李青萍+馬柳穎

大氣污染形成的根本原因在于人類活動(dòng)排放的廢氣超出了大氣環(huán)境接納污染物的最高限度。無法被凈化的廢氣在大氣環(huán)境中疊加、復(fù)合，就會(huì)加劇大氣污染的嚴(yán)重性。大氣污染形成原因以及責(zé)任主體的多元化，使得治理大氣污染成為一項(xiàng)艱巨、復(fù)雜的任務(wù)。地方政府作為地方公共事務(wù)的管理者，具有強(qiáng)大的資源優(yōu)勢(shì)和動(dòng)員能力，其在大氣污染治理責(zé)任擔(dān)當(dāng)中扮演著至關(guān)重要的角色。

一、大氣污染治理中政府應(yīng)承擔(dān)責(zé)任的理論依據(jù)

公共產(chǎn)品理論認(rèn)為，大氣（空氣）具有非競(jìng)爭(zhēng)性、非排他性特征，本質(zhì)上屬于公共物品的范疇。大氣的公共物品屬性表現(xiàn)為每一個(gè)人呼吸空氣的同時(shí)并不影響其他人對(duì)空氣的消費(fèi)，呼吸空氣人數(shù)的變化也不會(huì)影響消費(fèi)成本的增加或減少，且任何人在免費(fèi)享受空氣所帶來的利益的同時(shí)，不能排除其他人享受空氣所帶來的效益。每一個(gè)理性的“經(jīng)濟(jì)人”都追求自身利益的最大化而無節(jié)制地消耗公共物品。污染企業(yè)或公民個(gè)人為了追求自己利益的最大化，只注重考慮自己的行為能帶來多大的利益，而忽略了對(duì)大氣環(huán)境的負(fù)面影響，當(dāng)大氣環(huán)境再也無法滿足人類的需求時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)哈丁教授所提的“公地悲劇”。而大氣污染的治理又是一項(xiàng)系統(tǒng)、復(fù)雜的工程，“理性的”人都具有“搭便車”的心理，即只希望免費(fèi)享受他人治理環(huán)境的成果，而不愿意為此付出代價(jià)。然而大氣的公共物品屬性以及由此造成的大氣污染問題，并非個(gè)人能夠應(yīng)對(duì)或解決的，需要作為公共事務(wù)管理者的政府主動(dòng)承擔(dān)起保護(hù)、治理大氣環(huán)境的責(zé)任，促進(jìn)人與自然的和諧發(fā)展。

公共信托理論認(rèn)為，大氣、森林、水等自然資源系全民“共享的資源”，亦是全體國(guó)民的共有財(cái)產(chǎn)，只要一人實(shí)施污染空氣的行為，則是對(duì)全社會(huì)共同利益的侵犯。為了更好地合理保護(hù)、利用這一“共有財(cái)產(chǎn)”，共有人將其委托給國(guó)家來進(jìn)行管理。作為行政機(jī)關(guān)的政府則負(fù)責(zé)具體的委托管理事項(xiàng)，即承擔(dān)管理、保護(hù)大氣的義務(wù)。在委托代理過程中，政府需謹(jǐn)慎使用自己的代理權(quán)，必須對(duì)全體共有人負(fù)責(zé)。如因政府的不當(dāng)行為導(dǎo)致委托人利益受損等情況，則政府應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，并具有防止損害擴(kuò)大的義務(wù)。由此可見，公共信托理論是政府在環(huán)境保護(hù)中承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的理論基礎(chǔ)，同時(shí)也為公民有權(quán)監(jiān)督政府行為提供了依據(jù)和保障。

公民環(huán)境權(quán)理論認(rèn)為，公民享有在安全、健康、良好的環(huán)境內(nèi)生存的權(quán)利，政府有保障公民的權(quán)利實(shí)現(xiàn)的義務(wù)，因此應(yīng)當(dāng)對(duì)環(huán)境負(fù)責(zé)。環(huán)境污染最終將侵害公民的健康權(quán)、生命權(quán)，可以說，公民的環(huán)境權(quán)派生于公民的基本人權(quán)——生存權(quán)，應(yīng)該被視作公民的基本權(quán)利予以同等保護(hù)。公民的環(huán)境權(quán)應(yīng)該包括環(huán)境使用權(quán)、知情權(quán)、參與權(quán)和請(qǐng)求權(quán)。公民的環(huán)境使用權(quán)則包括公民呼吸清潔空氣的權(quán)利；知情權(quán)是公民享有獲取、知悉環(huán)境狀況以及政府環(huán)境管理狀況的權(quán)利；參與權(quán)是指公民享有參與政府環(huán)境管理決策、環(huán)境保護(hù)實(shí)施等過程的權(quán)利；請(qǐng)求權(quán)是指政府違法履行或不履行環(huán)境治理義務(wù)，公民對(duì)政府的行政行為有提起行政復(fù)議和行政訴訟的權(quán)利，對(duì)侵犯公民環(huán)境權(quán)利的行為有提起損害賠償?shù)臋?quán)利。公民的環(huán)境權(quán)理論為公民獲取大氣污染狀況信息、參與大氣污染治理過程以及政府承擔(dān)環(huán)境責(zé)任提供有力的理論依據(jù)。

