◆福建省地方稅務局課題組

供給側結構性改革與稅制體系創(chuàng)新

◆福建省地方稅務局課題組

供給側結構性改革的實施，使得需求側調控環(huán)境中構建起來的稅制體系很難與集約環(huán)保、要素驅動、創(chuàng)新驅動等供給側結構性調控思路相兼容?？紤]到當前中國經(jīng)濟的結構性問題并不亞于當年的美英兩國，增加財政支出又面臨很大的風險與掣肘，因此，可效仿里根政府和撒切爾政府實行減稅政策，只是減稅政策應強調稅制創(chuàng)新、稅費改革、企業(yè)減負、產(chǎn)業(yè)調整四大導向。供給側稅制體系創(chuàng)新的內(nèi)容則應著力突出企業(yè)稅制體系的減負增效、個人稅制體系的拾缺補遺、產(chǎn)業(yè)稅制體系的獎優(yōu)罰劣。除此之外，還應密切關注供給側稅制體系創(chuàng)新對地方稅收收入、地方經(jīng)濟發(fā)展、地方稅收競爭的可能影響。

供給側結構性改革；稅制體系；創(chuàng)新；減稅

一、現(xiàn)行稅制體系與供給側結構性改革難以完全激勵相容

供給側結構性改革的主要理念圖

供給側結構性改革是一個高頻詞匯，也是一個缺乏準確學術定義的詞匯。按照現(xiàn)代宏觀經(jīng)濟學理論的解釋，總供給主要是由企業(yè)生產(chǎn)所構成，而企業(yè)生產(chǎn)又取決于勞動、土地、資本等要素的投入，以及技術或管理效率的改進。從這個層面來看，供給側結構性改革本質上就是采用“去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板”的方式消除生產(chǎn)要素的流動障礙，重新激發(fā)供給側的要素驅動力和創(chuàng)新驅動力，以提高經(jīng)濟的潛在增速，實現(xiàn)供需雙方的再平衡。一般而言，稅收作用于供給側結構性改革的著力點主要有三個：一是盡量減少對生產(chǎn)價格的扭曲以引導要素的合理配置；二是盡量降低企業(yè)的生產(chǎn)成本以提高要素回報率；三是盡量激發(fā)企業(yè)部門的創(chuàng)新潛能以提高供給效率?？紤]到中國現(xiàn)行的稅制體系是在以需求側調控為導向的市場經(jīng)濟環(huán)境中構建起來的，因此當宏觀調控思路轉向供給側時，稅制體系不相適應之處就將日益凸顯出來。

（一）現(xiàn)行稅制體系不利于引導經(jīng)濟實現(xiàn)集約式增長

現(xiàn)行稅制體系在設計之時比較強調配合以經(jīng)濟建設為中心的政策導向，稅收政策的制定更多的是圍繞如何有效刺激需求側的投資、消費和出口來展開，因此它對于短期內(nèi)推動經(jīng)濟的快速增長確實發(fā)揮了“錦上添花”的作用，但對于如何引導經(jīng)濟實現(xiàn)長期的集約式增長考慮不周。較為典型的莫過于房地產(chǎn)市場和環(huán)保領域稅費混雜，“以費代稅”“以費擠稅”等問題都比較突出，稅收調控功能難以有效發(fā)揮；資源稅、耕地占用稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等稅種的征收范圍比較狹窄，課稅又大多采用具有累退性特征的從量計征方式，調控效果十分有限，等等。在這種稅制的推動之下，地方政府的GDP崇拜行為得到一定程度的強化，脫離本地實際，忽視本地資源稟賦而大力推進大開發(fā)、大發(fā)展的行為不斷增多，結果導致自然資源集約利用程度不高，環(huán)境破壞嚴重。受這一觀念誤導，社會公眾也不崇尚以資源節(jié)約和生態(tài)保護為導向的綠色消費。

（二）現(xiàn)行稅制體系對產(chǎn)品價格的扭曲作用較大

鑒于征管條件的限制，現(xiàn)行稅制體系在設計之初就始終秉承在企業(yè)源頭控管的理念。相關統(tǒng)計顯示，目前企業(yè)直接負擔的各類稅收大體占到稅收總額的八成以上，而個人直接負擔的稅收不足總額的兩成，即便是這不足兩成的份額，也有很大一部分是通過企業(yè)代扣代繳、代收代繳等形式實現(xiàn)的。由于在整個經(jīng)濟循環(huán)體系中，企業(yè)扮演的主要是生產(chǎn)者和流通者的角色，相對而言比較容易將自身承擔的各項稅收以提高產(chǎn)品價格等隱蔽形式全部或者部分地轉嫁給個人消費者，所以企業(yè)負擔的稅收越多，對整個產(chǎn)品價格體系的扭曲作用也就越大。近年來，此起彼伏的關于“國內(nèi)商品價格高于歐美發(fā)達國家”之爭在一定程度上折射出企業(yè)稅收負擔高低的爭論。

