推演出近20年南寧城市空間結(jié)構(gòu)的演化模型?，F(xiàn)在看來，該理論假說在雄安新區(qū)、通州城市副中心建設(shè)中得到了較大程度的驗(yàn)證，對雄安新區(qū)人口流向、空間布局有一定的借鑒意義。

快速城市化的一個客觀表征就是外部人口持續(xù)流入城市，與城市內(nèi)部人口流動相結(jié)合，引起人口分布在城市空間上的重組，與土地開發(fā)和產(chǎn)業(yè)布局變動等多種因素合成，帶動城市空間結(jié)構(gòu)的演化。

研究認(rèn)為，從上世紀(jì)90年代至今，在人口流動、政府政策、土地開發(fā)和產(chǎn)業(yè)布局變動等多種因素合成作用下，中國多個城市中心存在一個漂移的過程，其中宏觀政策和政府的意圖起了主導(dǎo)作用。城市空間結(jié)構(gòu)已由單中心圈層結(jié)構(gòu)演變?yōu)閮尚?、多心結(jié)構(gòu)，之間以交通軸帶相連。在人口流動和城市中心漂移的相互作用下，城市人口重心發(fā)生變化，城市出現(xiàn)明顯的社會分區(qū)。

根據(jù)城市中心漂移的理論假說，城市中心的分化需要時機(jī)、條件和動因，如宏觀政策環(huán)境發(fā)生變化、地方政府著力實(shí)施；既有區(qū)域具備一定的基礎(chǔ)條件，包括人口流動的特征和道路交通的發(fā)展趨勢等因素；新區(qū)沒有舊工業(yè)的阻隔，地理生態(tài)環(huán)境良好；舊城擁擠，空間不足，城市空間向外拓展，城市開發(fā)重點(diǎn)方向轉(zhuǎn)移。這三者同時具備的情況下，單核心城市中心分移過程要和人口流動、城市開發(fā)重點(diǎn)轉(zhuǎn)移等因素相結(jié)合，因勢而利導(dǎo)之，方可帶動城市空間結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。

這一理論假說認(rèn)為，中心漂移主要基于政府政策的作用力，市場力和社會力會隨著政府的力量跟進(jìn)，這恰恰符合中央在雄安新區(qū)的決策部署：雄安新區(qū)要體現(xiàn)讓市場在 資源配置中發(fā)揮決定性作用的同時，政府也要更好地發(fā)揮作用，這與鮮明的改革要求不謀而合。

此外，城市中心漂移選址要求，一方面是生態(tài)環(huán)境比較好，另一方面是與老城區(qū)交通便捷，固定下來的點(diǎn)就是另一個中心。這也與雄安區(qū)位優(yōu)勢基本一致。

2.中心漂移中大、小、強(qiáng)、弱的組合

城市中心漂移規(guī)模有大小、力度有強(qiáng)弱，可解釋為四種組合。

大而強(qiáng)：新區(qū)規(guī)模在幾十乃至一百平方公里以上，決策力度大，政府的作用力強(qiáng)，市場力和社會力隨著政府的力量持續(xù)跟進(jìn)，像已建成的浦東新區(qū)和未來的雄安新區(qū)、通州城市副中心等。

大而弱：新區(qū)規(guī)模在幾十乃至一百平方公里以上，決策力度和政府的作用力前期較大，由于宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生變化和行政領(lǐng)導(dǎo)變遷等原因，市場力和社會力未隨之持續(xù)跟進(jìn)，建設(shè)效果不佳，像國內(nèi)某些城市出現(xiàn)的鬼城、空城。

小而強(qiáng)：新區(qū)規(guī)模在幾十、十幾平方公里以下，地方政府決策力度大，政府的作用力強(qiáng)，市場力和社會力隨著政府的力量持續(xù)跟進(jìn)，建設(shè)效果良好，發(fā)育成熟，像已建成的山西運(yùn)城行政中心、江蘇徐州行政中心、遼寧鐵嶺行政中心等。

