摘 要 本文從行政訴訟起訴期限定義說(shuō)起，闡述了起訴期限與容易混淆的概念訴訟時(shí)效的區(qū)別。列舉了現(xiàn)行行政訴訟法律對(duì)起訴期限的具體規(guī)定及如何理解適用，剖析了規(guī)定背后的立法意圖。最后對(duì)司法實(shí)踐中無(wú)明文規(guī)定，適用疑難的幾種特殊情形的起訴期限進(jìn)行了分析與論證。

關(guān)鍵詞 起訴期限 訴訟時(shí)效 訴訟類型

作者簡(jiǎn)介：邢秀杰，石家莊市中級(jí)人民法院。

中圖分類號(hào)：D925 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.03.352

一、 起訴期限的內(nèi)涵

（一）起訴期限的定義

“良好行政的內(nèi)涵是，對(duì)于公共機(jī)關(guān)行使權(quán)力作出的決定，除非為實(shí)現(xiàn)利害關(guān)系人的公正絕對(duì)必須，不應(yīng)當(dāng)讓公共機(jī)關(guān)和第三人覺(jué)得該決定的法律效力長(zhǎng)期懸而未決。”①起訴期限，即法律規(guī)定行政相對(duì)人對(duì)于特定的行政糾紛向法院請(qǐng)求司法救濟(jì)的時(shí)間限制。起訴期限屆滿之后，行政行為便獲得了形式確定力。可見(jiàn)，起訴期限制度的設(shè)計(jì)需要在保護(hù)行政行對(duì)人訴權(quán)與維護(hù)行政行為效力以及社會(huì)秩序穩(wěn)定之間尋求一種平衡。

（二）起訴期限與訴訟時(shí)效的區(qū)別

起訴期限與訴訟時(shí)效都是法律給付原告權(quán)利救濟(jì)的時(shí)間限制，都是“法律不保護(hù)權(quán)利的睡眠者”法諺的具體體現(xiàn)。司法實(shí)踐中，許多法律人亦經(jīng)?；煜鹪V期限與訴訟時(shí)效，在行政法律文書(shū)以及行政審判庭審中經(jīng)常用訴訟時(shí)效用語(yǔ)取代起訴期限，事實(shí)上二者存在很大差別。訴訟時(shí)效主要適用于民事領(lǐng)域，而起訴期限主要適用于行政領(lǐng)域。訴訟時(shí)效期間經(jīng)過(guò)，原告雖仍能提起訴訟，但其勝訴權(quán)即無(wú)。在私權(quán)領(lǐng)域，訴訟時(shí)效超過(guò)，只能由被告或第三人主張，法院如若主動(dòng)適用進(jìn)而判決駁回訴訟請(qǐng)求，則屬于越俎代庖。而對(duì)于起訴期限，法官則可依職權(quán)主動(dòng)審查，倘若原告超過(guò)起訴期限，法院可直接裁定不予受理或駁回起訴。另起訴期限不發(fā)生中止與中斷問(wèn)題，一般情況下為不變期間，特殊情況下當(dāng)事人可申請(qǐng)延長(zhǎng)或扣除被耽誤的時(shí)間；而訴訟時(shí)效則是可變期間， 可以因起訴或?qū)Ψ酵饴男辛x務(wù)等事由而發(fā)生中斷，亦可以因不可抗力等事由而產(chǎn)生中止。

二、現(xiàn)行法對(duì)起訴期限的具體規(guī)定以及理解適用

（一）行政訴訟一般起訴期限

新《行政訴訟法》第四十六條第一款規(guī)定，行政相對(duì)人直接向人民法院提起行政訴訟的起訴期限為六個(gè)月，從知道或者應(yīng)當(dāng)知道行政主體作出行政行為之日起算。法律另有規(guī)定的除外。該條款將修改前的行政訴訟法規(guī)定的三個(gè)月起訴期限延長(zhǎng)為六個(gè)月，是立法者在各種利益取舍平衡時(shí)給予權(quán)利救濟(jì)適當(dāng)傾斜。且行政機(jī)關(guān)作出行政行為時(shí)，法律規(guī)定還課以其告知行政相對(duì)人與利害關(guān)系人訴權(quán)和起訴期限的義務(wù)。

