劉央央

摘要：支出型貧困救助是緩解支出型貧困對(duì)象困境的有效途徑。我國(guó)支出型貧困救助在地方實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)并存模式與歸入模式，兩種模式在保障力度、保障范圍等方面存在較大差別，模式多樣性的實(shí)質(zhì)在于各地政府對(duì)支出型貧困救助制度定位不清，財(cái)政因素、行政管理體制因素是造成多元模式的主要原因，因此，加快中央政府的頂層設(shè)計(jì)、完善相關(guān)配套成為解決該問(wèn)題的關(guān)鍵。

關(guān)鍵詞：支出型貧困；模式；財(cái)政

中圖分類號(hào)：D9文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2017.04.056

精準(zhǔn)扶貧要求社會(huì)救助制度能精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶貧困對(duì)象，支出型貧困救助制度的瞄準(zhǔn)目標(biāo)為支出型貧困對(duì)象，并對(duì)支出型貧困對(duì)象提供相對(duì)應(yīng)的幫扶措施，契合精準(zhǔn)扶貧精神，為深度貧困的解決開(kāi)創(chuàng)一種新思路。但總結(jié)近幾年我國(guó)多個(gè)地方政府出臺(tái)的支出型貧困救助政策，筆者發(fā)現(xiàn)支出型貧困救助運(yùn)行模式碎片化現(xiàn)象較突出，如有些地方政府將支出型貧困對(duì)象納入臨時(shí)救助，提供少量的臨時(shí)救助金，有些地方政府雖有出臺(tái)制度，但救助力度上又千差萬(wàn)別，有僅發(fā)放生活救助金的，也有提供包含生活救助、醫(yī)療救助等救助項(xiàng)目在內(nèi)的救助金，形成了支出型貧困救助制度模式多樣性特征，這種做法不僅不利于制度區(qū)域公平性的實(shí)現(xiàn)，更為重要的是對(duì)精準(zhǔn)幫扶的精準(zhǔn)度的影響?；诖耍疚耐ㄟ^(guò)對(duì)支出型貧困救助運(yùn)行模式進(jìn)行比較，深入剖析存在多元模式的原因，最后從頂層設(shè)計(jì)角度提出完善對(duì)策。

1支出型貧困救助制度模式比較分析

2007年我國(guó)開(kāi)始高度關(guān)注支出型貧困群體，經(jīng)過(guò)近十年發(fā)展，多個(gè)地方政府出臺(tái)支出型貧困救助政策，總體而言呈現(xiàn)如下兩種政策模式。

1.1并存模式

這種模式是指政府制定獨(dú)立的支出型貧困救助制度，與其他社會(huì)救助制度并存于社會(huì)救助體系內(nèi)。采取這種模式的主要有上海市、江蘇省海門市、浙江省杭州市、河北廊坊市，四個(gè)地方實(shí)行制度時(shí)間雖然有所不同，但具體規(guī)定大同小異。在具體操作流程上，支出型貧困救助制度與醫(yī)療救助、臨時(shí)救助體現(xiàn)出銜接的狀態(tài)。即如果符合社會(huì)救助相關(guān)政策，一般會(huì)規(guī)定先申請(qǐng)醫(yī)療救助，再根據(jù)扣除掉各類保險(xiǎn)與救助之后，家庭剛性支出與家庭可支配收入差額給予全額或差額生活補(bǔ)助。但這四個(gè)地方具體政策上仍有不同之處（見(jiàn)表1），在保障對(duì)象上來(lái)看，上海市、杭州市以及廊坊市都對(duì)因病、因?qū)W致貧者給予救助，海門市則只是因病致貧者給予救助，在救助力度和待遇上，海門和廊坊市較上海與杭州的要大，因?yàn)榍罢甙ㄉ罹戎⑨t(yī)療救助及其他救助，但后者只能享受生活救助。

但隨著醫(yī)療救助、臨時(shí)救助制度的完善，尤其是隨著2014年和2015年國(guó)家注重完善重特大疾病醫(yī)療救助、臨時(shí)救助制度的背景下，各地醫(yī)療救助、臨時(shí)救助將因病支出致貧的低收入家庭納入救助范疇，即因病致貧者既可申請(qǐng)支出型社會(huì)救助、又可以臨時(shí)救助以及其他救助項(xiàng)目，該模式的運(yùn)行存在的問(wèn)題日益凸顯。

