靳琮旻

摘 要：服務型政府績效評估是建設服務型政府的有力武器，為了適應建設服務型政府的新形勢和新要求，迫切需要開展服務型政府績效評估。隨著越來越多的地區(qū)開展服務型政府績效評估，我國服務型政府績效評估積累了一定的理論知識和實踐經(jīng)驗，但目前我國服務型政府績效評估仍處于初級發(fā)展階段，存在很多不足。為此，通過服務型政府績效評估的基本概述，闡述了目前我國服務型政府績效評估取得的成就與存在的不足，分析存在不足的原因并提出完善對策。

關鍵詞：服務型政府；績效評估；概述；現(xiàn)狀；對策

中圖分類號：D9 文獻標識碼：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2016.33.123

1 引言

基于公共服務理念建設政府是我國行政改革的基本方向，績效評估這一管理工具也逐漸運用到政府實踐中，是考核政府建設成效，監(jiān)督政府承當責任的有效工具。因此依照公共服務理念建設績效評估體系，具有重要的研究與實踐意義，有利于政府機關依照公共服務的理念完善政府績效評估。西方國家早在上世紀八十年代就開始將績效評估運用到政府管理中，并不斷地發(fā)展完善。我國政府績效評估追溯到改革開放，隨著服務理念日益深入人心，建設服務型政府績效評估被提上議事日程。

2 服務型政府的績效評估概述

2.1 服務型政府績效評估的涵義

構建服務型政府是新時期我國行政體制改革的新要求，績效評估既可以考核政府工作成效和公務員的工作完成情況，還可以督促政府承當責任，有力地推動了服務型政府建設。服務型政府績效評估，是指政府基于公共服務的理念，不斷轉變職能，設計績效評估指標，執(zhí)行績效評估方案，對政府部門及其工作人員的行政效率、職能體系等進行測量和評估，從而引導服務型政府建設。

2.2 我國開展績效評估的歷程

績效評估要根據(jù)政治、經(jīng)濟、文化、社會等環(huán)境的變化而不斷變化。我們現(xiàn)在所講的績效評估是從改革開放開始的，而它主要走過了三個歷史階段：第一個階段從改革開放初期到90年代初，隨著目標責任制的興起，各級政府逐漸認識到績效評估的作用。這一階段的評估多是自發(fā)的行為，沒有一致的體制的引導。第二個階段是1990年到2000年大概十年的時間。其主要有兩個特征：（1）績效評估仍保持上階段的地位，是目標責任制的最終環(huán)節(jié)，評估主要上級對下級的評估；（2）西方政府改革經(jīng)驗的蔓延和我國改革的推進，不斷涌現(xiàn)新的評估模式。第三階段是21世紀新的施政理念與模式即政府重視績效評估測量與激勵的作用。

3 我國服務型政府績效評估的現(xiàn)狀

3.1 我國服務型政府績效評估取得的成就

在科學發(fā)展觀與服務型政府的指導下，各地政府紛紛進行績效評估活動，理論應用到實踐使績效評估有了跨越式的飛躍。理論上，實踐使績效評估在理論上形成了各具特色的模式如目標責任制。在理論的指導下，績效評估實踐取得了如下成就：開展政府績效評估的氛圍初步形成；有效促進了政府績效的提升績效評估對公務員的工作績效進行考察；強化了政府責任，突出了政府績效評估的權威；有力地促進了行政民主化進程，績效評估活動過程與結果等各方面信息不斷公開，政府的透明度不斷提高。

3.2 我國服務型政府績效評估存在的問題

3.2.1 績效評估主體體系不健全

一是評估組織機構的設置不規(guī)范，領導評估的組織設置不統(tǒng)一，名稱各不相同、辦事機構位置的設置不一；二是高素質(zhì)的績效評估人才供給不能滿足績效評估的需要；三是評估主體單一，現(xiàn)階段的績效評估活動幾乎被政府部門壟斷了，評估活動大多數(shù)是“自上而下”的政府內(nèi)部評估，缺乏主動參與的社會組織和社會公眾，只關注政府的自我評估，政府忽略社會評估，不能多方位、多角度地開展評估活動，公眾與社會組織對政府工作的監(jiān)督作用弱化了。

3.2.2 績效評價體系本身不完善

一是績效評估內(nèi)容狹窄，評估只重視那些凸顯的成績，而忽略了那些具有隱藏性質(zhì)的政績。二是績效評估指標不完善，我國政府績效評估過多地重視經(jīng)濟指標，忽視了環(huán)境的消耗、民生等方面的指標；績效評估過程主要以定量的如工業(yè)增長率、就業(yè)率等指標來進行評估，而忽略了這些定量指標的質(zhì)量；績效評估指標主觀性太強，沒有根據(jù)具體的領域與情況制定相應的標準。

