◆陳 隆

互聯(lián)網(wǎng)時代稅收征管模式變革

◆陳 隆

互聯(lián)網(wǎng)技術實現(xiàn)了信息的數(shù)據(jù)驅(qū)動，減少了信息的不對稱性，從而改變了人類社會經(jīng)濟運行的狀態(tài)，給人類社會帶來了福利。企業(yè)在互聯(lián)網(wǎng)時代應當建立與這一信息格局相適應的經(jīng)濟模式，否則就會被淘汰。稅務機關征管模式變革的內(nèi)在動力是在信息不對稱的情況下，提高干預納稅人遵從行為的能力，并經(jīng)歷了不斷從依賴人工經(jīng)驗向依靠數(shù)據(jù)分析的轉(zhuǎn)變過程?；ヂ?lián)網(wǎng)時代為稅務機關征管模式變革帶來了新的機遇和挑戰(zhàn)。稅務機關應當依托互聯(lián)網(wǎng)技術實現(xiàn)涉稅信息的數(shù)據(jù)驅(qū)動，在征管理念、基礎設施、能力建設、流程重組、組織架構、法律體系和評價機制方面做出跟上時代步伐的調(diào)整，迎接稅收征管數(shù)據(jù)驅(qū)動時代的到來，逐步打造與互聯(lián)網(wǎng)時代相適應的稅收征管模式。

互聯(lián)網(wǎng)；稅收征管；數(shù)據(jù)驅(qū)動；變革

人類社會已經(jīng)進入了互聯(lián)網(wǎng)時代?；ヂ?lián)網(wǎng)就像空氣、水和陽光一樣滲透到人類社會的方方面面。互聯(lián)網(wǎng)時代在重構經(jīng)濟版圖的同時，也為稅務機關帶來了重大機遇和嚴峻挑戰(zhàn)。新中國成立以來，我國稅務機關經(jīng)歷了四次較大的稅收征管模式變革。每次變革都根據(jù)經(jīng)濟變化、稅源結構、稅制要求、技術條件等做出了職能、流程、機構等方面的調(diào)整和變化，推動著我國稅收管理和服務不斷螺旋式上升。面對互聯(lián)網(wǎng)時代，現(xiàn)有的稅收征管模式能否跟上時代步伐，互聯(lián)網(wǎng)時代對稅收征管模式的本質(zhì)要求是什么，適應互聯(lián)網(wǎng)時代的稅收征管模式有哪些基本特征，現(xiàn)有的稅收征管模式還需要做出哪些調(diào)整變化?這些都是值得我們深入思考和研究的問題。

一、互聯(lián)網(wǎng)時代變局之道

以互聯(lián)網(wǎng)、移動互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)為代表的互聯(lián)網(wǎng)技術，將信息轉(zhuǎn)化為數(shù)據(jù)，并以數(shù)據(jù)的形式進行信息感知、傳輸、處理、分析以及發(fā)送和接收（終端），實現(xiàn)了信息的數(shù)據(jù)驅(qū)動。這一劃時代的變革，改變了人類社會信息不對稱的基本屬性，進而改變了社會經(jīng)濟運行的基本規(guī)律，塑造了一個時代，帶來了新的經(jīng)濟模式，提高了資源配置效率，實現(xiàn)新的市場均衡，改善了整個社會的福利水平。

（一）互聯(lián)網(wǎng)技術的本質(zhì)：信息的數(shù)據(jù)驅(qū)動

人類社會靠信息交換得以聚合在一起，信息交換的方式和質(zhì)量決定了人類社會的文明程度，也從深層次影響經(jīng)濟發(fā)展的模式和水平?；ヂ?lián)網(wǎng)技術的發(fā)展，從根本上改變了人類社會信息交換方式，互聯(lián)網(wǎng)、移動互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)等互聯(lián)網(wǎng)技術，分別在信息的數(shù)據(jù)傳輸、數(shù)據(jù)終端（發(fā)送和接收）、數(shù)據(jù)感知、數(shù)據(jù)處理、數(shù)據(jù)分析等環(huán)節(jié)構建了完整的技術鏈條（詳見表1第二列），實現(xiàn)了信息交換的數(shù)據(jù)驅(qū)動。隨著科學技術的不斷發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)技術也將不斷創(chuàng)新和豐富，信息的數(shù)據(jù)驅(qū)動也將日趨完善和成熟。信息的數(shù)據(jù)驅(qū)動成為互聯(lián)網(wǎng)技術影響人類社會發(fā)展的本質(zhì)特征。

表1 互聯(lián)網(wǎng)時代的本質(zhì)及其對傳統(tǒng)企業(yè)的影響——數(shù)據(jù)驅(qū)動的力量

（二）互聯(lián)網(wǎng)時代的本質(zhì)：信息的數(shù)據(jù)驅(qū)動減少了信息不對稱性

隨著互聯(lián)網(wǎng)技術的廣泛應用，信息的數(shù)據(jù)驅(qū)動成為改變時代的關鍵力量，進而塑造了一個時代。在互聯(lián)網(wǎng)時代，供求之間的交易不依賴實體的交易場所、不局限于具體的交易時間，交易品類極大豐富，交易時間極大壓縮，中間環(huán)節(jié)極大減少，降低了生產(chǎn)者和消費者的信息搜索成本、產(chǎn)品供需雙方的信息匹配成本和信息信任成本，進而降低了生產(chǎn)者和消費者的交易成本，使得交易零時間、零距離和零成本進行。信息的數(shù)據(jù)驅(qū)動改變了人類社會信息不對稱的基本屬性（詳見表1第三列），從而改變了人類社會經(jīng)濟運行的基本規(guī)律。