（三）現(xiàn)行稅制體系對企業(yè)成本的拉升作用不容小覷

在分稅制改革之初，中國政府的稅收征管能力比較有限，稅收流失現(xiàn)象比較嚴重，因此中央政府在設計相關稅制時秉承了“寬打窄用”的思路，即稅收名義稅率比較高。比如：中國增值稅的標準稅率為17%，遠高于韓國和澳大利亞的10%、東盟7國的9.43%、日本的8%、臺灣地區(qū)的5%；企業(yè)所得稅的標準稅率雖然已經(jīng)降至25%，但仍高于OECD國家24%的平均稅率水平；具有準稅收性質的社保費率經(jīng)過兩次下調已經(jīng)降至39.25%左右，但企業(yè)負擔的部分仍然在30%以上，同樣高于世界上大多數(shù)國家的水平,等等。由于分稅制改革初期中國還處在工業(yè)化進程中，地方政府并不需要龐大的稅收，所以稅收優(yōu)惠較為普遍，企業(yè)實際稅率并不高。近二十年的發(fā)展，特別是城鎮(zhèn)化的迅速發(fā)展，使得地方政府的公共支出與社會福利支出壓力與日俱增，加上稅收流失渠道逐漸被堵塞，企業(yè)負擔的實際稅率開始大幅接近名義稅率，企業(yè)生產(chǎn)成本無形之中被拉高很多。

（四）現(xiàn)行稅制體系對企業(yè)自主創(chuàng)新的激勵作用有限

稅制體系對于經(jīng)濟增長的創(chuàng)新驅動主要依靠推動技術進步來實現(xiàn)。考慮到改革開放之初國內(nèi)外存在巨大的技術鴻溝，因此一直以來中國對技術進步的稅收激勵主要體現(xiàn)在繼發(fā)性技術的引入或改造方面，相對而言，對原發(fā)性技術進步的稅收激勵缺乏有機統(tǒng)一規(guī)劃，激勵范圍也比較有限。比如：在激勵環(huán)節(jié)方面，對自發(fā)性技術進步的稅收激勵主要集中在成果轉化階段，而對于一直以來以高風險著稱的創(chuàng)新研發(fā)階段目前僅是通過對新增研發(fā)費用加計扣除的方式來實現(xiàn)，激勵效果很不明顯；在激勵對象方面，由于高新企業(yè)認定標準十分嚴格，所以中小企業(yè)受此限制很難實質性地享受到相關的稅收激勵優(yōu)惠，大中型企業(yè)卻往往可憑借其資金、人才等優(yōu)勢獨占先機。

二、國際減稅政策實踐的啟示與中國供給側稅制體系創(chuàng)新的政策取向

中國在1998年主動啟動積極財政政策之時，由于宏觀稅負總體偏低，公共基礎設施也很薄弱，所以優(yōu)先選用了增加政府投資的調控手段。積極財政政策的成功實施，使得中國對以增加政府投資的方式刺激經(jīng)濟增長逐步形成了路徑依賴。但如今，隨著公共基礎設施的不斷完善，增支所造成的重復投資、過度投資等投資效率低下問題開始日益突出。相關統(tǒng)計顯示：2002年每增加1元GDP所需要的固定資產(chǎn)投資是1.78元，到2010年每增加1元的GDP所需要的固定資產(chǎn)投資高達5.99元，投資效率下降2.37倍。除此之外，中國2012年以來還首次面臨預算單位有意無意地阻止或者拖延相關政府投資項目的挑戰(zhàn)，政府的非合意存款開始增加。比如，從2015年3月—10月的7個月時間里，中國人民銀行“金融機構本外幣信貸收支表”中的財政性存款一項就增加近1.2萬億元。這說明，主要依靠以增加政府投資的方式穩(wěn)增長越來越難以為繼。與此形成鮮明對比的是，作為供給學派最為典型實踐的里根政府與撒切爾政府的減稅政策，成功幫助美英兩國走出滯脹窘境后，開始成為各國治理經(jīng)濟衰退的范式，并引發(fā)了世界范圍的減稅浪潮，一直持續(xù)至今，值得我們深思。

