馬 磊，賀 斌

（昭通學(xué)院 紀(jì)檢監(jiān)察審計處，云南 昭通 657000）

● 政治學(xué)研究

高校監(jiān)督執(zhí)紀(jì)中存在的問題及對策研究
——對標(biāo)中央監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則和省紀(jì)委實施辦法

馬 磊，賀 斌

（昭通學(xué)院 紀(jì)檢監(jiān)察審計處，云南 昭通 657000）

《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則（試行）》和云南省紀(jì)委《貫徹〈中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則（試行）〉實施辦法》，對紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作的主要方面和權(quán)力運(yùn)行的各個環(huán)節(jié)作出了明確規(guī)定，是各級紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)今后監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作的根本遵循。由于機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備有別于地方紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)，高校紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu)如何結(jié)合自身實際，嚴(yán)格執(zhí)行工作規(guī)則和實施辦法是一個不能回避的重要問題。結(jié)合高校監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作實際，在分析高校執(zhí)行工作規(guī)則和實施辦法中存在的問題基礎(chǔ)上提出初步的解決建議。

工作規(guī)則； 實施辦法； 監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作

一、高校執(zhí)行中央監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則和省紀(jì)委實施辦法存在的問題

十八屆中紀(jì)委七次全會審議通過的《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則（試行）》（以下簡稱“工作規(guī)則”），為紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)樹立了行為規(guī)范，是紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)構(gòu)建自我監(jiān)督體系，推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要手段。云南省紀(jì)委《貫徹〈中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則（試行）〉實施辦法》（以下簡稱“實施辦法”）對工作規(guī)則進(jìn)行了細(xì)化，對紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作的主要方面和權(quán)力運(yùn)行的各個環(huán)節(jié)作出了明確規(guī)定。工作規(guī)則和實施辦法體現(xiàn)了中央和省委、省紀(jì)委規(guī)范權(quán)力運(yùn)行、嚴(yán)防“燈下黑”的決心，表明了中紀(jì)委和省紀(jì)委對監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作精細(xì)化推進(jìn)的要求，是各級紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)今后監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作的根本遵循。隨著全面從嚴(yán)治黨的不斷深入，對高校紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作的要求越來越高，按照工作規(guī)則和實施辦法的要求，監(jiān)督執(zhí)紀(jì)不僅要公平公正，還要以看得見的方式來體現(xiàn)公平公正。但是在執(zhí)行工作規(guī)則和實施辦法過程中，高校不同程度存在一些問題。這些問題如果不加以解決，不僅會影響監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作的開展，甚至?xí)绊懙奖O(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作的合規(guī)性。

（一）機(jī)構(gòu)設(shè)置與工作規(guī)則和實施辦法的要求不相符

工作規(guī)則第十二條就信訪舉報和問題線索的受理作了明確規(guī)定。“紀(jì)檢機(jī)關(guān)信訪部門歸口受理同級黨委管理的黨組織和黨員干部違反黨紀(jì)的信訪舉報，統(tǒng)一接收下一級紀(jì)委和派駐紀(jì)檢組報送的相關(guān)信訪舉報，分類摘要后移送案件監(jiān)督管理部門。”“案件監(jiān)督管理部門統(tǒng)一受理巡視工作機(jī)構(gòu)和審計機(jī)關(guān)、行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等單位移交的相關(guān)問題線索?！雹賹嵤┺k法第十四條第三款規(guī)定“其他信訪舉報件由黨風(fēng)政風(fēng)監(jiān)督部門按照干部管理權(quán)限協(xié)調(diào)交辦?！雹俟ぷ饕?guī)則和實施辦法中提到的信訪部門、案件監(jiān)督管理部門和黨風(fēng)政風(fēng)監(jiān)督部門，在地方縣級以上紀(jì)委，都有相對應(yīng)的部門承擔(dān)相應(yīng)的職責(zé)，如信訪室、案件監(jiān)督管理室和黨風(fēng)政風(fēng)監(jiān)督室。但是在很多高校紀(jì)委的機(jī)構(gòu)設(shè)置中，紀(jì)委和紀(jì)檢監(jiān)察處（有的學(xué)校叫監(jiān)察室，有的學(xué)校叫紀(jì)檢監(jiān)察審計處）合署辦公，案件監(jiān)督管理和黨風(fēng)政風(fēng)監(jiān)督只是作為紀(jì)委的工作職責(zé)加以列明，在紀(jì)檢監(jiān)察處的下設(shè)機(jī)構(gòu)中，除了信訪部門以外，許多高校并沒有獨(dú)立設(shè)置案件監(jiān)督管理部門和黨風(fēng)政風(fēng)監(jiān)督部門，甚至沒有專門承擔(dān)案件監(jiān)督管理和黨風(fēng)政風(fēng)監(jiān)督的工作人員，這樣容易導(dǎo)致受理信訪舉報和問題線索時職責(zé)不清。