（三）互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟的本質(zhì)：根據(jù)互聯(lián)網(wǎng)時代信息分布格局打造新的經(jīng)濟模式

互聯(lián)網(wǎng)時代信息分布的新格局產(chǎn)生了一系列效應（詳見表1第四列），與其相適應的新的經(jīng)濟模式應運而生并快速發(fā)展，給傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)帶來了巨大沖擊，甚至是毀滅性打擊。淘寶等電商快速崛起，實體零售商鋪則遭遇了關閉浪潮；支付寶通過余額寶形式將海量資金轉(zhuǎn)入基金賬戶，壓縮了銀行等傳統(tǒng)金融巨頭的利潤空間；滴滴出行為人們提供了出行便利，強勢發(fā)展了共享經(jīng)濟，使得傳統(tǒng)出租車的經(jīng)營模式和行業(yè)管理趨于解體；在很多其他領域也已經(jīng)發(fā)生或正在發(fā)生新經(jīng)濟模式對傳統(tǒng)經(jīng)濟模式的取代。在互聯(lián)網(wǎng)時代，沒有針對新的信息分布格局，及時變革經(jīng)濟模式，就會被時代所淘汰。

二、稅收征管模式變革之道

與企業(yè)在經(jīng)濟活動中要建立與時代相適應的經(jīng)濟模式相類似，稅務機關要有效履行稅收管理和服務職責，也必須建立與時代相適應的稅收征管模式。新中國成立以來，我國稅務機關經(jīng)歷了四次較大的稅收征管模式變革。這些變革都從當時的經(jīng)濟環(huán)境出發(fā)，根據(jù)管理稅源的需要，按照實現(xiàn)有關稅制的要求，對稅務機關的有關流程、職能、機構等做出了調(diào)整。各階段的時間起止、主要特點和存在問題詳見表2。從歷次變革的過程，我們可以探尋征管模式變革之道，并對當前互聯(lián)網(wǎng)時代的稅收征管模式建設有一定的啟示作用。

（一）稅收征管模式變革的內(nèi)在動力：在征納信息不對稱的情況下，提高干預納稅人遵從行為的能力

稅務機關的工作從本質(zhì)上來說，就是管理和服務納稅人遵從稅法，按照稅法的有關規(guī)定正確繳納稅收。稅務機關能否有效履行職責，取決于其所掌握的納稅人信息的質(zhì)量。如果稅務機關和納稅人掌握的信息一致，那么稅務機關將具備充分條件履行職責，納稅人也將認為有必要遵從稅法。然而，與經(jīng)濟領域的信息不對稱相比，稅收征管領域中征納之間的信息不對稱更為明顯。納稅人往往會故意隱瞞有關信息，給稅務機關履行職責帶來很大困難。正是征納之間信息嚴重不對稱的這一基本矛盾，成為稅收征管模式不斷發(fā)展變革的內(nèi)在動力，促使稅務機關不斷作出變革，以增強干預納稅人遵從行為的能力。

表2 稅收征管模式發(fā)展

（二）稅收征管模式變革的歷史脈動：不斷從依靠人工經(jīng)驗判斷向依靠數(shù)據(jù)分析轉(zhuǎn)變的一個螺旋式上升過程

從歷次稅收征管模式改革的情況來看，面對征納信息不對稱格局，我國稅務機關經(jīng)歷了一個逐漸從依靠人工經(jīng)驗判斷向依靠數(shù)據(jù)分析的轉(zhuǎn)變過程，這個過程還沒有結束。如專管員時期，主要通過手工統(tǒng)計數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)分析停留在初始階段；三分離時期，有了計算機系統(tǒng)，但數(shù)據(jù)來源狹窄，數(shù)據(jù)平臺尚處于單機版階段，數(shù)據(jù)分析剛剛起步；強化管理階段，加快信息建設，提出納稅人信息“一戶式”思路，開始整合納稅人有關的信息，信息管稅的水平還比較低；在專業(yè)化時期，明確提出了數(shù)據(jù)分析，探索利用數(shù)據(jù)優(yōu)勢，實現(xiàn)各部門之間的良性互動，并引入了風險理念。

然而由于信息技術和數(shù)據(jù)分析技能的局限，雖然每一次變革都取得了一定的成效和突破，但每一次變革都殘留了上次，甚至是上幾次的改革痕跡；每一次改革也都受到了以前模式的影響和羈絆，往往并不能完全改革到位，反而在新的模式下增添了許多需要協(xié)調(diào)配合的地方，也給基層增加了工作量。傳統(tǒng)模式的強大黏性體現(xiàn)在兩個方面，一是從內(nèi)部來看，主要是管理員、屬地管理、行政管理層級制在歷次征管模式改革中都難以逾越；二是從外部來看，主要是稅收收入任務機制和一些靠簡單指標評價稅收工作的機制扭曲了基層的稅收征管工作。新的征管模式破繭而出，需要妥善解決好這些問題。

（三）稅收征管模式變革的未來之路：如何面對互聯(lián)網(wǎng)時代信息分布新格局帶來的機遇和挑戰(zhàn)