那么，為什么行政相對(duì)人與利害關(guān)系人還需要被告知訴權(quán)與起訴期限呢？ 此規(guī)定體現(xiàn)了行政訴訟法控制行政權(quán)，保護(hù)公民權(quán)的立法本意。如果行政機(jī)關(guān)不告知訴權(quán)和起訴期限，行政相對(duì)人與利害關(guān)系人將很有可能因?yàn)闄?quán)利意識(shí)的淡薄與法律知識(shí)的欠缺而得不到司法救濟(jì)，而違法行政行為則因此躲過(guò)司法審查。在建設(shè)服務(wù)型政府的大背景下，行政機(jī)關(guān)不僅要公正高效的處理行政爭(zhēng)議，還要給予行政參與人程序方面的指導(dǎo)，作為教示制度的訴權(quán)告知，可以避免老百姓因不懂程序而承擔(dān)更為不利的后果。②告知訴權(quán)與起訴期限，有利于將行政糾紛納入法治軌道，從而使行政相對(duì)人與利害關(guān)系人對(duì)行政行為的不滿情緒有出口，避免過(guò)激的情緒化行為。另外要求行政機(jī)關(guān)在告知行政行為內(nèi)容時(shí)，一并告知訴權(quán)與起訴期限，對(duì)行政機(jī)關(guān)而言是順手捎帶，并未額外增加其工作量。

那么倘若行政機(jī)關(guān)因?yàn)楦鞣N緣由，未告知訴權(quán)與起訴期限，行政相對(duì)人與利害關(guān)系人的權(quán)益該如何保障呢？2000年3月10日施行的《若干解釋》第四十一條第一款規(guī)定，此種情形下，起訴期限從知道或者應(yīng)當(dāng)知道訴權(quán)或起訴期限之日起計(jì)算，但從知道或者應(yīng)當(dāng)知道具體行政行為內(nèi)容之日起最長(zhǎng)不得超過(guò)2年。即倘若行政主體因疏忽等原因未告知行政相對(duì)人權(quán)利救濟(jì)途徑與期限，起訴期限從行政相對(duì)人知道或者應(yīng)當(dāng)知道利救濟(jì)途徑或期限時(shí)起算。故從自身角度來(lái)講，作出行政行為時(shí)告知訴權(quán)與起訴期限是行政機(jī)關(guān)必須履行的義務(wù)，履行好此項(xiàng)義務(wù)，亦能為行政機(jī)關(guān)自身避免諸多不必要的麻煩，使行政行為盡早具有公定力。同時(shí)為避免起訴期限起算點(diǎn)被無(wú)限推遲而使社會(huì)秩序較長(zhǎng)時(shí)間處于不確定狀態(tài)，該期限不能無(wú)限延長(zhǎng)，未告知救濟(jì)途徑情形下的起訴期限需要進(jìn)行末端控制。時(shí)間段控制在自知道行政行為內(nèi)容向后順延兩年，參照民事訴訟一般訴訟時(shí)效。倘若行政相對(duì)人知道自身權(quán)益受到行政行為侵害后兩年內(nèi)仍不主動(dòng)申請(qǐng)司法救濟(jì)，那其即為權(quán)利的睡眠者，法律就沒(méi)有保護(hù)必要。

那么如何確定起訴期限的起算點(diǎn)，即如何推斷知道或者應(yīng)當(dāng)知道具體行政行為？行政訴訟法以客觀主義為原則，即行政主體客觀上已告知，即已向行政參與人送達(dá)告知訴權(quán)的行政決定并要求行政參與人在送達(dá)回執(zhí)上簽字按印或公告期滿。倘若行政機(jī)關(guān)違法告知，如趁相對(duì)人不在家，把行政決定塞門(mén)縫直接留置或沒(méi)有窮盡送達(dá)方式直接公告送達(dá)行政決定，則很難確定起訴人是否知道或者應(yīng)當(dāng)行政行為。倘若起訴人又主張經(jīng)過(guò)很長(zhǎng)時(shí)間仍不知道行政行為內(nèi)容，則適用5年或20年的最長(zhǎng)保護(hù)期限。根據(jù)新《行政訴訟法》第四十六條第二款規(guī)定，對(duì)于土地征收、房屋登記等不動(dòng)產(chǎn)爭(zhēng)議，行政相對(duì)人如若在行政行為作出20年后首告，法院不再受理。對(duì)于其他類型的行政爭(zhēng)議，行政相對(duì)人如若在行政行為作出5年后首告，法院亦不再受理。需要注意的是，此處的5年或20年是一個(gè)絕對(duì)不變期限。五年與二十年對(duì)于關(guān)注自身權(quán)益的當(dāng)事人已經(jīng)很充足，在這個(gè)足夠長(zhǎng)的期間老百姓足能充分了解自己權(quán)益受損狀況。保護(hù)如若再長(zhǎng)，時(shí)過(guò)境遷，證據(jù)、親歷人員變化等，恐很難斷清孰是孰非。筆者接觸到的案例，1988年某縣國(guó)土局向張大頒發(fā)宅基地使用權(quán)證，張大在該宅基地上建起五間磚瓦房，1993年時(shí)又錯(cuò)誤的將存在重合交叉的宅基地頒證給其弟張二，2016年張大起訴請(qǐng)求撤銷(xiāo)1993年頒證行為。法院經(jīng)過(guò)審查已經(jīng)超過(guò)不動(dòng)產(chǎn)最長(zhǎng)20年保護(hù)期限，在已經(jīng)立案受理的情形下，裁定駁回了張大的起訴。