二、大氣污染治理中地方政府責(zé)任的角色定位

一方面，我國(guó)的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式具有中央集權(quán)與地方分權(quán)的特征，由此決定了中央政府與地方政府在大氣污染治理中必然扮演不同的角色，承擔(dān)不同的責(zé)任。地方政府既接受中央政府領(lǐng)導(dǎo)，又是地方最高行政機(jī)關(guān)，地方政府的雙重身份決定其既要維護(hù)中央政府利益，又要保障地方利益的實(shí)現(xiàn)。改革開放以來，地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展的自主權(quán)逐漸擴(kuò)大，逐漸使地方政府官員的政績(jī)與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展直接掛鉤，因此地方政府逐漸演變?yōu)橐粋€(gè)相對(duì)獨(dú)立的地區(qū)利益主體。地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)成為地方政府的兩難選擇，地方政府既要完成一定的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，又要保護(hù)大氣環(huán)境。然而，發(fā)展經(jīng)濟(jì)的成本遠(yuǎn)低于保護(hù)環(huán)境的成本，發(fā)展經(jīng)濟(jì)遠(yuǎn)比保護(hù)環(huán)境能帶來更大的效益。地方政府作為具有逐利性的一類特殊“經(jīng)濟(jì)人”，往往會(huì)選擇犧牲環(huán)境而發(fā)展經(jīng)濟(jì)，易滋生地方保護(hù)主義。為防止地方政府過度追求地方利益而忽視社會(huì)整體利益，必須堅(jiān)持中央政府的宏觀把控，全面平衡中央與各地區(qū)的利益，充分發(fā)揮地方政府治理大氣污染的積極性、創(chuàng)造性。

另一方面，大氣污染治理的具體工作只能由地方政府落實(shí)，地方政府在大氣污染治理中承擔(dān)主要責(zé)任。大氣污染成因復(fù)雜，與地區(qū)的地理自然因素、地方性產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源消耗習(xí)慣等密切相關(guān)，具有明顯的地域性特征。大氣污染的地區(qū)差異性決定中央政府只能從宏觀上把控大氣污染治理的總進(jìn)程、總目標(biāo)，而具體任務(wù)的落實(shí)與開展則必須由地方政府承擔(dān)。對(duì)大氣污染治理需因地制宜，即需要各地方政府根據(jù)各地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局、能源消耗情況以及各省經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況等采取差異性治理措施。地方政府作為地區(qū)公共事務(wù)的管理者，在大氣污染治理中具有義不容辭的責(zé)任，要積極運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、政治、法律等手段治理大氣污染，保護(hù)大氣環(huán)境。政府的環(huán)境責(zé)任主要包括保證居民生活的大氣質(zhì)量；嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)環(huán)境法律法規(guī)及政策，并逐步建立或完善地方環(huán)境立法體系；鼓勵(lì)、促進(jìn)公眾積極參與大氣保護(hù)活動(dòng)以及監(jiān)督地方政府在大氣污染治理中的行政行為；政府在大氣污染治理中不作為或亂作為時(shí)，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。

三、大氣污染治理中地方政府失責(zé)的表現(xiàn)

地方政府在大氣污染治理中具有不可推卸的責(zé)任。然而在實(shí)踐中，一些地方政府并未承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任，存在諸多失責(zé)情況，嚴(yán)重影響大氣污染的治理進(jìn)程，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1.地方政府重經(jīng)濟(jì)、輕環(huán)保的發(fā)展理念