互聯(lián)網(wǎng)時代給稅務管理和服務帶來了重大機遇和嚴峻挑戰(zhàn)?；ヂ?lián)網(wǎng)技術為稅務機關轉(zhuǎn)變運作方式、提供納稅服務、管理遵從風險提供了新的途徑。更重要的是，互聯(lián)網(wǎng)時代形成了征納信息分布的新格局，征納信息將會逐步實現(xiàn)數(shù)據(jù)驅(qū)動的完整閉環(huán)，將為稅務機關提高納稅人遵從率、改善服務效率營造良好的環(huán)境。但互聯(lián)網(wǎng)技術也給稅務機關帶來了挑戰(zhàn)——稅收工作乃至整個稅收征管模式能否適應互聯(lián)網(wǎng)時代的發(fā)展？用通俗的話說：能否在互聯(lián)網(wǎng)時代消除納稅人的“痛點”和稅務機關的“盲點”？這需要稅務機關對現(xiàn)有的稅收征管模式進行全面檢查，這一檢查內(nèi)容不僅僅包括用互聯(lián)網(wǎng)技術為現(xiàn)有的業(yè)務提供技術支持——為現(xiàn)有的納稅服務和業(yè)務流程提供互聯(lián)網(wǎng)數(shù)字化信息解決方案；還應當更深層次地包含：各項業(yè)務是否還需要存在、在何時何地以何種方式提供更佳、是否產(chǎn)生了新的業(yè)務需求等。與此相關還包括征管理念、基礎設施、組織結構、能力建設和配套法律等一系列問題。也就是說，需要對整個稅收工作做一個顛覆性的思考！

從我國稅務機關現(xiàn)有的情況來看，當前征管模式仍處于發(fā)展完善之中，不僅尚未從原有模式中完全轉(zhuǎn)化出來；而且與各國稅務機關的實踐相比，還存在諸多先天不足；與一些互聯(lián)網(wǎng)巨頭成功的經(jīng)濟模式相比更是差距巨大，不能匹配互聯(lián)網(wǎng)時代的要求。從該模式的核心風險管理來分析，和目前國外的高級稅收數(shù)據(jù)分析實踐相比，①OECD：Advanced Analytics for Better Tax Administration，Paris：OECD Publishing,2016。風險管理應用僅局限于通過風險識別進行選案，風險的分析方法相對還比較簡單，風險的識別也局限于對過去事件的描述，對風險的應對措施還不能推薦更細化的選擇方案，風險分析的數(shù)據(jù)來源、平臺建設、能力建設等都差強人意。

表3 稅務機關數(shù)據(jù)成熟度評價模型：最佳實踐

OECD在2016年召開的稅收征管論壇通過的一份報告中提到了互聯(lián)網(wǎng)時代稅務機關數(shù)據(jù)成熟度評價模型，并列出了最佳實踐的標準，①OECD：Technologies for Better Tax Administration，Paris：OECD Publishing，2016：65-71。見表3，可以為我們建設互聯(lián)網(wǎng)時代的稅收征管模式提供參考。

三、迎接稅收征管數(shù)據(jù)驅(qū)動時代的到來

互聯(lián)網(wǎng)時代，稅務機關應當充分利用互聯(lián)網(wǎng)技術逐步實現(xiàn)涉稅信息數(shù)據(jù)驅(qū)動的完整閉環(huán)，實現(xiàn)稅收征管數(shù)據(jù)驅(qū)動。在數(shù)據(jù)收集環(huán)節(jié)，利用互聯(lián)網(wǎng)技術、移動互聯(lián)網(wǎng)技術、物聯(lián)網(wǎng)技術加強涉稅信息采集，為納稅人提供便利服務渠道；在數(shù)據(jù)處理環(huán)節(jié)，利用云計算技術整合數(shù)據(jù)資源，部署統(tǒng)一的數(shù)據(jù)平臺，實現(xiàn)高效便利的數(shù)據(jù)查找；在數(shù)據(jù)分析應用環(huán)節(jié)，利用大數(shù)據(jù)技術，不斷發(fā)展稅收數(shù)據(jù)高級分析應用，充分實現(xiàn)數(shù)據(jù)價值，持續(xù)轉(zhuǎn)變稅務機關工作方式。同時，在征管理念、基礎設施、能力建設、業(yè)務流程、組織架構、法律法規(guī)和評價機制等方面做出持續(xù)變革，打造與時代相適應的稅收征管模式，迎接稅收征管數(shù)據(jù)驅(qū)動時代的到來。

（一）樹立互聯(lián)網(wǎng)時代稅收征管新理念

1.平臺思維、整合思維、共享思維?；ヂ?lián)網(wǎng)經(jīng)濟是做平臺勝于做產(chǎn)品，而且平臺越大越好，贏者通吃?；ヂ?lián)網(wǎng)時代的稅收征管也應構建大的平臺，適當進行分層部署，并保證數(shù)據(jù)的一致性和可訪問。從全國范圍來說，平臺越大，平均建設成本和維護成本越低，產(chǎn)生的效益越大，收集的數(shù)據(jù)越多，數(shù)據(jù)受到噪點的影響越小，越能發(fā)揮數(shù)據(jù)價值。通過平臺還可以將全國稅收征管資源整合起來，發(fā)揮“眾智、眾籌、眾創(chuàng)”的強大力量，變重復建設為精品建設。通過平臺建設，還可以打破地域分割和行政級別的限制，共享各類稅收征管資源，特別是在征管能力建設方面，有效利用“認知盈余”，②[美]克萊·舍基：《認知盈余》，胡泳、哈麗絲譯，北京：中國人民大學出版社，2011年版。提升稅務機關整體認知能力。