如若行政主體告知起訴期限錯(cuò)誤，法院應(yīng)當(dāng)如何應(yīng)對(duì)？此種情形下，采取就長(zhǎng)不就短策略。即告知的起訴期限如果短于法定起訴期限的，應(yīng)當(dāng)按照法定起訴期限計(jì)算；長(zhǎng)于法定起訴期限的，應(yīng)當(dāng)按照告訴的期限計(jì)算。③

另外，如若行政行為涉及到行政相對(duì)人以為的其他利害關(guān)系人，應(yīng)遵循平等保護(hù)的法律理念，訴權(quán)一并告知利害關(guān)系人，以維護(hù)其合法權(quán)益。問(wèn)題隨之而來(lái)，行政主體作出行政行為時(shí)無(wú)法確定所有的利害關(guān)系人，要求行政主體將相關(guān)文書(shū)送達(dá)到所有相關(guān)人員不太現(xiàn)實(shí)，更何談告知利害關(guān)系人起訴期限。行政執(zhí)法實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)亦只將行政決定送達(dá)行政相對(duì)人以及在行政程序中的利害關(guān)系人。司法實(shí)踐中，對(duì)于未被告知訴權(quán)與起訴期限的利害關(guān)系人超過(guò)六個(gè)月提起訴訟情形，法官基本上從最大限度保護(hù)當(dāng)事人訴權(quán)的角度出發(fā)，適用兩年起訴期限。

（二）行政訴訟規(guī)定的特殊起訴期限

1.經(jīng)過(guò)行政復(fù)議案件的起訴期限。根據(jù)新行政訴訟法第四十五條規(guī)定精神，對(duì)復(fù)議決定不服，需在復(fù)議決定書(shū)送達(dá)后十五日內(nèi)起訴。行政復(fù)議是權(quán)利救濟(jì)的準(zhǔn)司法行為，復(fù)議后再尋求訴訟救濟(jì)的起訴期限應(yīng)盡量縮短，故比照民事訴訟上訴期限，此種情形下的起訴期限僅有十五日，而不再適用新《行政訴訟法》第四十六條規(guī)定的六個(gè)月。特別注意的是，倘若復(fù)議機(jī)關(guān)（一般為政府法制辦公室）超過(guò)了行政復(fù)議法規(guī)定的六十日加三十日（延長(zhǎng)審理期間）復(fù)議期間，仍未作出復(fù)議決定，申請(qǐng)人尋求司法救濟(jì)的期間為復(fù)議期滿后十五日。

另外，不同部門(mén)法對(duì)于不服行政復(fù)議決定的起訴期限規(guī)定亦有不同。如專利法規(guī)定不服行政復(fù)議決定的起訴期限為3個(gè)月，海關(guān)法規(guī)定不服行政復(fù)議決定的起訴期限為30日。此種情形屬于新《行政訴訟法》第四十五條所述“法律另有規(guī)定的除外”，應(yīng)適用特別法規(guī)定的起訴期限。

2.我國(guó)其他部門(mén)法規(guī)定的特殊起訴期限。目前我國(guó)行政訴訟特殊起訴期限的規(guī)定因各部門(mén)法的不同規(guī)定而異。新《行政訴訟法》第四十六條規(guī)定，“法律另有規(guī)定的除外”，即各部門(mén)法對(duì)起訴期限另有規(guī)定的適用特別法規(guī)定的起訴期限。如郵政法、統(tǒng)計(jì)法等法律規(guī)定起訴期限為15日， 森林法、漁業(yè)法等法律規(guī)定起訴期限為30日。

三、司法實(shí)踐中適用疑難的訴訟類型的起訴期限

撤銷(xiāo)訴訟是最為常見(jiàn)的訴訟類型。行政訴訟法規(guī)定的起訴期限也是為撤銷(xiāo)訴訟量身制作。撤銷(xiāo)訴訟的起訴期限直接適用上述規(guī)定，一般不存在理解與適用障礙。下面兩種訴訟類型，法律法規(guī)對(duì)起訴期限無(wú)明確規(guī)定，司法實(shí)踐中適用存在爭(zhēng)議，筆者略作分析。