（一）國際主要減稅政策實踐的啟示

20世紀80年代以來國際主要減稅政策實踐表

不難看出，20世紀80年代以來世界主要國家的減稅政策實踐具有如下幾個特點：

1.減稅是經(jīng)濟理念轉變的必然選擇。在里根政府和撒切爾政府高舉大規(guī)模減稅大旗，倡導從供給的角度解決經(jīng)濟滯脹問題之時，減稅還主要是供給學派的主張，也是個頗具爭議的議題；但從此之后減稅就開始跨越派別限制，為社會各界所接受，到了小布什政府、奧巴馬政府，以及現(xiàn)在的歐盟各國政府之時，減稅基本上已經(jīng)被各方所接受。

2.減稅是解決經(jīng)濟不景氣問題的良藥。經(jīng)濟不景氣是各國采用減稅措施最直接的誘因，比如里根政府和撒切爾政府面臨的是經(jīng)濟滯脹，小布什政府面臨的是經(jīng)濟衰退，奧巴馬政府和現(xiàn)在的歐盟各國政府面臨的是國際金融危機。從短期來看，減稅幫助這些政府減輕了納稅人負擔，增強了個人消費能力，激發(fā)了企業(yè)投資活力；而從長期來看，減稅則幫助這些政府優(yōu)化了經(jīng)濟結構，改善了社會預期，提升了要素效率，促進經(jīng)濟的長期可持續(xù)發(fā)展。

3.所得稅，尤其是個人所得稅在各國的減稅框架中始終處于核心地位。里根政府基本上把減稅鎖定在個人所得稅和企業(yè)所得稅領域；撒切爾政府減稅政策雖然對增值稅、遺產(chǎn)稅、股市交易印花稅等流轉稅或財行稅有所涉獵，但減稅重點依然放在了個人所得稅和企業(yè)所得稅上；小布什政府的減稅項目主要還是個人所得稅、企業(yè)所得稅，畢竟遺產(chǎn)稅的覆蓋范圍有限；奧巴馬政府除了繼續(xù)維持個人所得稅、企業(yè)所得稅、遺產(chǎn)稅的減稅力度之外，將社會保障稅也納入了減稅范圍；歐盟各國政府將減稅的重點同樣集中在個人所得稅、企業(yè)所得稅和社會保障稅領域，增值稅與不動產(chǎn)交易稅的減稅范圍都比較小。

4.減稅幅度越來越小。大幅度降低標準稅率是里根政府和撒切爾政府減稅政策的典型特征。比如里根政府的個人所得稅最高稅率從70%最終降至34%，企業(yè)所得稅最高稅率從46%降至34%；撒切爾政府的個人所得稅最高稅率從83%最終降至60%，企業(yè)所得稅最高稅率從52%降至35%。此后，隨著大規(guī)模減稅空間的逐步縮小，以及大幅度降低稅率弊端的逐步顯現(xiàn)，各國政府開始轉而實行小幅降低標準稅率，或者有選擇性地降低某個行業(yè)稅負。比如，小布什政府將個人所得稅的最高稅率只是從39.6%降至35%；奧巴馬政府將社會保障稅稅率從6.2%降至4.2%，而且限期一年。

5.結構性減稅特征越來越明顯。在里根政府和撒切爾政府時期，減稅基本上就是降低標準稅率，是實施普遍性減稅的代名詞，此后，減稅種類越來越豐富。比如，小布什政府和奧巴馬政府時期，起征點、免征額、稅收抵免、退稅等減稅手段越來越受到青睞；而現(xiàn)在的歐盟各國政府則更加偏好于技術研發(fā)的稅收激勵、特定人群的定向減免、特定行業(yè)的稅收減免等。

（二）中國供給側稅制體系創(chuàng)新的減稅政策取向

中國傳統(tǒng)的經(jīng)濟增長動力正在不斷衰竭，宏觀調控思路也逐步從需求側轉向了供給側，因此效仿上述政府采用減稅方式降低企業(yè)運行成本，提高經(jīng)濟增長效率，將是一個非常不錯的選項。只是效仿絕不是簡單的刻意模仿，而應根據(jù)中國實際找準減稅政策的正確取向。

1.稅制創(chuàng)新取向?？紤]到上述政府實行減稅政策之時，就已經(jīng)建立了以所得稅為主體，流轉稅、財產(chǎn)稅、行為稅為補充的稅制體系，稅制構架已經(jīng)基本成熟，因此運用減稅的方式降低社會運行成本是它們的直接目的。而中國目前的稅制體系仍處于流轉稅和所得稅雙主體的過渡時期，部分稅種缺失、稅制不完善等問題一直存在，因此減稅只是稅制改革的起點，最終目標應是在“穩(wěn)定稅負”的前提下通過給企業(yè)減稅的方式為所得稅、財行稅的改革、補充和完善騰挪空間。