（二）監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作存在不符合實施辦法規(guī)定的情形

省紀(jì)委以云紀(jì)發(fā)〔2017〕5號文印發(fā)實施辦法時并沒有針對包括高校在內(nèi)的事業(yè)單位（原文寫的是“各州（市）紀(jì)委，省紀(jì)委各派駐（出）機(jī)構(gòu)，委廳機(jī)關(guān)各部門”），實施辦法在第九章附則也沒有確認(rèn)事業(yè)單位如何執(zhí)行實施辦法的規(guī)定。但包括高校在內(nèi)的全省事業(yè)單位紀(jì)律檢查部門把工作規(guī)則和實施辦法作為今后監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作的根本遵循，這是毫無疑問的，這就帶來一個問題。實施辦法第十七條、第二十四條、第二十七條、第三十條、第四十三條和第五十五條都提到了一個詞——“室務(wù)會”。其中，第十七條、第二十四條、第三十條、第四十三條就線索處置、談話函詢和立案審查，要求案件承辦部門召開室務(wù)會對案件進(jìn)行討論分析形成承辦部門意見，報分管領(lǐng)導(dǎo)審核。第二十七條就初步核實要求承辦部門召集室務(wù)會，綜合分析初核情況，提出處置建議。第五十五條就審理要求承辦人在對案件進(jìn)行審核后，提交室務(wù)會形成審理報告。召開室務(wù)會是集體討論研究案件，群策群力、民主集中的體現(xiàn)，但對于高校，基本不具備召開室務(wù)會的條件。很多高校的紀(jì)檢監(jiān)察室（或叫紀(jì)檢監(jiān)察科，屬于紀(jì)檢監(jiān)察處的下設(shè)科室）的人員配置就是1—2人，召開室務(wù)會不具有實質(zhì)意義。而對于信訪件和問題線索，本來應(yīng)該由紀(jì)檢監(jiān)察室先行處置，但由于高校紀(jì)檢監(jiān)察室人員配置少，一些高校的慣用做法是成立調(diào)查組，由紀(jì)檢監(jiān)察處的領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長、副組長，紀(jì)檢監(jiān)察室的人員為成員，以調(diào)查組的名義對案件進(jìn)行調(diào)查核實。這樣做本無可厚非，但名不正則言不順，調(diào)查組的成立“師出無名”，與實施辦法的規(guī)定不相吻合，可能會給工作造成被動。比如，以調(diào)查組的形式對違紀(jì)黨員調(diào)查處理，一旦被處理黨員以調(diào)查組違反實施辦法的規(guī)定，沒有召開室務(wù)會、沒有提請分管領(lǐng)導(dǎo)審核或?qū)徖韴蟾娌皇翘峤皇覄?wù)會形成為由主張調(diào)查組程序違規(guī)，那么如何來認(rèn)定調(diào)查組的調(diào)查程序是否合規(guī)？如果認(rèn)定調(diào)查組的調(diào)查程序合規(guī)，那么依據(jù)何在？