小而弱：新區(qū)規(guī)模在幾十、十幾平方公里以下，決策力度和政府的作用力前期較大，由于宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生變化和行政領(lǐng)導(dǎo)變遷等原因，市場力和社會力未隨之持續(xù)跟進(jìn)，建設(shè)效果不佳，如國內(nèi)一些中小城市的爛尾城、空城等。

雄安新區(qū)與城市中心漂移

首都地區(qū)展現(xiàn)了一個國家和民族的時代精粹，新的歷史時期，北京政治、文化中心的功能定位未變，但增加了科技創(chuàng)新中心、國際交往中心的定位，城市空間結(jié)構(gòu)因之會出現(xiàn)調(diào)整。北京城市空間的結(jié)構(gòu)是歷史形成的，也會隨著歷史進(jìn)步而演進(jìn)。

城市化的高速發(fā)展帶來交通擁堵、空氣污染，房價高漲等“大城市病”，一方面源于人口的快速增長同水資源、土地資源、環(huán)境資源以及公共服務(wù)供給不足的矛盾，另一方面更是城市功能過度集中在中心城區(qū)的產(chǎn)物。

隨著城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大，北京“單中心”“同心圓”式向外擴(kuò)展的城市空間布局越來越難以適應(yīng)城市發(fā)展的要求。中央提出的京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略核心就是有序疏解北京非首都功能。如何疏解？中國是一個政府主導(dǎo)型的社會（李強(qiáng)，2009），城市的發(fā)展很大程度上需要依靠中央和地方政府的力量。城市中心漂移論認(rèn)為主要基于政府政策的作用力，市場力和社會力會隨著政府的力量跟進(jìn)，這恰恰符合中央在雄安新區(qū)的決策部署，在空間上必須找到一個點(diǎn)做文章，作為疏解非首都功能的重要承載地。雄安新區(qū)恰恰具有這樣的優(yōu)越地理位置和環(huán)境條件，交通便捷，通過高標(biāo)準(zhǔn)的城市建設(shè)和大力度的政策支持，將在首都地區(qū)出現(xiàn)又一個中心城市。

雄安新區(qū)的設(shè)立以及正在進(jìn)行的通州城市副中心建設(shè)是調(diào)整城市空間結(jié)構(gòu)的重大舉措。中心漂移主要基于政府政策的作用力，市場力和社會力會隨著政府的力量而跟進(jìn)，需要持續(xù)5到10年的努力?？偨Y(jié)過去的經(jīng)驗(yàn)，許多省會城市的新區(qū)都建成了，就是剛開始政府的力量比較大，后期市場的力量也會跟進(jìn)，是大而強(qiáng)的組合，這對雄安新區(qū)是一個啟發(fā)，一定要政府的力量跟上，歷屆領(lǐng)導(dǎo)要有一個意圖，連續(xù)推進(jìn)5到10年，能起效果。

雄安新區(qū)是打造京津冀世界級城市群里的一個重要支點(diǎn)。目前，全世界的城市群中，中國的長三角、珠三角城市群發(fā)展基本成型，在世界級城市群中占據(jù)一席之地，而要打造京津冀城市群，燕趙腹地發(fā)展還相對落后，光依靠市場力量不夠，還需要利用政府和市場雙向的力量帶上去，這是中國首都地區(qū)的特點(diǎn)。以京津冀區(qū)域整體系統(tǒng)的視角來考量，首都功能的漂移有助于建設(shè)“反磁力中心”，治理“大城市病”，讓北京、天津在發(fā)展的同時，補(bǔ)河北短板，促進(jìn)京津冀區(qū)域空間結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向多極網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，帶動京津冀整體競爭力的上升。

中國城市化進(jìn)程中出現(xiàn)的城市中心漂移的現(xiàn)象，引人矚目，北京非首都功能有序疏解至雄安新區(qū)，是城市中心漂移在首都地區(qū)的特有表現(xiàn)，或許會成為一個時代轉(zhuǎn)換的標(biāo)尺。

作者單位：國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所/清華大學(xué)經(jīng)管學(xué)院

圖/中新社