3.2.3 評估方法不科學且技術手段落后

目前績效評估的方法還很落后，我國政府在績效評估信息采集與識別技術、量化質(zhì)的技術、以復雜數(shù)學模型為代表的分析技術的引入和應用還很落后，整個評價技術在操作上仍不顯成熟，科學化水平很低，難以滿足需要。

3.2.4 績效評估過程封閉，缺乏規(guī)范化

政府績效評估通常是黨政領導人提出的。在實踐中，上級機關統(tǒng)攬了績效評估的主要工作，下級機關只能被動地接受上級的考察而沒有話語權，績效評估的這種單向性和強制執(zhí)行性使評估結果差強人意。

3.2.5 評估結果的應用方面不足

充分利用評估結果，可以指出政府及其公務員工作的不足，從而找到改進的方向。我國的法律制度沒有對績效評估結果的利用做出明確的規(guī)范，導致評估結果運用主觀隨意。

3.3 我國服務型政府績效評估問題的原因

3.3.1 受我國傳統(tǒng)行政文化的影響

傳統(tǒng)行政文化以“政府本位”為價值取向，其“官本位”意識、人治思想、家長制等思想觀念強調(diào)政府對社會進行管制的功能，忽視了民眾的需要和利益，給現(xiàn)代化的績效考評工作帶來了極大的困難。

3.3.2 與當前經(jīng)濟發(fā)展的階段性緊密相關

計劃經(jīng)濟遺留的問題阻礙了我國社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，經(jīng)濟體制還不完善。政府仍然重視政治統(tǒng)治職能，社會服務職能薄弱，比較多地干預經(jīng)濟與社會的發(fā)展，評估活動的開展有很大風險。

3.3.3 受我國行政體制的約束

我國行政體制改革的步伐跟不上經(jīng)濟發(fā)展的快節(jié)奏，落后的政治體制尤其是行政體系導致我國政府績效評估滯后。我國行政體制改革已經(jīng)取得了很大的進展，但是越位、缺位等現(xiàn)象依然嚴重，政府既培育市場、發(fā)揮市場的作用，又承擔著彌補市場缺陷的職能，因此政府容易扭曲績效評估指標。

3.3.4 法律制度保障依然滯后

對政府工作的效率和效益進行考核的績效評估，需要充分的法制保障確保其有效實施。許多發(fā)達國家用法律肯定績效評估的地位和作用，如美國的《政府績效和結果法案》、荷蘭的《市政管理法》等。但我國政府績效評估缺乏一部法律對其地位進行規(guī)定，沒有將績效評估作為長期的剛性要求。

4 完善服務型政府績效評估的對策

4.1 轉變官員思想，落實績效評估“公民本位”理念

逐漸拋棄傳統(tǒng)行政文化中落后的“專制主義”和“官僚主義”思想，推行政治文明建設，創(chuàng)新行政文化。政府要落實“公民本位”理念，就要拋棄“政府本位”的思想。首先，政府官員要拋棄舊的觀念，樹立為公眾著想的社會使命感和責任感。政府官員應該順應政府績效考核的潮流，自主學習新方法以改進政府管理，要著力培養(yǎng)維護公眾權利、制約政府權力，敢于承擔社會責任、公平公正、高效率服務群眾的新理念；其次，政府官員要樹立為民解憂的行政管理思想。

4.2 完善績效評估的法律制度，促進評估的規(guī)范化

一整套確?？冃гu估合法地位的法律制度能從制度上保證服務型政府績效評估的穩(wěn)定性，使其有法可依。具體措施如下：一是要制定相應政策與法律規(guī)范績效評估，樹立服務型政府績效評估的崇高地位和重要意義。二是要從法律上維護績效評估的嚴肅性，保證績效評估組織機構的獨立地位，確保評價過程中暢通無阻地采集于傳遞信息。三是要逐漸完善包括目標管理機制等在內(nèi)的政府績效評估機制，同時對評估的標準、內(nèi)容、對象、形式以及結果的運用等作出明確的規(guī)定。四是要完善績效網(wǎng)絡評估體系，及時獲取績效評估信息，適時發(fā)布評估結果，保證評估的透明性，時時接受民眾的監(jiān)督。五是要按照法律的要求規(guī)范績效評估主體的行為，防止評估主體發(fā)生不規(guī)范操作與官員腐敗的現(xiàn)象。