2.稅費改革取向。2014年中國大口徑宏觀稅負為30.5%，小口徑宏觀稅負為18.7%，兩者11.8%的差額部分代表的是非稅收入占GDP的比重。①根據(jù)國家統(tǒng)計局網(wǎng)站相關數(shù)據(jù)計算而成。這與上述政府推行減稅政策時政府收入絕大部分屬于稅收收入的情形存在著本質的不同。中國的減稅政策如果沒有降費政策相配合，將很難把對社會的減負增效落到實處。因此，在實施減稅政策的同時，必須同步推進清費正稅，取消不合理收費，清理無對等服務收費，歸并多頭多環(huán)節(jié)收費，實施準稅收性質收費的“費改稅”，以降低收費負擔，明晰稅基結構，理清分配關系。

3.企業(yè)減負取向。上述國家個人所得稅收入占稅收總額的比重大都在30%以上，比如美國50%的富人繳稅占比為97.3%，英國1%的富人繳納了25%的稅收。顯然，過高的個人所得稅負擔不僅會提高企業(yè)的要素成本，而且還會抑制社會的投資需求和消費需求，因此上述政府無一例外地將個人與企業(yè)一起列為減稅對象。中國的情況有所不同，個人所得稅占稅收總額的比重僅為7%左右，其中工薪所得稅目貢獻的稅收過半，①根據(jù)國家統(tǒng)計局網(wǎng)站相關數(shù)據(jù)計算而成。個人減稅空間十分小，對社會投資與消費的刺激作用更是微乎其微。而目前企業(yè)，尤其是工業(yè)企業(yè)負擔過重是個不爭的事實，2014年底規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)主營業(yè)務收入中，主營業(yè)務成本占比高達86%，各種稅費占比9%，主營利潤占比僅5%。②根據(jù)國家統(tǒng)計局網(wǎng)站相關數(shù)據(jù)計算而成。因此中國的減負對象應主要鎖定在企業(yè)身上，減稅稅種應逐步轉向增值稅、消費稅、企業(yè)所得稅等大稅種，確保減稅效應落到實處。

4.產(chǎn)業(yè)調整取向。在中央確立的供給側結構性改革五大任務中，“去產(chǎn)能、去庫存、補短板”三項需要稅收產(chǎn)業(yè)政策予以配合。具體而言，對于過剩的、落后的、需要淘汰的供給不僅不能減稅，反而需要通過完善綠色稅制等方式予以抑制；對于節(jié)能環(huán)保、新興產(chǎn)業(yè)、高端服務等有效供給、急迫供給、高端供給應通過減稅予以支持；而對于能夠給經(jīng)濟帶來新動能的創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)新、投資等要素行為則應將普遍性減稅與特定減稅結合起來予以支持，以促進生產(chǎn)要素流向結構性改革的目標產(chǎn)業(yè)，推動供求在更高發(fā)展水平上實現(xiàn)平衡。

三、以企業(yè)減稅降費為主軸深入推進供給側稅制體系創(chuàng)新

（一）企業(yè)稅制體系應突出減負增效

從2009至今，結構性減稅政策已經(jīng)持續(xù)了7年之久，但令人意外的是稅收占GDP的比重從2009年的17.2%提高到2014年的18.7%，呈現(xiàn)出“越減越多”的態(tài)勢。究其原因，主要在于減稅重心一直放在小微企業(yè)、小稅種等上面，而增值稅、消費稅、企業(yè)所得稅等主體稅種減稅空間很大。

1.降低增值稅稅率。目前，金融業(yè)、建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代服務業(yè)都獲得了不同程度的“營改增”減負實惠，下一步應著力于降低制造業(yè)，尤其是工業(yè)企業(yè)的增值稅稅率。2015年財政部曾預估“營改增”全年可減稅9000～10000億元，但最終實際減稅6400億元。而根據(jù)增值稅每一個稅點對應2000億元稅額的估算，若要使上述減稅差額落到實處，在短期內(nèi)將增值稅標準稅率從17%降至15%～16%的水平是比較合理的。從中長期來看，為推動增值稅稅率與國際接軌，至少應將其標準稅率下調至10%，稅率檔次也應從目前的四檔至少合并為標準稅率和最低稅率兩檔。