以上海市為例，從制度設(shè)計(jì)上來(lái)看，支出型貧困對(duì)象可以同時(shí)獲得支出型貧困生活救助和臨時(shí)救助，但醫(yī)療救助、教育救助、住房救助尚未對(duì)支出型貧困對(duì)象開(kāi)放，因此形成如下問(wèn)題：第一，存在重復(fù)救助，即因病支出貧困對(duì)象可同時(shí)申請(qǐng)支出型貧困救助制度和臨時(shí)救助；第二，救助制度不能準(zhǔn)確回應(yīng)救助者的真正需求，因病支出貧困對(duì)象不能獲得醫(yī)療救助和教育救助。這兩個(gè)問(wèn)題形成制度的矛盾，即制度“過(guò)多”（支出型貧困者可同時(shí)獲得生活救助和臨時(shí)救助）與制度“過(guò)少”（指支出型貧困者無(wú)法獲得醫(yī)療、教育、住房等方面的救助）現(xiàn)象并存。制度“過(guò)多”易讓救助對(duì)象困惑甚至是誤解，申請(qǐng)者依據(jù)原有的慣性思維認(rèn)為只能申請(qǐng)一個(gè)救助項(xiàng)目，而不去申請(qǐng)另一個(gè)項(xiàng)目，因此支出型貧困救助或臨時(shí)救助制度的利用率不高；制度“過(guò)少”則體現(xiàn)出救助力度不高的問(wèn)題，以上海市與杭州市的制度為例，兩地的支出型貧困救助制度為支出型貧困對(duì)象提供生活救助，相對(duì)于大額的醫(yī)療開(kāi)支與教育開(kāi)支而言，生活救助能提供的救助力度顯然不足。

1.2歸入模式

歸入模式是指政府將因病支出致貧者納入某項(xiàng)社會(huì)救助制度中，而不單獨(dú)設(shè)立該制度，這種模式以北京將支出型貧困者歸入醫(yī)療救助、四川與湖南等地將支出型貧困者歸入臨時(shí)救助為典型。

北京市于2016年1月1日起將醫(yī)療救助范圍由城鄉(xiāng)低保、低收入等社會(huì)救助對(duì)象擴(kuò)大到因病致貧家庭中的重病患者，即具有北京市戶籍，未享受城鄉(xiāng)居民最低生活保障或低收入等社會(huì)救助的城鄉(xiāng)居民及其共同生活的家庭成員，因罹患惡性腫瘤、終末期腎病、白血病等重大疾病的對(duì)象，對(duì)家庭負(fù)擔(dān)的合規(guī)醫(yī)療費(fèi)用基于分段救助，全年救助封頂線8萬(wàn)元。而四川省在2010年將支出型困難者認(rèn)定為臨時(shí)救助的“其他特殊困難人員”，這里的特殊原因?qū)е禄旧畛霈F(xiàn)暫時(shí)困難是指：一是家庭成員患危重疾病，在扣除各種醫(yī)療保險(xiǎn)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)、醫(yī)療救助報(bào)銷部分和其他社會(huì)幫困救助資金后，因個(gè)人負(fù)擔(dān)的醫(yī)療費(fèi)數(shù)額較大，直接導(dǎo)致家庭基本生活短期內(nèi)難以維持的。由此，上述兩種制度將支出型貧困對(duì)象納入現(xiàn)行社會(huì)救助項(xiàng)目，把原有救助項(xiàng)目的覆蓋對(duì)象擴(kuò)大至支出型貧困者，在實(shí)際操作上更為容易，較受地方政府青睞。

1.3兩種模式比較

現(xiàn)行兩種模式都有地方在實(shí)行，各有優(yōu)缺點(diǎn)。我們將從保障范圍、保障力度、制度規(guī)范性、制度可操作性這四個(gè)層次進(jìn)行比較（如表2所示）。