2.敢于連接一切的勇氣、具備連接一切的能力、應對連接一切的風險。除了納稅人的申報數(shù)據(jù)，稅務機關應當通過政府信息共享和相關聯(lián)網(wǎng)建設，進一步拓展數(shù)據(jù)來源，包括第三方數(shù)據(jù)、供應鏈數(shù)據(jù)、金融賬戶數(shù)據(jù)、實時系統(tǒng)數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)、國際情報交換數(shù)據(jù)等。稅務機關應當有充分利用好這些數(shù)據(jù)的自信，建設好相關的數(shù)據(jù)分析能力，并處理由此可能帶來的風險，維護好信息安全，保護好納稅人隱私。

3.數(shù)據(jù)成為資源、數(shù)據(jù)形成方案、數(shù)據(jù)創(chuàng)造價值。不僅僅將數(shù)據(jù)單純看成是稅收業(yè)務過程的記錄或殘留，而將數(shù)據(jù)視作稅收業(yè)務過去、現(xiàn)在和將來的重要資源。不將數(shù)據(jù)當作政績或簡單的評價指標，而是深入挖掘數(shù)據(jù)后面隱含的信息，將數(shù)據(jù)視作稅收遵從干預方案的重要基礎，當作創(chuàng)造稅收價值的重要源泉。從而在深入理解數(shù)據(jù)價值的基礎上，精心維護數(shù)據(jù)的原貌，減少數(shù)據(jù)失真，提高數(shù)據(jù)采樣準確性，確保高質(zhì)量的數(shù)據(jù)分析應用。

4.消除痛點、消滅盲點、營造尖叫點。重點消除納稅人和基層的痛點，消滅稅務機關的信息盲點和納稅人的認知盲點。開發(fā)的技術和產(chǎn)品能夠讓納稅人和基層第一次見面就產(chǎn)生“尖叫”，迅速贏得用戶的愛戴。為此，設計應當簡約化，功能應當極致化，著重以納稅人和基層的體驗為中心。

5.網(wǎng)絡化生態(tài)、多中心結構、自組織管理。傳統(tǒng)征管模式包含三大要素：管理員、屬地管理、多層級行政結構。在互聯(lián)網(wǎng)時代，三大要素應當逐步予以瓦解，以形成和時代相適應的組織結構。如管理員應當從管戶制中逐漸脫離出來，轉(zhuǎn)而實施各類稅收遵從干預方案，并成為數(shù)據(jù)網(wǎng)絡中的一個節(jié)點；屬地管理的層級應當逐步放開，實現(xiàn)較大范圍的跨區(qū)域管理；多層級行政結構應當圍繞數(shù)據(jù)節(jié)點逐漸整合和壓縮，在規(guī)范執(zhí)行業(yè)務流程和提供全面數(shù)據(jù)信息輔助的基礎上，實現(xiàn)執(zhí)行層面的自組織管理。

6.快速感知、快速迭代、快速適應?；ヂ?lián)網(wǎng)時代的最大特點就是“快”。作為稅務機關應當能夠快速感知環(huán)境變化，并且以快速迭代的方法刷新數(shù)據(jù)分析和應對方案，做出快速地調(diào)整?？焖俚膭?chuàng)新能力是適應互聯(lián)網(wǎng)時代的核心，也是稅務機關適應互聯(lián)網(wǎng)時代的基本方法。在手機領域，只有快速迭代才能打造好產(chǎn)品。在稅收高級數(shù)據(jù)分析中，面對快速變動的經(jīng)濟環(huán)境以及日新月異的技術手段，唯有快速迭代才能跟上時代的步伐。從國際上看，大多數(shù)稅務機關采用迭代的、“邊試邊學”的方法，運用靈活的或者“跨行業(yè)數(shù)據(jù)挖掘標準流程”辦法，不斷針對新數(shù)據(jù)和回饋做出調(diào)適，實現(xiàn)漸進式地不斷改進。①OECD：Advanced Analytics for Better Tax Administration，Paris：OECD Publishing，2016：12。同時，快速迭代也是互聯(lián)網(wǎng)時代的常態(tài)，作為稅務機關的領導，應當允許有關稅務管理和服務技術的不斷探索和改進，在稅收數(shù)據(jù)分析項目中也要允許其從失敗中不斷成長壯大。整個稅務機關也要有在不斷調(diào)整變化的環(huán)境中適應和融合的文化氛圍。

（二）依托互聯(lián)網(wǎng)技術構建稅收數(shù)據(jù)驅(qū)動完整鏈條

1.收集數(shù)據(jù)。大數(shù)據(jù)技術進行數(shù)據(jù)分析要求數(shù)據(jù)量盡可能大，甚至包括非傳統(tǒng)數(shù)據(jù)和非結構數(shù)據(jù)等。隨著互聯(lián)網(wǎng)技術的不斷發(fā)展，稅務機關應當順勢而為，完善收集數(shù)據(jù)的相關基礎設施和技術，拓寬渠道不斷擴大數(shù)據(jù)源。包括：一是納稅人報送的各類數(shù)據(jù)；二是政府部門共享的數(shù)據(jù)；三是利用物聯(lián)網(wǎng)技術連接到生產(chǎn)流水線、生產(chǎn)設備、電網(wǎng)、收款機等實時物聯(lián)感知系統(tǒng)，實時獲得納稅人經(jīng)濟活動的各類信息；四是稅務機關通過和企業(yè)財務系統(tǒng)關聯(lián)，以通用數(shù)據(jù)交換形式獲取的有關信息；五是稅務機關從企業(yè)金融賬戶中獲得的信息；六是通過社交網(wǎng)絡、新聞媒體等非傳統(tǒng)途徑獲得的信息；七是供應鏈數(shù)據(jù)；八是第三方數(shù)據(jù)等。