（一）不履行法定職責(zé)之訴的起訴期限

1.不履行法定職責(zé)分為拒絕履行行為與消極不作為（不予答復(fù)與消極履行）。具體而言，由于拒絕履行行為是一種特殊的行政決定， 申請(qǐng)被拒絕的行政相對(duì)人可以憑借拒絕決定，類似提起撤銷(xiāo)之訴去提起一個(gè)義務(wù)之訴。故當(dāng)事人起訴要求確認(rèn)拒絕決定違法并責(zé)令行政機(jī)關(guān)作出行政行為，自然應(yīng)當(dāng)適用起訴期限的一般規(guī)定，即從被明確拒絕之日起六個(gè)月內(nèi)提起訴訟。

2.對(duì)于消極不作為，修正后的《行政訴訟法》第四十七條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在接到人身財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)申請(qǐng)兩個(gè)月內(nèi)不履行其法定職責(zé)的，行政相對(duì)人可提起訴訟。法律、法規(guī)對(duì)行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的期限另有規(guī)定的從其規(guī)定。緊急情況下的保護(hù)申請(qǐng)，行政機(jī)關(guān)未履職，行政相對(duì)人可不必受兩個(gè)月履職期間限制，可即時(shí)提起訴訟尋求司法保護(hù)。即一般情況下，起訴行政機(jī)關(guān)不履行保護(hù)人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的法定職責(zé)，要給行政機(jī)關(guān)留出對(duì)申請(qǐng)作出處理的法定期限，即從申請(qǐng)履責(zé)之日起兩個(gè)月加六個(gè)月，在此期間屆滿之前指控行政機(jī)關(guān)不作為屬于時(shí)機(jī)未成熟。如筆者實(shí)踐中接觸的真實(shí)案例，行政相對(duì)人2016年7月26日向辛集市城鄉(xiāng)規(guī)劃局申請(qǐng)拆除影響其采光的違章建筑，在辛集市城鄉(xiāng)規(guī)劃局未明確拒絕又未有下一步處置措施的情形下，其于2016年8月3日向人民法院提起訴訟，顯然屬于訴訟時(shí)機(jī)未到，不符合起訴期限的規(guī)定。特別指出的是，因?yàn)樯暾?qǐng)人隨時(shí)可以通過(guò)重新向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)履行保護(hù)人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的法定職責(zé)而使起訴期限再次激活，故盡管行政機(jī)關(guān)不作為亦未告知行政相對(duì)人訴權(quán)或起訴期限，也不適用《若干解釋》第四十一條規(guī)定的二年起訴期限。

（二）確認(rèn)無(wú)效訴訟的起訴期限

行政行為存在重大且明顯違法情形，如實(shí)施主體不適格或者沒(méi)有法律法規(guī)依據(jù)等，申請(qǐng)人向法院主張無(wú)效的，法院判決確認(rèn)該行為無(wú)效。作為確認(rèn)無(wú)效之訴并沒(méi)有真正意義上的期限，因?yàn)椤霸谌魏吻闆r下，一個(gè)自始無(wú)效的行政行為都不可以通過(guò)期限被耽誤而獲得一種確定力”。④因?yàn)闊o(wú)效行政行為不具有公定力，行政相對(duì)人主張?jiān)撔袨闊o(wú)效不受時(shí)間限制，有權(quán)機(jī)關(guān)宣布該行政行為無(wú)效亦不受時(shí)間限制。需要特別注意的是，原告請(qǐng)求確認(rèn)行政行為違法不同于確認(rèn)無(wú)效之訴，仍適用一般起訴期限。因?yàn)橐话氵`法行政行為不同于存在重大且明顯違法情形的無(wú)效行政行為，一般違法行政行為在被撤銷(xiāo)之前具有法律效力，行政相對(duì)人應(yīng)遵照?qǐng)?zhí)行。原告一般會(huì)在起訴狀中首先請(qǐng)求法院確認(rèn)行政行為違法，后請(qǐng)求撤銷(xiāo)該行政行為，故應(yīng)比照撤銷(xiāo)之訴適用一般起訴期限。

注釋：

①[英]彼得·萊蘭、戈登·安東尼著.楊偉東譯.英國(guó)行政法教科書(shū).北京大學(xué)出版社.2007.528.

②方潔.論行政程序中的教示制度.浙江社會(huì)科學(xué).2000（6）.21.

③劉德權(quán)，等.《最高人民法院司法觀點(diǎn)集成》行政及國(guó)家賠償卷.人民法院出版社.2014.298.

④[德]弗里德赫爾穆·胡芬著.莫光華譯.行政訴訟法.法律出版社.2003.326.