（三）高校紀(jì)檢機(jī)構(gòu)在案件審理環(huán)節(jié)存在困難

有別于地方紀(jì)檢機(jī)關(guān)，高校紀(jì)檢機(jī)構(gòu)一直以來很少面對黨組織和黨員違反黨紀(jì)、依照規(guī)定應(yīng)當(dāng)給予紀(jì)律處理或者處分的案件和復(fù)議復(fù)查案件，有的高校甚至從來沒有審理過案件。隨著全面從嚴(yán)治黨的不斷深入，越往后執(zhí)紀(jì)越嚴(yán)，高校紀(jì)檢機(jī)構(gòu)不可避免地要進(jìn)行案件審理。但是高校紀(jì)檢機(jī)構(gòu)在案件審理環(huán)節(jié)存在兩個方面的困難。一個是人員的問題。正如之前所述，高校的紀(jì)檢監(jiān)察處一共就是那么幾個人，接到信訪舉報和問題線索，成立核查組、審查組或是審理組，從領(lǐng)導(dǎo)到工作人員，大家齊上陣。那么問題就來了，一旦案件要進(jìn)入審理環(huán)節(jié)，誰來成為審理人員？工作規(guī)則和實施辦法規(guī)定，“堅持審查與審理分離，審查人員不得參與審理”，“堅持復(fù)議復(fù)查與審查審理分離，原案審查、審理人員不得參與復(fù)議復(fù)查。”查審分離是為了避免審理人員形成先入為主的個人主觀傾向，保證案件的公平公正審理?？蓡栴}是，紀(jì)檢監(jiān)察處的主力軍都已經(jīng)在案件審理前亮過相，如何保證審理環(huán)節(jié)有專業(yè)紀(jì)檢人員參與其中從而公平公正審理案件？另一個是能力上的問題。工作規(guī)則第三十九條第二款規(guī)定，“審理工作應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依規(guī)依紀(jì)，提出紀(jì)律處理或者紀(jì)律處分的意見，做到事實清楚、證據(jù)確鑿、定性準(zhǔn)確、處理恰當(dāng)、手續(xù)完備、程序合規(guī)。”實施辦法對此做了進(jìn)一步的明確規(guī)定，在第四十六條證據(jù)確鑿部分，要求“綜合全案證據(jù)，對所認(rèn)定事實已排除合理懷疑。”排除合理懷疑是刑事訴訟中對被告人定罪量刑證據(jù)的證明標(biāo)準(zhǔn)，比民事訴訟中高度蓋然性的證明標(biāo)準(zhǔn)要高得多。實施辦法將其作為審理案件時證據(jù)確鑿的標(biāo)準(zhǔn)，可見省紀(jì)委對案件審理的重視和慎重。所有證據(jù)要排除合理懷疑，需要審理人員豐富的辦案經(jīng)驗和高度專業(yè)知識，否則案件審理完成后才發(fā)現(xiàn)有的證據(jù)不能排除合理懷疑，就會對辦案質(zhì)量造成影響。

二、相關(guān)意見建議

（一）完善高校紀(jì)檢機(jī)構(gòu)的機(jī)構(gòu)或人員設(shè)置

高校紀(jì)檢機(jī)構(gòu)的機(jī)構(gòu)設(shè)置雖然不必和上級紀(jì)委機(jī)構(gòu)一一對應(yīng)，但一些工作部門基于職能的專門性，其設(shè)立還是很有必要的，如紀(jì)檢監(jiān)察室、信訪室、監(jiān)督管理室、黨風(fēng)政風(fēng)監(jiān)督室等。紀(jì)檢監(jiān)察室基本上高校都有設(shè)置。除此之外需要指出的是，監(jiān)督管理室決不是可有可無的機(jī)構(gòu)，其絕不僅僅起到對查辦案件的相關(guān)工作進(jìn)行組織協(xié)調(diào)、對依紀(jì)依法安全辦案情況進(jìn)行監(jiān)督檢查的職能，更是踐行“信任不能代替監(jiān)督”的體現(xiàn)，其和紀(jì)檢監(jiān)察室一樣，應(yīng)該作為高校紀(jì)檢機(jī)構(gòu)的必備科室。如果出于編制限制和工作實際的考慮，也至少需要成立紀(jì)檢監(jiān)察室和監(jiān)督管理室，歸口受理信訪舉報的職能可由紀(jì)檢監(jiān)察室承擔(dān)，黨風(fēng)政風(fēng)監(jiān)督的職能可由監(jiān)督管理室承擔(dān)。實在不能設(shè)立監(jiān)督管理室，也必須對紀(jì)檢監(jiān)察處的工作人員進(jìn)行明確分工，安排專人具體負(fù)責(zé)信訪工作、案件監(jiān)督管理工作和黨風(fēng)政風(fēng)監(jiān)督工作，責(zé)任到人，防止受理信訪舉報和問題線索時出現(xiàn)推諉扯皮的情況。需要注意的是，負(fù)責(zé)案件監(jiān)督管理工作的人不能在紀(jì)檢監(jiān)察室工作，且和負(fù)責(zé)信訪工作的不能是同一個人，以保證監(jiān)督管理職能的正常發(fā)揮。