2.查找數(shù)據(jù)。建設數(shù)據(jù)分析所需的基礎設施，打造統(tǒng)一的數(shù)據(jù)平臺。數(shù)據(jù)分析需要將許多數(shù)據(jù)源進行整合。各國稅務機關在開展數(shù)據(jù)分析時經(jīng)常發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)被隔離在各個信息系統(tǒng)之中，放慢了數(shù)據(jù)收集和準備的過程。為此，新加坡為數(shù)據(jù)分析建立了中央數(shù)據(jù)庫，稱為“大規(guī)模并行處理平臺”。該數(shù)據(jù)庫合并了不同數(shù)據(jù)源的數(shù)據(jù)，以適合預測建模和其他高級數(shù)據(jù)分析應用的方式存儲數(shù)據(jù)。愛爾蘭和英國也正在建立相類似的分析環(huán)境——基于Hadoop的分布式系統(tǒng)基礎架構。這些措施均為查找數(shù)據(jù)，保證分析團隊靈活高效工作提供了便利條件。②OECD：Advanced Analytics for Better Tax Administration，Paris：OECD Publishing，2016：51。

3.分析數(shù)據(jù)

數(shù)據(jù)的高級分析大大拓展了數(shù)據(jù)應用的范圍，充分挖掘了數(shù)據(jù)的內(nèi)在價值。與我國稅務機關現(xiàn)有正在開展的稅收風險管理相比，數(shù)據(jù)的高級分析應用不僅僅包括分析已經(jīng)發(fā)生的稅收風險，而且還能對納稅人未發(fā)生的稅收風險做出預測性描述。除此之外，數(shù)據(jù)高級分析應用還能進一步推薦對所預測的稅收風險應當采取的干預行動。其他的應用還包括：預測納稅人的各類稅收遵從行為的風險并實施干預行動，對納稅人按照對稅務機關的干預行動所做的反應類型進行聚類分析，等等。③OECD：Advanced Analytics for Better Tax Administration，Paris：OECD Publishing，2016：20-30。

（三）加強互聯(lián)網(wǎng)時代數(shù)據(jù)應用能力建設

互聯(lián)網(wǎng)時代稅務機關數(shù)據(jù)應用能力主要是稅收高級數(shù)據(jù)分析的能力。雖然世界各國稅務機關應用數(shù)據(jù)分析已經(jīng)超過25年時間，但絕大多數(shù)分析還是集中在選案，如我國現(xiàn)有的稅收風險管理。稅收高級數(shù)據(jù)分析在近年來逐漸興起，使得稅務機關能夠通過復雜的方法（如模型識別、異常檢測、類型分析、設計實驗、網(wǎng)絡分析、文本挖掘等）檢查數(shù)據(jù)和文本，為稅務管理各領域應用信息開辟了廣闊天地。

高級數(shù)據(jù)分析是指運用統(tǒng)計學和機器學習方法洞察數(shù)據(jù)，從而優(yōu)化資源配置，取得有可能實現(xiàn)的最佳效果的一系列過程。大多數(shù)高級分析項目可以分為兩類：（1）預測性分析。單純預測可能發(fā)生的問題，以便稅務機關考慮何時采取何種應對措施。例如納稅申報的準確性、稅款繳納的準期性等。（2）描述性分析。幫助稅務機關理解采取的措施對納稅人行為的影響，以便幫助稅務機關針對給定的納稅人或納稅人群體選擇適宜的行動方向。

預測性建模使用的方法很廣泛，包括模型調(diào)適和系統(tǒng)性試錯，從歷史數(shù)據(jù)中發(fā)現(xiàn)規(guī)律，用作預測分析的基礎。其他的方法還包括多次回歸、邏輯回歸、決策樹、最近鄰分類算法、神經(jīng)網(wǎng)絡等。這些方法能直接預測結果，也能標識異常（明顯偏離預測值的情況）。與此相反，描述性分析使用的技巧，主要在于描述復雜變量情況下遇到的問題。納稅人的行為事實上受到多種因素的影響，要從多種相關因素中辨識稅務機關如何影響納稅人變得非常困難。通過這些技巧，包括隨機受控測試、斷點回歸、工具變量分析，進行反事實推理，估算如果不采取行動或采取其他行動會發(fā)生什么，實際結果和反事實推理估算結果之間的差值，為我們衡量干預行動的效果提供參考。在特定案例中，預測性和描述性技巧會混合應用，以便預測特定納稅人對設定的干預行動會如何做出反應。例如，一個預測性模型可能適合實驗性數(shù)據(jù)，以精準識別哪一類型的欠稅納稅人會對特定的清欠措施做出反應。這種方法也可以和聚類分析相結合，用以識別需要采取差異措施的特定群體納稅人。①OECD：Advanced Analytics for Better Tax Administration，Paris：OECD Publishing，2016：17-18。

近年來，很多國家在稅收高級數(shù)據(jù)分析應用中大量采用開源軟件，如R語言。主要原因是R語言具有成本優(yōu)勢、靈活性、提供廣泛的功能等特點，且比商業(yè)軟件早很多年部署新的算法。澳大利亞把這種快速創(chuàng)新作為開源軟件對抗侵略性欺詐的主要優(yōu)勢：欺詐者會有意了解預測算法的局限性，所以稅務機關有必要使用最新算法，對其保持優(yōu)勢。新西蘭稅務局將開源軟件視作數(shù)據(jù)分析戰(zhàn)略的基石。使得新西蘭可以使用最新技術，充分利用開源軟件社區(qū)知識分享，更加靈活、有創(chuàng)造性、迅速地應對互聯(lián)網(wǎng)時代的挑戰(zhàn)。②OECD：Advanced Analytics for Better Tax Administration，Paris：OECD Publishing，2016：49-50。