2.修改消費稅征收環(huán)節(jié)。在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收消費稅雖然征收簡便，但是由于銷售鏈條過長，中間供應環(huán)節(jié)供求彈性對比的不同，稅負并不能完全轉嫁給消費者，從而無法達到調節(jié)消費的政策初衷。如果將消費稅轉移到零售環(huán)節(jié)，則稅負可以直接轉嫁給消費者，實現(xiàn)宏觀調控的目的，同時由于終端消費的消費稅稅基高于生產(chǎn)環(huán)節(jié)，稅源相對穩(wěn)定，有利于組織收入?，F(xiàn)行的車輛購置稅與車輛生產(chǎn)并沒有關聯(lián)，因此可將它與小汽車稅目合并，然后同摩托車、游艇稅目一起下移到零售環(huán)節(jié)征收。③這樣一來，消費稅中就有汽車、摩托車、游艇、金銀首飾、鉑金首飾、鉆石及鉆石飾品等稅目在零售環(huán)節(jié)征收。由于煙、成品油具有一定的專賣或者專營性質，所以可暫將它從生產(chǎn)環(huán)節(jié)轉移至最終批發(fā)環(huán)節(jié)，待監(jiān)管條件成熟之后再下移至零售環(huán)節(jié)。酒、高檔手表、高爾夫球及球具等稅目在零售環(huán)節(jié)的監(jiān)管難度比較大，只有在信用體系、金融交易、征管水平發(fā)展到一定程度之后才適宜轉移到零售環(huán)節(jié)征收。

3.推進正稅清費。社會保險費的主要改革方向應集中在降低名義費率、逐步擴大覆蓋面，以及有序降低城鄉(xiāng)、區(qū)域、單位之間社保差異等方面，為實現(xiàn)全國范圍的社保統(tǒng)籌創(chuàng)造條件。待全國統(tǒng)籌實現(xiàn)之后，擇機實行“費改稅”。對于其他具有準稅收性質的收費，可依照其屬性與類型，實行相應的“費改稅”。比如：城市基礎設施配套費、防空地下室易地建設費等用于城市建設的收費、基金和附加等可與城市維護建設稅合并，并更名為城鄉(xiāng)維護建設稅；文化事業(yè)費、教育費附加、地方教育附加、教育基金等可合并為文化教育事業(yè)稅。

（二）個人稅制體系應突出拾缺補遺

從目前來看，稅制體系的漏項主要集中在個人領域，在企業(yè)部門的減負增效推進的同時，可有序推進個人部門的稅制改革，以完善稅制體系，穩(wěn)定宏觀稅負。

1.完善個人所得稅。個人所得稅修訂的方向是首先根據(jù)所得分布的變化情況提高計稅級距，然后再考慮逐步合并工薪所得和生產(chǎn)經(jīng)營所得累進稅率。在完全合并之前，可考慮先將現(xiàn)行七級工薪所得的累進稅率壓縮為五級，并將最高稅率由45%降至30%，同時提高扣除標準至5000元，這種稅率檔次也可適用于今后分類綜合的所得稅制。同時建議逐步建立“兩稅合一”課征制度，借鑒臺灣地區(qū)經(jīng)驗，在個人股東就其股息所得繳納個人所得稅時，允許將該所得已經(jīng)負擔的企業(yè)所得稅予以抵免；在尚未“兩稅合一”前，對個人從企業(yè)取得的股息可實行免稅政策。

2.改革房地產(chǎn)稅。當務之急是合并房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅，推進房地產(chǎn)稅立法，將個人非經(jīng)營性房產(chǎn)納入征稅范圍，建議在起步階段以試點實驗為主，從輕征收，僅作為地方稅體系的補充，在相關配套改革措施成熟后，再拓展深化。從中長期來看，則應取消土地增值稅，避免重復征稅。

3.開征遺產(chǎn)與贈與稅。由于目前中國個人依法納稅意識比較薄弱、稅收征管水平又有限，所以可以采用總遺產(chǎn)稅模式，對遺留和贈與財產(chǎn)凈額課征遺產(chǎn)與贈與稅，財產(chǎn)范圍應明確包括動產(chǎn)、不動產(chǎn)、無形資產(chǎn)等各類財產(chǎn)，稅率宜采用超額累進稅率。為確保遺產(chǎn)與贈與稅在抑制不勞而獲、以逸待勞方面發(fā)揮實效，因此其最低邊際稅率的設定應高于個人所得稅的最高邊際稅率，即遺產(chǎn)與贈與稅最低邊際稅率至少應確定在45%以上才比較合理。