改革開放以來，我國(guó)堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的執(zhí)政理念，的確使中國(guó)的經(jīng)濟(jì)在短時(shí)間內(nèi)迅速發(fā)展起來。然而這種高速發(fā)展是建立在過度消耗自然資源、破壞生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)上，走上了西方國(guó)家“先污染后治理”的老路。三十幾年來，我國(guó)因高投入、高消耗、低產(chǎn)出的粗放式經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式而引發(fā)了嚴(yán)重的生態(tài)危機(jī)。我國(guó)政府已經(jīng)意識(shí)到這一問題的嚴(yán)重性，并于中共十八大將生態(tài)文明建設(shè)納入中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)“五位一體”的總布局中，先后出臺(tái)了一系列重大決策部署，通過多部有關(guān)環(huán)境保護(hù)的立法文件，積極推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)發(fā)展。但這條路充滿荊棘與坎坷，部分地方政府仍存在“唯經(jīng)濟(jì)論”的思想，將經(jīng)濟(jì)建設(shè)看作重中之重，其他各項(xiàng)事業(yè)都要為經(jīng)濟(jì)建設(shè)讓步，經(jīng)濟(jì)建設(shè)以外的其他各項(xiàng)事業(yè)逐漸變得無關(guān)緊要。其導(dǎo)致的結(jié)果是經(jīng)濟(jì)指標(biāo)達(dá)到了，但產(chǎn)生了更為嚴(yán)重的環(huán)境污染問題。理念的偏差導(dǎo)致政府治理決策的失誤，主要表現(xiàn)為政府強(qiáng)制將重污染企業(yè)遷出城市中心或遷往周邊地區(qū)。這樣的舉措對(duì)遷出地的大氣污染能起到一定的作用，卻會(huì)加重遷入地的大氣污染，且大氣的流動(dòng)性特征，使得全國(guó)人民處于“同呼吸，共命運(yùn)”的現(xiàn)狀。事實(shí)證明，將重污染企業(yè)外遷的措施都是治標(biāo)不治本，不能從根本上解決大氣污染問題。

2.地方政府行政執(zhí)法疲軟

行政執(zhí)法是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其公職人員依照法定職權(quán)和程序行使行政管理權(quán)，貫徹實(shí)施國(guó)家立法機(jī)關(guān)所制定的法律的活動(dòng)。在環(huán)保領(lǐng)域中，行政執(zhí)法主要是指政府、政府環(huán)境保護(hù)主管部門等其他相關(guān)部門及其工作人員，按照有關(guān)環(huán)境保護(hù)的法律、法規(guī)、方針、決定等其他規(guī)范性文件執(zhí)行命令和處理行政事務(wù)。法律的生命力在于實(shí)施，行政執(zhí)法是法律實(shí)施的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。嚴(yán)密的法律體系是地方政府依法行政的前提條件。《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》 與《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》是治理我國(guó)大氣污染的重要法律依據(jù)，規(guī)定了我國(guó)治理大氣污染的基本原則、基本要求和總體目標(biāo)。因這兩部法律皆為最近修訂的，各地方政府不能因地制宜及時(shí)制定各地方的大氣污染防治規(guī)定或細(xì)則，地方環(huán)境保護(hù)法制體系不夠完善。在實(shí)際執(zhí)法過程中，一些地方政府行政執(zhí)法的力度不夠，存在消極執(zhí)法的現(xiàn)象，即不主動(dòng)去履行環(huán)境監(jiān)管責(zé)任，往往是新聞媒體曝光或者造成人員傷亡等具有一定影響力的環(huán)境事件才會(huì)引起地方政府的關(guān)注。地方政府考慮到重污染企業(yè)對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)，往往采取縱容的態(tài)度，不依法追究重污染企業(yè)的違法行為，導(dǎo)致法律的威信力大大折損，大氣污染問題依然嚴(yán)重。

3.地方政府問責(zé)機(jī)制難以落實(shí)

問責(zé)機(jī)制是指問責(zé)主體對(duì)負(fù)有公共責(zé)任的組織或個(gè)人不履行或違法履行職責(zé)和義務(wù)的情況進(jìn)行責(zé)任追究的一種制度，是地方各級(jí)政府切實(shí)履行大氣污染治理義務(wù)的重要保障。在我國(guó)，對(duì)地方政府不履行大氣污染治理義務(wù)進(jìn)行問責(zé)的明確法律依據(jù)為《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第67條、第68條、第69條。環(huán)保問責(zé)主要是指上級(jí)行政機(jī)關(guān)或?qū)ｉT機(jī)關(guān)依法對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的違法行為依法進(jìn)行問責(zé)。行政機(jī)關(guān)問責(zé)屬于一種內(nèi)部性問責(zé)，具有很大的隨意性。在大氣污染治理中，出于對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的追求，上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的違法行為往往采取容忍的態(tài)度，只有出現(xiàn)重大的環(huán)境污染事件才能引起上級(jí)行政機(jī)關(guān)的重視。此外，在上下級(jí)行政機(jī)關(guān)需對(duì)大氣污染治理工作中的違法行為承擔(dān)連帶責(zé)任時(shí)，僅依靠行政機(jī)關(guān)的問責(zé)無法保證問責(zé)結(jié)果的公正性。