（四）根據(jù)互聯(lián)網(wǎng)時代信息分布格局重構稅收業(yè)務流程

互聯(lián)網(wǎng)時代，稅收征納信息分布格局也發(fā)生了重大變化，需要重新思考各業(yè)務流程，重構傳統(tǒng)的業(yè)務流程。這個過程往往會在傳統(tǒng)業(yè)務部門中引起強烈的抵觸情緒，甚至形成文化沖突。有的國家為此還專門進行了變革管理。如荷蘭稅務局，③OECD：Advanced Analytics for Better Tax Administration，Paris：OECD Publishing，2016：44-45。專門設立了一個變革管理團隊，主要由心理學家和其他組織行為學方面的專家組成，采用參與式管理的辦法，請業(yè)務部門的員工參與標準化調(diào)查，參與改進傳統(tǒng)工作流程。調(diào)查的問題包括：現(xiàn)有的流程是什么？哪些步驟有價值？哪些可以改進以更加節(jié)省時間？這種方法幫助構建用戶友好的業(yè)務流程，為從舊的工作實踐向新的工作實踐轉(zhuǎn)移提供了便利條件。

重構稅收業(yè)務流程至少應包括以下三個方面：

1.不再需要的流程。在互聯(lián)網(wǎng)時代，稅務機關構建大數(shù)據(jù)平臺，加強政府部門間信息共享，加強各類數(shù)據(jù)采集以后，應該對原有流程進行系統(tǒng)梳理，重新考慮各類業(yè)務流程存在的合理性，對部分稅收業(yè)務流程進行刪減。如稅種登記流程，應當根據(jù)納稅人提交的信息進行綜合判斷，自動生成申報稅種稅目信息，也應當由納稅人自負其責，允許納稅人自行增刪申報稅種，或進行綜合幾個稅種的零申報處理，系統(tǒng)能對未申報稅種進行提示和確認，稅務機關只要根據(jù)申報數(shù)據(jù)綜合分析其遵從情況即可；原來的稅種登記流程根植于傳統(tǒng)征管模式，既耗費了基層人員的時間，又混淆了征納之間的關系，在互聯(lián)網(wǎng)時代需要認真思考和改進。又如各類紙質(zhì)資料報送、必須到現(xiàn)場辦理的流程也應當認真梳理并大幅減少，凡是能通過數(shù)據(jù)報送或影像報送的，就不需要紙質(zhì)報送；能在網(wǎng)上辦理的，就不要到窗口來耗費征納雙方的資源。

2.需要增加的流程。隨著互聯(lián)網(wǎng)技術在稅收管理和服務領域的應用，有部分應技術應用要求可能需要增加流程，如網(wǎng)絡信息驗證等；有部分流程隨著技術的應用變得成為可能，如納稅人個性內(nèi)容定制等，應充分加以利用和拓展。另外，由于大數(shù)據(jù)的應用，有些原來不需要采集的數(shù)據(jù)變得非常重要，成為高級稅收數(shù)據(jù)分析的重要數(shù)據(jù)。例如，原來的案件管理系統(tǒng)可能不會為一次成功的檢查采集納稅人不遵從行為的類型，雖然這一數(shù)據(jù)對業(yè)務部門來說不是很需要，但對分析部門來說卻完全不一樣，它將為特定風險類型的建模提供難得的準確性和可用性。進一步的，高級數(shù)據(jù)分析工作也無法處理有“本地知識”①Local Knowledge，即需要結合本地實際情況，經(jīng)過長期經(jīng)驗積累才能獲得的知識。的案件，這方面人工判斷仍然占優(yōu)。稅務機關應對鼓勵業(yè)務部門輸入這方面的信息，不論是結構化還是非結構化的，以便為分析所用。為保證從分析和業(yè)務兩個方面考慮數(shù)據(jù)需求，新加坡開展了一次全面的評估，查看現(xiàn)有和潛在的數(shù)據(jù)源、數(shù)據(jù)需求，對流程進行了系統(tǒng)修改。②OECD：Advanced Analytics for Better Tax Administration，Paris：OECD Publishing，2016：52。

3.需要調(diào)整方式和時間點的流程。隨著與納稅人有關的大數(shù)據(jù)采集到位，對納稅人的納稅評估可以從事后提前到與納稅人的納稅申報一同進行，從而成為納稅人填寫納稅申報表的信息輔助措施；如果技術進一步發(fā)展，納稅人的涉稅信息以實時或近乎實時的形式提供給稅務機關，那么納稅申報的意義和作用將成為討論的議題，也許有一天納稅人將會如同“表3”提到的那樣，免于納稅申報或者由稅務機關提供免填單納稅申報形式。③OECD：Advanced Analytics for Better Tax Administration，Paris：OECD Publishing，2016：65-71。