（二）改變工作方式以適應(yīng)實施辦法的規(guī)定

正如上文所述，以調(diào)查組的方式對案件進(jìn)行調(diào)查核實存在合規(guī)性風(fēng)險，建議高校盡量不要采用。需要指出的是，此處所說的“調(diào)查組”不是核查組、審查組或是審理組，后者是依據(jù)工作規(guī)則和實施辦法的規(guī)定成立，不存在違規(guī)的問題。如有可能，高校紀(jì)檢機(jī)構(gòu)應(yīng)盡量優(yōu)先充實紀(jì)檢監(jiān)察室，讓紀(jì)檢監(jiān)察室的人員配置保持至少三人，這樣紀(jì)檢監(jiān)察室的職能就能正常發(fā)揮。有信訪舉報和問題線索時，紀(jì)檢監(jiān)察室打頭陣，不管是成立核查組還是審查組，都在紀(jì)檢監(jiān)察室內(nèi)部完成，嚴(yán)格按程序召開室務(wù)會，意見建議提請分管領(lǐng)導(dǎo)審核。如果紀(jì)檢監(jiān)察室的人員配置不滿三人，可以考慮由分管副處長或其他科室工作人員參加，以紀(jì)檢監(jiān)察室的名義處理信訪舉報和問題線索，嚴(yán)格按程序召開室務(wù)會，意見建議必要時提請?zhí)庨L審核。

（三）處置信訪舉報和問題線索時形成合理預(yù)見，為做好查審分離打前站。

人手不夠一直是困擾高校紀(jì)檢機(jī)構(gòu)的現(xiàn)實問題，要利用有限的人力資源做好監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作，讓審查環(huán)節(jié)和審理環(huán)節(jié)都有精兵強(qiáng)將，就要學(xué)會“看人下菜”，在處置信訪舉報和問題線索時形成合理預(yù)見，以便進(jìn)行人員的有效配置。具體來說，在線索處置時就應(yīng)該考慮到會否進(jìn)入審理環(huán)節(jié)，如果有審理的可能，就應(yīng)該對人員進(jìn)行分工，一部分負(fù)責(zé)調(diào)查核實，立案審查，另一部分留待審理的開展。比如，由副處長負(fù)責(zé)審理之前的環(huán)節(jié)，處長負(fù)責(zé)審理環(huán)節(jié)，或者反過來。這樣能最大限度保證審理質(zhì)量。另外，按照工作規(guī)則第四十八條和實施辦法第六十五條的精神，各高校應(yīng)該建立紀(jì)律審查人才庫，以備審查中需要時從人才庫中抽選。

（四）加強(qiáng)學(xué)習(xí)，為依規(guī)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)奠定扎實基礎(chǔ)。