四、落實(shí)大氣污染治理中地方政府責(zé)任的對(duì)策建議

1.轉(zhuǎn)變地方政府發(fā)展理念，促進(jìn)地方發(fā)展方式轉(zhuǎn)變

理念乃行為之先導(dǎo)，地方政府應(yīng)當(dāng)從根本上改變“唯經(jīng)濟(jì)論”的發(fā)展理念和傳統(tǒng)的政績(jī)觀，樹立可持續(xù)的發(fā)展理念和綠色的政績(jī)觀。高能耗、重污染的不合理產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和嚴(yán)重依賴煤炭的能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)，是我國(guó)大氣污染越發(fā)嚴(yán)重的主要原因。一方面，地方政府要發(fā)揮主導(dǎo)作用，引導(dǎo)本地轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，降低重工業(yè)比例，調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展清潔能源，嚴(yán)格控制粉塵和氣態(tài)污染物的排放。新修訂的《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》規(guī)定國(guó)家對(duì)重點(diǎn)大氣污染物排放實(shí)行總量控制，并逐步推行重點(diǎn)大氣污染物排放權(quán)交易。在大氣污染物排放總量不超過允許排放量的前提下，允許各大氣污染物排放企業(yè)之間通過貨幣交易的方式相互調(diào)劑排污量，有利于鼓勵(lì)排污企業(yè)發(fā)展清潔技術(shù)，將可排污量轉(zhuǎn)讓給其他需要的企業(yè)，在控制污染物排放總量的同時(shí)還能獲得經(jīng)濟(jì)效益。地方政府要按照中央政府的指示，逐步推行重點(diǎn)大氣污染物排放權(quán)交易，建立完善的大氣污染排放機(jī)制，充分運(yùn)用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的原理嚴(yán)格控制大氣污染物排放總量，以保證排污企業(yè)平穩(wěn)運(yùn)行。另一方面，地方政府要積極發(fā)揮“看得見的手”的作用，正確運(yùn)用宏觀調(diào)控手段，如對(duì)環(huán)境友好型企業(yè)進(jìn)行政府補(bǔ)貼，提高環(huán)境友好型企業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，相對(duì)地削減重污染企業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。此外，要增加環(huán)境治理財(cái)政支出，進(jìn)一步加大在大氣污染治理方面的資金投入，主要用于大氣污染環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、重點(diǎn)治污項(xiàng)目的開展以及環(huán)境技術(shù)的研發(fā)等方面。

2.完善地方環(huán)保法律體系，提高地方政府的行政執(zhí)法效率

大氣污染區(qū)域差異性的特征，導(dǎo)致環(huán)境法律、行政法規(guī)以及部門規(guī)章往往僅規(guī)定一些原則、要求或目標(biāo)，為不同區(qū)域分而治之留下了足夠的空間，使各地方政府能夠根據(jù)各地大氣污染的具體情況采取不同的治理方式，提高環(huán)境保護(hù)執(zhí)法能力。地方政府要制定相應(yīng)的規(guī)章制度，細(xì)化相關(guān)環(huán)保法律法規(guī)，因地制宜，根據(jù)本地區(qū)的具體情況，如經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、污染物排放比例以及治理技術(shù)水平，等等，制定合理的排污標(biāo)準(zhǔn)。在大氣污染情況嚴(yán)重的地區(qū)，地方政府應(yīng)該征求環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)以及其他專業(yè)學(xué)者的意見，依法制定嚴(yán)于國(guó)家污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的地方污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格控制地方大氣污染物的排放量。然而“徒法不足以自行”，僅有完備的法律還不足以起作用。完備的法律法規(guī)還必須得到地方政府嚴(yán)格執(zhí)行才能發(fā)揮最大的作用。在大氣污染治理中，地方政府必須嚴(yán)格執(zhí)法，嚴(yán)懲違反環(huán)保法律法規(guī)的行為，最大限度地發(fā)揮環(huán)保法律的效益。新修訂的《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》取消了公安、交通、鐵道、漁業(yè)管理部門依職責(zé)對(duì)機(jī)動(dòng)車船大氣污染防治實(shí)施監(jiān)督管理的規(guī)定，但仍保留了政府其他有關(guān)部門在防治大氣污染中的監(jiān)督管理職責(zé)，因而，在執(zhí)法過程中，既要切實(shí)保證環(huán)境主管部門在大氣污染治理中的主導(dǎo)地位，又要使其他有關(guān)部門積極協(xié)助環(huán)境主管部門履行監(jiān)督管理的職責(zé)，從而提高政府的行政執(zhí)法效率。另外，政府部門必須提高行政執(zhí)法隊(duì)伍的整體素質(zhì)，為他們提供先進(jìn)的環(huán)境技術(shù)裝備，對(duì)污染環(huán)境的行為能及早發(fā)現(xiàn)并做出反應(yīng)，從而遏制大氣污染的進(jìn)一步蔓延。