（五）逐步建立與互聯(lián)網(wǎng)時代相適應的稅務機關組織結構

1.完善互聯(lián)網(wǎng)時代稅務機關內(nèi)部治理結構?；ヂ?lián)網(wǎng)時代充分發(fā)揮數(shù)據(jù)優(yōu)勢，實現(xiàn)稅務機關的數(shù)據(jù)驅(qū)動，需要完善內(nèi)部治理結構，實現(xiàn)稅收業(yè)務、信息技術、數(shù)據(jù)分析等多方面的整合。各部門都有不可替代的作用：業(yè)務部門代表幫助理解業(yè)務方面的優(yōu)先順序和限制條件；分析人員能夠界定統(tǒng)計分析技巧能或不能發(fā)揮作用的領域；技術專家進一步提升對數(shù)據(jù)來源和技術限制的理解。許多國家已經(jīng)創(chuàng)建了整合的分析治理機構，優(yōu)選、監(jiān)視數(shù)據(jù)分析項目，為其提供資源。例如，愛爾蘭稅務局創(chuàng)設高級管理團隊——稅收分析團隊（RAG），優(yōu)選并監(jiān)視稅務局的所有分析工作。團隊由稅務局長領導，包括業(yè)務、分析、技術代表。RAG之下有一個指導團隊，由相關技術和分析主管組成，還有一個聯(lián)系人團隊，由相同的技術和業(yè)務代表組成。指導團隊半個月開一次會，具體管理正在開展的項目，聯(lián)系人團隊一季度開一次會，從業(yè)務部門收集反饋意見和項目創(chuàng)意。項目創(chuàng)意將由RAG優(yōu)選和發(fā)展。這種結構為數(shù)據(jù)分析工作提供了較好的治理：將分析項目和業(yè)務需要相聯(lián)系；保證分析工作在合理的技術架構中運行，監(jiān)視分析項目的進展和價值。④OECD：Advanced Analytics for Better Tax Administration，Paris：OECD Publishing，2016：38，44-45。

2.逐步將數(shù)據(jù)分析部門融合進稅務機關之內(nèi)。如何在組織架構和組織文化方面，將數(shù)據(jù)分析部門融入稅務機關之中，成為各國稅務機關普遍重視的主要問題。這種融合，一方面既要發(fā)揮高級分析的有效作用，另一方面又能和業(yè)務團隊保持良好的工作關系。如果高級分析職不能在組織中享有獨立地位并保持一定的連貫性，其將很難確保分析質(zhì)量并不斷發(fā)展分析技巧和能力；而如果高級分析團隊和業(yè)務部門的關系并不是非常緊密，其風險也很大，業(yè)務部門有可能很難理解和執(zhí)行分析結果，分析團隊的工作也可能脫離業(yè)務實際，和業(yè)務部門的工作安排和實際情況產(chǎn)生沖突。分析團隊和業(yè)務團隊在思維方式、專業(yè)技能、甚至溝通中業(yè)務術語方面的巨大差異都會對兩者的融合產(chǎn)生影響。

各國稅務機關對數(shù)據(jù)分析部門在組織中的定位、方法迥異。但基本可以分成兩類：中心化和去中心化。我們可以在組織融合中予以參考。

（1）中心化

該方法適合高級分析應用的早期階段，有利于能力建設，確保分析成果質(zhì)量。例如愛爾蘭、墨西哥和新加坡將分析職能安排在局本部。以此鼓勵分析團隊內(nèi)部協(xié)作，并且更方便對分析團隊的技能發(fā)展加強管理。這種安排使得資深團隊成員能夠更近距離的監(jiān)督分析工作開展，加強質(zhì)量控制。但其風險是，隨著高級分析應用的不斷成熟，其在組織中的影響日益擴大，中心化的方法反而會成為障礙而不是支撐。上述三國稅務局提到，非常有必要采取特別措施加強工作實踐中的協(xié)作，并避免中心化的自我孤立趨勢。這些特別措施包括：分析團隊和業(yè)務部門的人員交流，將特定分析項目的管理移交給業(yè)務部門，分析項目的聯(lián)合評估等。

（2）去中心化

去中心化方法適合分析技能已經(jīng)發(fā)展較好的組織。澳大利亞、加拿大、新西蘭和美國采用去中心化方法。分析團隊和業(yè)務團隊以整合或協(xié)作的方式，增強合作。采用這一方法的國家，均報告和相關業(yè)務部門之間的良好關系，但也報告需要采取特別措施加強質(zhì)量控制、保證分析團隊人員和能力儲備。加拿大和新西蘭采用的去中心化方法稱為“輪軸—輪輻”系統(tǒng)。在此結構中“輪軸”負責分發(fā)分析實踐項目并提供質(zhì)量控制，“輪輻”負責在稅務機關的各個層級運用分析項目。一般情況下，“輪軸”負責較為復雜的項目，而“輪輻”則專注于執(zhí)行工作。美國也采用混合方法，有一個分析團隊直接向局長負責，而更具體的研究和分析團隊則植入各個業(yè)務領域。研究和分析主管和高層領導定期舉行會議，加強協(xié)調(diào)和合作，在整個稅務局各層級和部門開展模型構建。研究和分析團隊也確保分析項目和整個稅務局的優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略相協(xié)調(diào)。澳大利亞最近啟動了“智慧數(shù)據(jù)”項目，將整個稅務局中的專家組成“虛擬”的分析部門。分析人員繼續(xù)在原有的業(yè)務部門中工作，但必須向一個獨立的分析業(yè)務組報告工作。這種方法使得分析能夠和業(yè)務保持密切聯(lián)系，同時提供了聯(lián)合工作的優(yōu)勢。雖然分析成熟后有去中心化的趨勢，但大多數(shù)稅務局仍然會在外部整合和內(nèi)部聯(lián)合之間積極尋找平衡。①OECD：Advanced Analytics for Better Tax Administration，Paris：OECD Publishing，2016：32-34。