（三）產(chǎn)業(yè)稅制體系應突出獎優(yōu)罰劣

相對而言，產(chǎn)能過剩行業(yè)、“僵尸企業(yè)”主要集中在高能耗、高污染、高排放等領域，高科技型產(chǎn)業(yè)又往往具有高投入、高風險、高技術人才密集等特征。因此，產(chǎn)業(yè)稅制體系的設計應著力于綠色稅制、創(chuàng)新稅制建設，以配合供給側的“去產(chǎn)能、去庫存、補短板”任務。

1.推進環(huán)保領域的“費改稅”。按照由易至難、由簡至繁的原則，在排污費的基礎上征收環(huán)保稅，具體稅目選擇防治任務重、技術標準成熟的大氣污染物、水污染物等，計稅依據(jù)繼續(xù)沿用排污費采用的污染物排放量標準，稅率設定方面則應隨著污染物排放量的增加體現(xiàn)一定的階梯累進特征。待條件成熟之后，再進一步將環(huán)保稅的征收范圍延伸。

2.提高消費稅的綠色調控功能。從節(jié)能降耗的角度來看，將現(xiàn)有稅目一刀切地轉移至零售環(huán)節(jié)征收可能會弱化消費稅對高污染、高能耗生產(chǎn)行為的抑制作用?；谶@一考量，現(xiàn)有的鞭炮、煙火，木質一次性筷子、實木地板、涂料等消費稅稅目繼續(xù)保留在生產(chǎn)、委托加工和進口環(huán)節(jié)征收可能更為合理。除此之外，還應將一次性不可降解物等嚴重破壞環(huán)境的產(chǎn)品納入消費稅征收范圍。

3.深化資源稅改革。①目前中央已經(jīng)明確自2016年7月起除黏土、砂石等少數(shù)礦產(chǎn)品外，對絕大多數(shù)資源稅全面實行從價計征；河北省也將率先開展水資源費改稅試點。改革重點應集中在逐步擴大資源費改稅的區(qū)域及種類上，除了逐步將水資源費改稅推廣至全國以外，還應盡早將礦產(chǎn)資源、森林資源等納入，并全面實行從價計征。同時根據(jù)所有權與使用權理論，合理調整資源稅與礦產(chǎn)資源補償費、石油特別收益金、探礦權采礦權使用費等稅費關系，形成新的協(xié)調有效的資源稅費體系。

4.優(yōu)化所得稅激勵機制。建立以產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠為主要內(nèi)容，以加速折舊、加計扣除等間接形式為主要手段的稅收優(yōu)惠體系，提高稅收優(yōu)惠對科技型、創(chuàng)新型、成長型企業(yè)的支持力度，進一步清理區(qū)域性優(yōu)惠政策和直接減免型優(yōu)惠形式；進一步提高研發(fā)費用的企業(yè)所得稅加計扣除率，縮短固定資產(chǎn)折舊計提期限，提高企業(yè)技術轉讓所得額免稅門檻，增加對風險投資在產(chǎn)業(yè)兼并中的稅收抵免優(yōu)惠。對個人技術轉讓所得給予個人所得稅優(yōu)惠，給予個人創(chuàng)業(yè)初期一定的個人所得稅免稅期?？煽紤]擴大對高科技人才獎金、補貼、津貼的減免稅范圍，也可采用部分減征或者降低適用稅率等方式來減免他們的個人所得稅。

四、謹慎應對供給側稅制體系創(chuàng)新對地方政府的可能影響

從歷次稅制改革實踐來看，中央政府一直充當著制度創(chuàng)新的絕對主角，地方政府雖然也是稅制改革的重要參與者與實踐者，但角色更多地定位在被動銜接、推進和適應上。因此，供給側稅制體系創(chuàng)新對地方政府的最終影響可能具有一定的不確定性。