可以看出，并存模式在保障范圍相對(duì)較大，可以覆蓋因病、因?qū)W及其他突發(fā)情況致貧者，而歸入模式則只能保障一種情況，一般是因病支出較大致貧者。在保障力度上，并存模式保障力度大，為支出型貧困者提供生活救助和各類完善的醫(yī)療救助體系，后者的保障力度相對(duì)較小，歸入臨時(shí)救助的一般一次性提供2000-5000元的救助金。在制度規(guī)范性上，前者出臺(tái)完善的制度，如上海、杭州出臺(tái)了對(duì)支出型貧困者提供生活救助的辦法，且制度規(guī)定上說(shuō)明了較為詳細(xì)的操作規(guī)則，后者相較于前者較為不規(guī)范，北京市出臺(tái)了將醫(yī)療救助的覆蓋范圍擴(kuò)大至因病致貧者，更多的省份則不出臺(tái)相應(yīng)的制度，僅在一些政策文件上提出要將支出型貧困者納入社會(huì)救助體系，但未出臺(tái)具體操作辦法，基層工作人員操作上缺乏依據(jù)，導(dǎo)致實(shí)際運(yùn)行缺乏制度約束，易受決策者、工作人員主觀因素影響，致使政策實(shí)施效果難以保證。在制度可操作性上，前者操作難度相對(duì)較大，需要從上至下、從內(nèi)至外對(duì)制度的運(yùn)行提供保障，上至決策者制度架構(gòu)、下至執(zhí)行者具體操作分工及績(jī)效考評(píng)；內(nèi)至民政部門組織機(jī)構(gòu)內(nèi)部職能的重新分工與設(shè)置，外至與外部相關(guān)部門（財(cái)政、社保部門）之間的配合、制度的廣泛宣傳與受眾的滿意度調(diào)查等，一旦政策出臺(tái)，必然需要調(diào)動(dòng)一切相關(guān)力量保證制度有序運(yùn)行，因此新制度的出臺(tái)至真正落地執(zhí)行經(jīng)歷較長(zhǎng)時(shí)間。歸入模式可操作的難度較小，民政部門一般按照最低生活保障的工作模式操作，按照原有救助流程操作，降低操作難度。

通過(guò)上述比較，我們發(fā)現(xiàn)并存模式的優(yōu)點(diǎn)是制度運(yùn)行規(guī)范、最大程度實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保、覆蓋多類支出型貧困者，但缺點(diǎn)也顯而易見(jiàn)，容易對(duì)當(dāng)?shù)刎?cái)政造成較大負(fù)擔(dān)。歸入模式最大的優(yōu)點(diǎn)在于易操作、地方政府能掌握較大的主動(dòng)權(quán)、財(cái)政負(fù)擔(dān)較小，但缺點(diǎn)是其操作方法較為短視、不規(guī)范，不但無(wú)法最大限度內(nèi)救助貧困者，也無(wú)法保證制度的實(shí)施效果。

2支出型貧困救助多元模式產(chǎn)生的原因分析

支出型貧困救助制度兩種模式的存在，證明各地對(duì)該制度的建立已達(dá)成共識(shí)，但囿于財(cái)力、基層運(yùn)作等現(xiàn)實(shí)因素限制，在具體政策模式與實(shí)施上存在較大差別。

2.1財(cái)政因素

社會(huì)救助作為社會(huì)保障體系最底層的防線，為全體國(guó)民構(gòu)建了一張“安全網(wǎng)”，政府承擔(dān)社會(huì)救助主要責(zé)任的收入再分配工具，因此，財(cái)政因素成為社會(huì)救助項(xiàng)目能否得以推行的主要因素之一。財(cái)政因素主要涉及財(cái)政資源的豐沛程度、財(cái)權(quán)與事權(quán)的匹配程度，當(dāng)前支出型貧困救助模式存在差異，本質(zhì)上是救助力度的差異，地方政府基于當(dāng)?shù)刎?cái)政實(shí)力提供了力度不一的救助政策，支出型貧困救助政策的模式差異正是基于此方面的原因下形成的。

2.2行政管理因素

行政管理是特指民政部門依據(jù)國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)對(duì)社會(huì)救助過(guò)程進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)、組織、監(jiān)督與具體實(shí)施等一系列相關(guān)活動(dòng)的總稱。筆者認(rèn)為造成支出型貧困救助制度建設(shè)碎片化現(xiàn)象，與基層民政人力資源缺乏、低收入家庭經(jīng)濟(jì)狀況審查系統(tǒng)缺乏頂層設(shè)計(jì)有關(guān)。

2.2.1民政部門基層隊(duì)伍力量薄弱

民政部門基層工作人員是社會(huì)救助項(xiàng)目開(kāi)展的重要力量，基層工作人員的工作能力直接影響到上級(jí)政策的執(zhí)行效果，但我國(guó)民政部門基層工作存在待遇偏低、工作繁重、激勵(lì)機(jī)制不完善等問(wèn)題，此類工作無(wú)法由具有豐富的相關(guān)專業(yè)背景知識(shí)及專業(yè)技能的勞動(dòng)者擔(dān)任，導(dǎo)致基層工作人員相對(duì)于服務(wù)的救助對(duì)象人數(shù)而言較少，無(wú)法為服務(wù)對(duì)象提供優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)。支出型貧困救助作為一項(xiàng)新制度，無(wú)疑會(huì)增加基層工作人員的工作量，對(duì)現(xiàn)有的基層民政隊(duì)伍而言會(huì)是一項(xiàng)挑戰(zhàn)。