3.持續(xù)對傳統(tǒng)的稅源管理組織結構進行優(yōu)化和變革。傳統(tǒng)的以管理員和屬地管理為基礎的層級制稅源管理組織結構在歷次征管模式改革中都保留下來?，F(xiàn)有納稅人分級分類管理辦法將稅源管理部門的涉稅事項分為納稅服務、基礎管理、風險管理和法制事務四大類。隨著互聯(lián)網(wǎng)技術在稅務機關的廣泛應用，管理員的前兩類職責將會逐步被取代或分流，管理員的職責也將持續(xù)縮減，直至最后徹底取消。例如通過建立納稅人用戶中心或信息郵件中心的形式，建立和納稅人之間的日常聯(lián)系，取代管理員日常聯(lián)系納稅人、通知納稅人的職責。而隨著數(shù)據(jù)采集技術的逐步深化應用，管理員基礎管理事項也將逐步被取代。法制事務一般由各級稅務機關來行使。管理員的事項最后將集中在風險管理上。隨著風險管理在互聯(lián)網(wǎng)時代升級為高級稅收數(shù)據(jù)分析，管理員的事項將轉(zhuǎn)變?yōu)閷嵤└呒壎愂諗?shù)據(jù)分析應用所確定的稅收遵從干預事項上。這些干預的對象和干預的方法將由數(shù)據(jù)分析來確定。在完成這一轉(zhuǎn)變后，管理員將消失，成為納稅人遵從行為的具體干預者，或者說數(shù)據(jù)分析應用的實施者。

在完成管理員的職責縮減和取代后，各級稅源管理組織也將發(fā)生變化。由于沒有管理員進行管戶，稅源管理組織也可以不按照屬地方式進行組織，而按照其他有利于數(shù)據(jù)分析應用實施的方式來組織。例如，國外近來正在探討按照對干預類型的反應進行分類。如近來在愛爾蘭使用的，將納稅人依據(jù)數(shù)據(jù)分析預測結果，按照對干預措施的反應情況進行分類。①OECD：Advanced Analytics for Better Tax Administration，Paris：OECD Publishing，2016：30。納稅人對干預措施反應較大且較為一致時，這類分類辦法將變得非常有價值。通過這種聚類分析方法，稅務機關將構建一個多元的納稅人分類庫，最終，每一種干預措施可以找到一個對應的納稅人分類。隨著互聯(lián)網(wǎng)技術在稅務機關的深入應用，稅務機關個性化服務和干預措施的精準度不斷提高，在此領域的進一步探索將變得更加重要，稅源管理組織也將隨之不斷優(yōu)化和調(diào)整。

（六）適時修改完善與互聯(lián)網(wǎng)時代相適應的稅收征管法律體系和評價機制

1.完善與互聯(lián)網(wǎng)技術相適應的法律措施。構建完整的數(shù)據(jù)驅(qū)動鏈條必須加強數(shù)據(jù)采集這一至關重要的一環(huán)。因此，增加納稅人與數(shù)據(jù)有關的義務成為互聯(lián)網(wǎng)時代最重要的征管法律措施。隨著物聯(lián)網(wǎng)技術的成熟，稅務機關具備了連接一切的能力，立法機關也需要權衡稅務機關連接一切所帶來的國家利益與納稅人個體信息自由的損失。移動互聯(lián)網(wǎng)技術使得信息的發(fā)送和接收變得非常便利，納稅人用戶中心或信息郵件中心的建立也使得稅務機關和納稅人之間的溝通聯(lián)系變得非常便利，為此有必要明確電子送達法律地位，對相關細節(jié)予以明確，以有效提高稅務機關的行政執(zhí)法效率。另外，在互聯(lián)網(wǎng)時代，跨行政區(qū)域執(zhí)法，電子文書執(zhí)法也將逐步涌現(xiàn)，法律需要對這些創(chuàng)新的執(zhí)法措施及時予以認可，以不斷鼓勵互聯(lián)網(wǎng)技術的應用。

2.加強信息安全和隱私保護?；ヂ?lián)網(wǎng)技術給了稅務機關連接一切的能力，立法者在給予稅務機關這一權力的同時，也要注意加強納稅人信息的保護，防止稅務機關濫用甚至泄漏信息，形成信息安全事故。在稅務機關內(nèi)部，應當建立信息安全和隱私保護的專門部門，各類數(shù)據(jù)查詢平臺應當建立嚴格的數(shù)據(jù)查詢權限，并進行留痕管理。

3.構建以高級數(shù)據(jù)分析為基礎的評價機制。在互聯(lián)網(wǎng)時代，稅務機關可以充分依托大數(shù)據(jù)，以高級數(shù)據(jù)分析應用技巧，構建并不斷完善綜合稅收征管評價模型，對各級稅務機關的征管工作進行科學評價。應當逐步改變簡單以收入任務或某幾項指標進行評價的方法，使得基層的稅收工作出現(xiàn)扭曲，甚至脫離稅收法治的軌道。而且，全國各地的經(jīng)濟和社會情況不同，以簡單的指標進行評價，難免有失公允。在大數(shù)據(jù)的基礎上，通過高級數(shù)據(jù)分析，可以做出更加科學的評價，甚至指導各地更加科學的工作，以此推動互聯(lián)網(wǎng)時代稅收征管的新秩序。

[1]OECD.Advanced Analytics for Better Tax Administration[M].Paris：OECD Publishing，2016.

[2]OECD.Technologies for Better Tax Administration[M].Paris：OECD Publishing，2016.

[3]李海艦，田躍新，李文杰.互聯(lián)網(wǎng)思維與傳統(tǒng)企業(yè)再造[J].中國工業(yè)經(jīng)濟,2014,(10).

（責任編輯：遠山）

F812.423

A

2095-1280(2017)01-0044-10

陳 隆，男，福建省莆田市地方稅務局征收管理科科長。