（一）供給側稅制體系創(chuàng)新與地方稅收收入穩(wěn)定性的變化

地方稅收收入變化的最大不確定性來自于企業(yè)稅制體系的減負增效改革，尤其是增值稅改革。（1）在增值稅稅率維持不變的情況下，“五五分成”方案①國務院印發(fā)的《全面推開“營改增”試點后調整中央與地方增值稅收入劃分過渡方案》（文中簡稱 “五五分成”方案）明確規(guī)定：“以2014年為基數(shù)核定中央返還和地方上繳基數(shù)，所有行業(yè)企業(yè)繳納的增值稅均納入中央和地方共享范圍，中央分享增值稅的50%，地方按稅收繳納地分享增值稅的50%?！睂τ诠I(yè)企業(yè)稅收占比較大的地區(qū)有利，而對建筑業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)稅收占比較大的地區(qū)不利。以福建省為例，2014年地方國內(nèi)增值稅與營業(yè)稅收入合計844.6億元，占總額的58%，②根據(jù)福建省統(tǒng)計局網(wǎng)站相關數(shù)據(jù)計算而成。顯然超過了“五五分成”方案確定的地方分享50%的比例。因此“五五分成”方案實施后，如果福建省“營改增”后國內(nèi)增值稅沒有達到一定的增幅，那么地方分享的國內(nèi)增值稅額可能不升反降，地方對中央稅收返還和轉移支付的依賴度將進一步提高。（2）從改革的連貫性角度來看，在建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、金融業(yè)、現(xiàn)代服務業(yè)等享受“營改增”減稅福利之后，工業(yè)企業(yè)增值稅稅率下調的可能性將會越來越大。標準稅率的下調如果沒有其他稅種收入下劃給地方做補充，那么地方分享的國內(nèi)增值稅額就會進一步的減少。（3）“五五分成”方案也給省級及以下地方政府間的稅收分配提出了很大的挑戰(zhàn)。與中央僅需適當平衡中央與省級之間財力關系相比，省級政府如果維持現(xiàn)有財政分配體制不變，那么各級政府之間就會因增值稅減稅而出現(xiàn)收入變化“冷熱不均”的局面；而如果調整現(xiàn)有地方財政分配體制，那么就需要同時平衡四級地方政府之間的關系，難免會出現(xiàn)左支右絀的局面。

基于這些考慮，若要保障供給側稅制體系創(chuàng)新在下階段推進過程中更為順暢，（1）中央政府可通過制定稅收基本法，或者出臺地方稅收法等形式，進一步明確中央與地方之間的稅收最終分配關系和具體分配辦法，以穩(wěn)定地方政府對于稅收分配的預期。（2）由于“五五分成”方案暫定2—3年，而且還存在很多不成熟的地方，隨時可能會予以調整。所以省級政府需仔細權衡改革消費稅、調整所得稅分享比例等對地方財力影響的差異，盡力爭取自身稅收利益的最大化。（3）對于供給側稅制體系創(chuàng)新可能造成的四級地方政府間的財力分配不平衡問題，省級政府可在設計財政分配體制時，效仿中央政府做法，適度提高本級政府對地方稅收增量的分享比例，將所獲資金專項用于解決區(qū)域間和政府間財力分配波動問題。（4）與早期分稅制改革削弱地方稅權的情形不同，此次的供給側稅制體系創(chuàng)新更多的是著力于補充和完善地方稅種，對地方稅收的穩(wěn)定性、自主性和獨立性有著積極的影響。因此，地方政府應積極予以推進、支持和配合。比如，可主動清理、整頓、歸并收費項目，逐步建立新型的規(guī)范的地方稅費分配體系；推進個人稅收征管便利化機制建設，為房地產(chǎn)稅、遺產(chǎn)與贈與稅等地方主體稅種盡早試點或落地創(chuàng)造條件。

（二）供給側稅制體系創(chuàng)新與地方經(jīng)濟發(fā)展導向的變化

供給側稅制體系創(chuàng)新對經(jīng)濟發(fā)展導向的影響主要體現(xiàn)在兩個方面：一是助推工業(yè)化從原來的粗放式、外延式轉向集約式、內(nèi)涵式；二是引導城鎮(zhèn)化從原來的過于注重“物”的建設轉向更加注重“人”的集聚。因此，圍繞經(jīng)濟發(fā)展導向的變化，各級地方政府可能需要適當轉變稅源培育方式。（1）創(chuàng)新工業(yè)化發(fā)展道路。對于工業(yè)稅源的引入，應著重選擇本土比較缺乏，同質性競爭不大，土地和能源消耗不高的資本密集型、技術密集型企業(yè)。對于本地傳統(tǒng)工業(yè)產(chǎn)業(yè)，應更加注重引導行業(yè)綠色發(fā)展和要素重組，大膽淘汰“僵尸企業(yè)”，鼓勵畝均產(chǎn)值、畝產(chǎn)稅收、全員勞動生產(chǎn)率等指標突出的企業(yè)兼并重組、改制上市或者組建“品牌聯(lián)盟”。還有一點特別值得注意的是，學習瑞士鐘表、意大利鞋襪等經(jīng)驗，鼓勵本地企業(yè)發(fā)揮“工匠精神”，專注于傳統(tǒng)優(yōu)勢行業(yè)的發(fā)展，逐步形成核心競爭力。（2）走以“人”為核心的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路。將城鎮(zhèn)化完全建立在工業(yè)化的基礎上肯定是不牢固的，畢竟隨著勞動力、土地、資本等要素成本的上升出現(xiàn)大規(guī)模產(chǎn)業(yè)轉移之后，城鎮(zhèn)化就可能出現(xiàn)空心化。顯然，未來城鎮(zhèn)化發(fā)展的關鍵在于以“人”為核心的消費經(jīng)濟和服務業(yè)的發(fā)展。而若要推進消費經(jīng)濟的有序發(fā)展，就需要政府進一步降低住、醫(yī)、學等民生領域消費的準入門檻，并對其加大投入，解決這一領域產(chǎn)品有效供給不足的問題；除此之外，還需有序釋放農(nóng)業(yè)轉移人口等新興群體的消費潛力，并在穩(wěn)定和擴大當前物質型消費的基礎上，著力培育電子商務、信息消費等基于“互聯(lián)網(wǎng)+”的消費新模式、新熱點，重新釋放居民被壓制的消費需求。