工作規(guī)則和實施辦法緊扣監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作流程，對工作各環(huán)節(jié)作出明確規(guī)定，涵蓋了監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作的主要方面和權(quán)力運(yùn)行的各個環(huán)節(jié)。要保證監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作質(zhì)量，必須加強(qiáng)學(xué)習(xí)，準(zhǔn)確理解并熟練運(yùn)用工作規(guī)則和實施辦法，但這還不夠。正如在行政法領(lǐng)域要求行政行為要滿足合法性原則和合理性原則一樣，筆者認(rèn)為監(jiān)督執(zhí)紀(jì)行為在滿足合規(guī)性原則的同時也要滿足合理性原則的要求。合規(guī)性解決的是監(jiān)督執(zhí)紀(jì)行為的依據(jù)，而合理性原則則是為了限制紀(jì)檢監(jiān)察人員的自由裁量權(quán)。要保證監(jiān)督執(zhí)紀(jì)行為既合規(guī)又合理，還需要理解工作規(guī)則和實施辦法規(guī)定的背后原理。另外，作為高校紀(jì)檢監(jiān)察人員，還應(yīng)該熟悉證據(jù)審核的相關(guān)要求，準(zhǔn)確把握“排除合理懷疑”證明標(biāo)準(zhǔn)的基本原理，這樣才能保證監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作的質(zhì)量。

三、小結(jié)

工作規(guī)則和實施辦法的施行不僅體現(xiàn)了對各級各類紀(jì)檢機(jī)構(gòu)的高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求，更標(biāo)志著中紀(jì)委和省紀(jì)委對監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作實體公正和程序公正的看重，對于全國、全省各級紀(jì)委的監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作具有里程碑的指導(dǎo)意義。筆者無意于工作規(guī)則和實施辦法的不足，相反，筆者認(rèn)為任何規(guī)范隨著社會的發(fā)展都存在需要完善的地方。規(guī)范的生命就在于實施，也只有在實施中才能汲取經(jīng)驗，從而不斷完善，這可能也是中紀(jì)委工作規(guī)則“試行”之意。有了規(guī)矩，才成方圓。作為紀(jì)檢人員，在發(fā)現(xiàn)自身工作和現(xiàn)有規(guī)范不一致時，應(yīng)該通過合理的解釋規(guī)范去能動的適應(yīng)規(guī)范，這樣監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作才能做細(xì)做實，也才是工作規(guī)則第五十五條第三款“委派駐紀(jì)檢組（派出紀(jì)檢機(jī)構(gòu)），國有企事業(yè)單位紀(jì)檢機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)結(jié)合實際執(zhí)行本規(guī)則”②的應(yīng)有之意。

注釋：

①中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則（試行）[EB/OL]. 人民網(wǎng)，2017-01-20 http://fanfu.people.com.cn/n1/2017/0122/c64371-29041167.html

②云南省紀(jì)委《貫徹〈中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則（試行）〉實施辦法》

[1]朱進(jìn)喜. 對高校領(lǐng)導(dǎo)干部管理監(jiān)督存在的問題及對策[J]. 理論觀察,2015,(04):130-132.

[2]王娟,田芳. 高校紀(jì)委履行監(jiān)督責(zé)任存在的問題和對策研究[J]. 法制博覽,2016,(20):308-309.

[3]張 磊. 地方高校領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督工作存在的問題與對策研究[J]. 世紀(jì)橋,2016,(04):95-96.

A Research on Supervision and Executing Disciplines Problems and Countermeasures in Universities—— According to Rules of Supervision and Executing Disciplines of the Central Government and the Implementing Method of Yunnan Discipline Inspection Commission

MA Lei, HE Bin

（Discipline Inspection ＆ Audit DEP， Zhaotong University，Zhaotong 657000，China）

In Rules of Supervision and Executing Disciplines of Discipline Inspection Organ of CPC (try out) and the Implementing Method of Yunnan Discipline Inspection Commission, the main tasks of supervision and executing disciplines and every link of power operation of Discipline Inspection Organ have been clearly stipulated, which are the basic rules of supervision and executing disciplines for Discipline Inspection Organ at all levels. It is an important issue how university Discipline Inspection Department strictly implements the Rules and the Implementing Method according to its own characteristics because organization establishment and personnel allocation in universities are different from the local discipline inspection organ. Based on the actual condition of university supervision and executing disciplines, the paper analyzes the problems of universities in executing the Rules and the Implementing Method, and then puts forward some basic solutions.

rules； implementing method； supervision and executing disciplines

D262.6

A

2095-7408（2017）04-0008-04

2017-06-03

馬磊（1982— ），男，云南昭通人，講師，碩士，主要從事法學(xué)研究。