2.2.2低收入家庭經(jīng)濟(jì)狀況審查系統(tǒng)缺乏頂層設(shè)計(jì)

家庭經(jīng)濟(jì)狀況審查是貧困者申請(qǐng)支出型貧困救助的必經(jīng)環(huán)節(jié)，家庭收入低于支出型貧困家庭相關(guān)規(guī)定，且由于家庭的剛性支出大于家庭收入而致貧的才給予救助。但由于我國(guó)低收入家庭經(jīng)濟(jì)狀況審查系統(tǒng)缺乏頂層設(shè)計(jì)，各自為政的、零散于各部門（民政、公安、人社等部門）的數(shù)據(jù)，無(wú)法實(shí)現(xiàn)共享，民政部門無(wú)法對(duì)支出型貧困家庭的存款賬戶、股市賬戶、納稅記錄等情況進(jìn)行部門間、地區(qū)間核對(duì)與實(shí)時(shí)更新，致使民政部門在識(shí)別救助對(duì)象時(shí)出現(xiàn)偏差。在這種情況下，一旦引入較高救助力度的支出型貧困救助，諸如低保制度的“騙?！敝惖牡赖嘛L(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題將無(wú)法避免，因此一些地方政府傾向于制度較低救助力度的支出型貧困救助制度。

3支出型貧困救助制度頂層設(shè)計(jì)研究

各地支出型貧困救助政策差別較大，長(zhǎng)此以往，會(huì)加劇社會(huì)救助制度的“碎片化”，碎片化導(dǎo)致的嚴(yán)重后果是影響支出型貧困群體及其他社會(huì)群體利益的公平性的實(shí)現(xiàn)、沉重的整合成本等，我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度的碎片化運(yùn)作已然證明了社會(huì)保障制度碎片化的后果，因此，加快支出型貧困救助的頂層設(shè)計(jì)進(jìn)程、減少制度差異，應(yīng)成為民政部門工作的當(dāng)務(wù)之急。

在頂層設(shè)計(jì)上，筆者認(rèn)為應(yīng)構(gòu)建一個(gè)收入型貧困與支出型貧困并存的社會(huì)救助體系。對(duì)這兩個(gè)制度的定位，它們是一種并列型的關(guān)系，具有相互補(bǔ)充的作用，而并不是一個(gè)制度從屬于另外一個(gè)制度。這樣設(shè)計(jì)的理由如下：第一，兼顧多種貧困對(duì)象，體現(xiàn)發(fā)展型社會(huì)救助理念。該體系兼顧了收入型貧困對(duì)象、支出型貧困對(duì)象及臨時(shí)困難者，最大限度地囊括各種致貧因素導(dǎo)致的貧困對(duì)象，實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保，同時(shí)由于支出型貧困救助主要是對(duì)醫(yī)療、教育、照護(hù)等方面的支出過(guò)大而進(jìn)行的救助，體現(xiàn)了發(fā)展型社會(huì)救助理念的“發(fā)展”要求。第二，契合社會(huì)救助長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)律。我國(guó)現(xiàn)行社會(huì)救助體系是以收入型貧困救助為主，收入型貧困救助體系具有其合理性，我國(guó)已積累了比較豐富的理論經(jīng)驗(yàn)與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，也被廣大民眾所熟知與接受。而支出型貧困救助制度雖然具有其一定優(yōu)勢(shì)，但從當(dāng)前來(lái)看也存在著許多難題需要克服，這些難題只有通過(guò)長(zhǎng)期的摸索才能逐步克服，同時(shí)被廣大民眾熟知和接受也需要一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程。所以，基于制度建設(shè)成本（人力物力財(cái)力、社會(huì)的接受度）以及收入型貧困救助制度具有一定優(yōu)勢(shì)等，我國(guó)未來(lái)的社會(huì)救助體系應(yīng)該形成以收入型貧困救助體系（面向低保人員）和支出型貧困救助體系（面向低保邊緣人員及其他支出型貧困群體）為主體、臨時(shí)救助體系為補(bǔ)充的社會(huì)救助體系.在支出型貧困救助體系設(shè)計(jì)上，需要對(duì)支出型貧困對(duì)象的認(rèn)定資格條件、支出型貧困救助項(xiàng)目及其待遇水平進(jìn)行，如收入標(biāo)準(zhǔn)可考慮放寬到城鄉(xiāng)居民可支配收入，具體項(xiàng)目可考慮設(shè)立針對(duì)醫(yī)療支出、教育支出等支出的救助項(xiàng)目。

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