（三）供給側稅制體系創(chuàng)新與地方稅收競爭方式的變化

稅收競爭基本上就集中在資本、技術、勞動力等要素領域。目前，由于經(jīng)濟增長主要來源于資本的貢獻，所以地方政府為了吸引資本流入，主要通過給予稅收優(yōu)惠外加土地優(yōu)惠的方式爭奪資本。這種稅收競爭主要有兩個特點：（1）稅收優(yōu)惠的對象主要是給予區(qū)域外資本，本地企業(yè)和資本一般難以企及。（2）實施稅收優(yōu)惠的稅種主要是增值稅、企業(yè)所得稅等大稅種，個人所得稅、財產(chǎn)稅與資本流入關聯(lián)性要弱一些，因此稅收優(yōu)惠所導致的地方財政收入下降，地方政府往往可能會通過強化個人所得稅、財產(chǎn)稅征管的方式來予以彌補。供給側稅收體系創(chuàng)新可能會在一定程度上改變這種稅收競爭方式。考慮到房地產(chǎn)稅、遺產(chǎn)與贈與稅可能會成為省級以下地方政府的主體稅種，因此它們的稅收競爭可能會更傾向于通過對優(yōu)秀人才實行個人所得稅優(yōu)惠、房地產(chǎn)稅優(yōu)惠等形式吸引技術與高級人才要素流入，稅收優(yōu)惠對地方財力造成的損失可能會通過強化增值稅、企業(yè)所得稅征管的形式予以彌補。但從目前來看，地方稅收競爭方式的走向仍有較大的不確定性，最終將取決于分稅制財政體制的調整情況。

總體而言，稅收競爭的正向激勵是值得鼓勵的，歧視性的、以侵蝕稅基為代價的稅收競爭方式肯定是不可取的，因此政府在推進供給側稅制體系創(chuàng)新時，應著力維護稅收競爭的正向激勵導向作用。一方面，應進行清理區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策，形成以產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠為核心的稅收優(yōu)惠體系；另一方面，未來需削弱地方政府對于具有高流動性稅基的爭奪程度。通過提高財產(chǎn)稅收入在地方財政收入份額中的比重，將地方政府的稅收管理權限和稅收競爭主要限制在財產(chǎn)稅范圍內(nèi)。

[1]曲 風.世界減稅浪潮[J].新產(chǎn)經(jīng),2015,(6).

[2]朱志剛.企業(yè)所得稅改革的國際趨勢[J].國際稅收,2015,(7).

[3]付敏杰,張 平.供給側改革中的財稅制度[J].稅務研究,2016,(2).

[4]宋鳳軒,江 月.美國20世紀80年代以來的減稅改革及借鑒[J].稅務研究,2004,(5).

[5]王亭喜.美國個人所得稅制優(yōu)化研究[D].長春：吉林大學,2014.

（責任編輯：盛楨）

F812.422

A

2095-1280(2017)01-0001-08

課題指導人：汪茂昌,男，福建省地方稅務局副局長。

課題負責人：賴勤學，男，福建省地方稅務局稅收科研所所長。

課題組成員：王愛華，女，福建省地方稅務局稅收科研所副所長；洪 江，男，福建省南安市地方稅務局干部；邢 鋒，男，福建省地方稅務局稅收科研所干部；葉佳寶，女，福建省地方稅務局稅收科研所干部。

課題執(zhí)筆人：洪 江