鄒馨

【摘要】為了實(shí)現(xiàn)農(nóng)地的規(guī)?；?jīng)營(yíng)，提高農(nóng)地資源的利用效率，國(guó)家出臺(tái)了農(nóng)地的“三權(quán)分置”政策，農(nóng)地的使用權(quán)也作為一種商品在市場(chǎng)上進(jìn)行流通，但由于我國(guó)土地流轉(zhuǎn)機(jī)制的不健全，農(nóng)地在市場(chǎng)化的進(jìn)程中存在著一系列的風(fēng)險(xiǎn)，本文通過(guò)分析風(fēng)險(xiǎn)存在的機(jī)理，找到引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵因素，最后提出降低風(fēng)險(xiǎn)的政策。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)地流轉(zhuǎn)；風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制；市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)

隨著城鎮(zhèn)化的進(jìn)程加速，農(nóng)地流轉(zhuǎn)成為不可避免的趨勢(shì)，但由于我國(guó)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度不健全，產(chǎn)權(quán)不明晰，相關(guān)的法律法規(guī)的缺失，使得農(nóng)地在流轉(zhuǎn)的過(guò)程中存在著一系列的風(fēng)險(xiǎn)和糾紛，農(nóng)地非糧化，當(dāng)?shù)卣畯?qiáng)制流轉(zhuǎn)損害農(nóng)民的利益，流轉(zhuǎn)的實(shí)際收入與預(yù)期收入之間的差距引發(fā)的糾紛等問(wèn)題普遍存在，因此，研究農(nóng)地流轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制，探究引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)理，進(jìn)而為使農(nóng)地流轉(zhuǎn)合理化，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，降低糾紛風(fēng)險(xiǎn)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、我國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀與特點(diǎn)

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速，以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，從1997年之后城鄉(xiāng)收入差距不斷加大，農(nóng)民的收入水平也不斷下降，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制呈現(xiàn)出了弊端，2000年之后政府不斷出臺(tái)新的土地政策以縮小城鄉(xiāng)差距，提高農(nóng)民收入，政府將土地的承包使用權(quán)還給農(nóng)民，放活農(nóng)地的使用權(quán)，鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的規(guī)模逐步擴(kuò)大，但根據(jù)目前的形式來(lái)看，農(nóng)地整體還沒(méi)有達(dá)到規(guī)模經(jīng)濟(jì)的效果，甚至相差甚遠(yuǎn)，需要更深入的理論研究來(lái)指導(dǎo)農(nóng)地流轉(zhuǎn)合理化和系統(tǒng)化。農(nóng)地流轉(zhuǎn)應(yīng)結(jié)合政府等多方面的力量共同努力。

二、流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)的分類(lèi)

（一）社會(huì)穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)

某些農(nóng)地在流轉(zhuǎn)過(guò)后由于國(guó)家政策的調(diào)整（如增加糧食補(bǔ)貼、取消稅費(fèi)等），導(dǎo)致這些收入的歸屬問(wèn)題將成為農(nóng)民與業(yè)主的爭(zhēng)論焦點(diǎn)。其次，農(nóng)民與業(yè)主簽訂土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同時(shí)，往往以當(dāng)期的土地產(chǎn)出效益為基數(shù)確定流轉(zhuǎn)價(jià)格，缺乏市場(chǎng)變動(dòng)性，一旦未來(lái)土地收益發(fā)生變化，合同卻不能更改時(shí)，又會(huì)導(dǎo)致利益受損方違約，從而引發(fā)糾紛和群體性事件，造成社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

（二）農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)權(quán)益的風(fēng)險(xiǎn)

農(nóng)民作為農(nóng)地的供給者，數(shù)量較多，而且提供的產(chǎn)品農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)差別很小，而流入方，企業(yè)或者種植大戶(hù)，則數(shù)量很少，這在農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的供給和需求方面存在著競(jìng)爭(zhēng)的不公平性，農(nóng)民作為農(nóng)地流轉(zhuǎn)中較為弱勢(shì)一方，其權(quán)益將受到的很大的影響。地方政府為了政績(jī)和效益往往會(huì)強(qiáng)迫農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，而農(nóng)地流入者就利用基層地方政府急于招商引資和建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園的心理，以較低的價(jià)格取得較長(zhǎng)的租期。雖然從短期來(lái)看，農(nóng)民得到了實(shí)惠，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)得到發(fā)展，但從長(zhǎng)期來(lái)看，業(yè)主的收益在政策環(huán)境越來(lái)越穩(wěn)定和良性的情況下將會(huì)大幅度增長(zhǎng)，而農(nóng)民收益卻維持在合約初期的市場(chǎng)價(jià)格水平上，經(jīng)濟(jì)收益受到損害。