3.擴(kuò)大地方問責(zé)主體范圍，健全地方多元問責(zé)機(jī)制

近年來，環(huán)保領(lǐng)域的權(quán)力濫用現(xiàn)象越來越嚴(yán)重，環(huán)保違法案件數(shù)量呈上升趨勢(shì)，健全環(huán)保問責(zé)機(jī)制已經(jīng)刻不容緩。環(huán)保問責(zé)機(jī)制的主體，除了行政機(jī)關(guān)，還應(yīng)包括權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)以及社會(huì)公眾。權(quán)力機(jī)關(guān)即各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)，按照憲法的規(guī)定，可以通過質(zhì)詢、罷免等方式對(duì)政府是否履行治理大氣污染的責(zé)任進(jìn)行監(jiān)督問責(zé)。司法機(jī)關(guān)的問責(zé)是指法院通過受理行政訴訟案件，檢察院通過對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員在大氣污染治理中涉嫌犯罪的行為提起公訴的方式進(jìn)行問責(zé)。社會(huì)公眾的問責(zé)是指社會(huì)組織、公眾等對(duì)地方各級(jí)政府是否履行大氣污染治理職責(zé)所實(shí)施的監(jiān)督和追究。按照薩克斯教授的公共信托理論，大氣是公眾委托給政府管理的公共資源，在政府沒有履行保護(hù)、治理大氣的職責(zé)時(shí)，公眾當(dāng)然有權(quán)對(duì)政府問責(zé)。按照我國(guó)法律的規(guī)定，公眾可以通過批評(píng)、建議、檢舉、揭發(fā)、行政復(fù)議、行政訴訟等方式對(duì)政府的失職行為進(jìn)行問責(zé)。社會(huì)公眾監(jiān)督是一種非權(quán)力性監(jiān)督，不具備國(guó)家權(quán)力性質(zhì)和法律約束力，不能直接使政府及其工作人員承擔(dān)責(zé)任，只能引發(fā)權(quán)力性問責(zé)。然而，社會(huì)公眾作為大氣污染最直接的利害關(guān)系人，相較于權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)以及行政機(jī)關(guān)，對(duì)地方政府在治理過程中的違法行為的問責(zé)具有更高的自覺性、主動(dòng)性，因而要高度重視社會(huì)公眾問責(zé)的作用。在社會(huì)公眾監(jiān)督的方式中，只有行政訴訟能夠最直接、有效地引起權(quán)利性問責(zé)，即通過對(duì)行政機(jī)關(guān)的違法行為提起行政訴訟從而引發(fā)司法機(jī)關(guān)的問責(zé)。行政行為分為抽象行政行為與具體行政行為，人民法院僅受理對(duì)具體行政行為提起的訴訟，行政機(jī)關(guān)的抽象行政行為不在行政訴訟的受案范圍。然而，地方政府在大氣污染治理過程中實(shí)施的抽象行政行為，如制定環(huán)保規(guī)劃、地方政府規(guī)章、經(jīng)濟(jì)政策或環(huán)保決策等，皆對(duì)治理大氣污染具有重要影響，因此，應(yīng)將政府在大氣污染治理過程中的抽象行政行為納入行政訴訟范圍內(nèi)。令人欣喜的是，新修訂的《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》雖然還是將行政規(guī)章以及行政機(jī)關(guān)制定發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令等抽象行政行為排除在行政訴訟范圍之外，但它將“具體行政行為”修改為“行政行為”，在一定程度上將擴(kuò)大行政訴訟受案的范圍，也為將政府在大氣污染治理過程中的抽象行政行為納入行政訴訟的范圍留下法律空間。

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