4.3 提高公民參與意識，拓寬公眾參與渠道

首先，對公民社會進行政治啟蒙，政府加大對績效評估地位與重要作用的宣傳，讓社會公眾樹立績效評估主體意識，并將其作為實現(xiàn)自己監(jiān)督權的工具。同時激發(fā)公眾參與績效評估的熱情，并提升其作為績效評估主體的作用；其次，拓寬途徑，使公民通過各種各樣的渠道參與績效評估。

4.4 促進績效評估主體多元化，完善評估的組織體系

要想在服務理念下有效地實施績效評估，必須要有多種評估主體參與，并且有完善的組織體系。首先，在政府內(nèi)部選拔人員組成專門的績效評估工作小組，并將工作小組結合成完整的組織體系，充分利用政府機制的優(yōu)勢，發(fā)揮政府內(nèi)部評估主體的主導作用。其次，號召公民與社會組織參與到績效評估活動中，并形成外部績效評估組織，同時提升其在整個評估體系中的地位。然后，逐漸關注績效專家在績效評估中發(fā)揮的作用，提高其地位。最后，確立各級審計機關在政府績效評估中的獨立地位，使其發(fā)揮應有的作用。

4.5 完善政府績效評價體系

4.5.1 完善評估內(nèi)容，建立科學的評價指標體系

堅定地按照政府績效評估中指標體系實用可操作、評估方法同時兼顧定性與定量的原則，明確績效考核的內(nèi)容，設計科學合理的指標體系?？冃гu價的內(nèi)容要重視長時間、多人力物力和財力投入的隱形政績和更有利于人們長期生活的措施。政府績效評估要兼顧經(jīng)濟與社會發(fā)展，兼顧改善民生和提高人民群眾的幸福指數(shù)，更多地關注人民群眾認可度和公共服務的質(zhì)量。

4.5.2 綜合運用評估方法，加強信息系統(tǒng)建設

政府績效評估涉及行政體系的方方面面，操作也很復雜，要求政府綜合運用主觀評議與客觀評價、定性評估和定量評估相結合以及行政效率測定與評價等多種評估方法。同時改變獲取及處理評估信息的傳統(tǒng)方式，通過互聯(lián)網(wǎng)來公開政府有關信息，并收集企業(yè)、公眾對政府績效的評估信息，利用計算機軟硬件資源、網(wǎng)絡通信設備以及其他數(shù)據(jù)處理系統(tǒng)，進行績效信息的收集、傳輸、加工、儲存、更新和維護，建立以提升政府管理能力和提高政府績效評估水平為目的，支持政府高層決策、中層控制和基層運作的智能化人機系統(tǒng)。

4.6 監(jiān)督結果運用，完善績效激勵懲罰機制

通過立法來規(guī)范績效評估結果的運用，并監(jiān)控績效評估結果運用的過程。完善績效激勵懲罰機制一方面要對取得優(yōu)異工作績效的部門及其公務員進行獎勵，不僅僅要有物質(zhì)獎勵，還要有精神獎勵，更應該給他們晉升的機會，讓他們實現(xiàn)自己的抱負；另一方面對那些玩忽職守、瀆職、該作為而不作為以及工作中出現(xiàn)重大失誤的不合格公務員，要依據(jù)法律清退出公務員隊伍，鞭策其他公務員。

5 結語

本文在闡述服務型政府績效評估的涵義，理論基礎和現(xiàn)實意義以及我國服務型政府績效評估的歷程的基礎上，總結了我國服務型政府績效評估的實際運行情況。我國政府績效評估在不斷總結理論和將理論用于績效評估實踐的過程中取得了很大的發(fā)展。取得成就的同時也存在很多問題：績效評估主體體系和評價體系不健全，評估方法和評估過程不規(guī)范以及評估結果的運用不到位等。針對這些問題，從政治、經(jīng)濟、法制和思想文化方面分析了原因。最后針對不足和原因提出了完善績效評估的政策?？傊诋斍拔覈叨戎匾暯ㄔO服務型政府的背景下，同時績效評估存在很多問題與不足的情況下，我們必須在服務理念的指導下，充分認識到績效評估對政府管理的重要性，前瞻性地提出我國政府績效評估存在和潛藏的的不足，針對這些不足創(chuàng)造性地予以解決，真正建設一個能夠滿足公共需要，為廣大民眾提供優(yōu)質(zhì)服務的民主政府。

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