（三）農(nóng)地流轉(zhuǎn)的非糧化

由于本文研究的范圍是農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)，因此對(duì)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)后改變其用途的非農(nóng)化的風(fēng)險(xiǎn)不做討論，但農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中還存在著非糧化的風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)地流轉(zhuǎn)和農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的主體作為理性的經(jīng)濟(jì)人，會(huì)基于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投資的成本收益比較，改變農(nóng)作物種植的種植方式和結(jié)構(gòu)，以提高投資收益，實(shí)現(xiàn)增收。由于糧食種植的比較收益相對(duì)較低，因此，可能會(huì)導(dǎo)致糧食種植面積的減少，從而減少糧食生產(chǎn)總量，造成糧食供給數(shù)量不足風(fēng)險(xiǎn)。特別是在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、農(nóng)地資源緊張的地區(qū)更加突出，影響了糧食生產(chǎn)，減少了糧食產(chǎn)量。許多原本種植糧食的土地被流轉(zhuǎn)后，轉(zhuǎn)變?yōu)轲B(yǎng)殖業(yè)、花卉業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)，果樹(shù)等經(jīng)濟(jì)作物或者變?yōu)樾蓍e的觀光農(nóng)業(yè)和“農(nóng)家樂(lè)”等，并且這一趨勢(shì)還在加快，逐漸成為農(nóng)地流轉(zhuǎn)后農(nóng)地經(jīng)營(yíng)主流，將對(duì)我國(guó)糧食安全造成很大烕脅。世界性的糧食危機(jī)的出現(xiàn)，糧食安全問(wèn)題成為全球關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題所謂民以食為天。

三、風(fēng)險(xiǎn)的形成機(jī)制

（一）產(chǎn)權(quán)不明晰

關(guān)于農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)歸屬問(wèn)題，國(guó)家政策法規(guī)規(guī)定，農(nóng)村土地歸集體所有，而農(nóng)民對(duì)農(nóng)地只有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，為了公共利益的需要，國(guó)家有權(quán)按照法律法規(guī)的對(duì)土地進(jìn)行征用和補(bǔ)償，因此一些政府官員就有機(jī)會(huì)利用這項(xiàng)規(guī)定為達(dá)到自己的政績(jī)指標(biāo)，大規(guī)模征地，強(qiáng)制流轉(zhuǎn)土地，進(jìn)行土地整理，損害農(nóng)民利益。

（二）相關(guān)法律法規(guī)不健全

農(nóng)地流轉(zhuǎn)過(guò)程大多都是自發(fā)進(jìn)行的，當(dāng)前國(guó)家的制度以及實(shí)際的流轉(zhuǎn)情況也普遍提倡農(nóng)地自由流轉(zhuǎn)，這符合我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)占主導(dǎo)地位的制度特征，也保障了農(nóng)民作為自由的經(jīng)濟(jì)主體的權(quán)利，但另一方面完全自由的流轉(zhuǎn)模式下，由于流轉(zhuǎn)價(jià)格與預(yù)期的差距，使得農(nóng)民更愿意選擇保守的兼業(yè)經(jīng)營(yíng)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)出去后利益的分配問(wèn)題也沒(méi)有得到合理的解決，容易引發(fā)糾紛，因此單單依靠市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的作用并不會(huì)促進(jìn)農(nóng)地效益提高，還會(huì)引發(fā)多種問(wèn)題，造成一定的風(fēng)險(xiǎn)，政府應(yīng)出臺(tái)相關(guān)的政策指導(dǎo)合理的指導(dǎo)農(nóng)地的流轉(zhuǎn)價(jià)格。農(nóng)地流轉(zhuǎn)過(guò)后缺乏有效的監(jiān)管，使得流入土地的農(nóng)戶(hù)或企業(yè)為了追逐效益，改變農(nóng)地用途，造成非糧化的風(fēng)險(xiǎn)。

（三）流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的信息不對(duì)稱(chēng)

農(nóng)地的出讓方農(nóng)民，與受讓方之間存在著信息不對(duì)稱(chēng)，使得農(nóng)地流轉(zhuǎn)的幾個(gè)不能合理的確定，導(dǎo)致價(jià)格普遍偏低，流轉(zhuǎn)期限偏短，受讓方不了解農(nóng)地的質(zhì)量，而出讓方又不了解農(nóng)地流轉(zhuǎn)后的使用情況，由于流轉(zhuǎn)期限較短使得農(nóng)地的流入方可能為最求短期效益，不注重農(nóng)地的可持續(xù)利用效率，出現(xiàn)過(guò)度開(kāi)發(fā)使用的情況。

四、風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制的破除

完善農(nóng)村就業(yè)與社會(huì)保障機(jī)制，農(nóng)地只有脫離其社會(huì)保障功能，才能更好的作為生產(chǎn)要素進(jìn)行市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)，加快戶(hù)籍制度改革，破除城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)體制；健全農(nóng)民利益表達(dá)機(jī)制，完善相關(guān)的法律法規(guī)，確保農(nóng)地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民的主體地位。構(gòu)建新型農(nóng)村社區(qū)治理機(jī)制，構(gòu)建農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛解決機(jī)制，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。完善農(nóng)民權(quán)利救濟(jì)途徑等舉措，構(gòu)建農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的農(nóng)民權(quán)利保障機(jī)制。遵循平等自愿的農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度，加快農(nóng)地確權(quán)頒證的流程，明晰地權(quán)，明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的主體，政府要規(guī)范自己的職責(zé)，對(duì)于不作為和亂作為的行為要嚴(yán)懲不貸，不應(yīng)強(qiáng)制推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)流轉(zhuǎn)后農(nóng)地用途的監(jiān)管，實(shí)施嚴(yán)格的土地用途管理制度，制止農(nóng)地非糧化的風(fēng)險(xiǎn)。發(fā)展中介組織，給予農(nóng)地流轉(zhuǎn)更專(zhuān)業(yè)化的指導(dǎo)，流轉(zhuǎn)定價(jià)，解決信息不對(duì)稱(chēng)等問(wèn)題。

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