□何劍筠 吳長(zhǎng)華

（中共宿松縣委黨校 安徽 宿松 246500）

縣域城鄉(xiāng)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)資源整合研究

□何劍筠 吳長(zhǎng)華

（中共宿松縣委黨校 安徽 宿松 246500）

社區(qū)居家養(yǎng)老模式可以很好的滿(mǎn)足養(yǎng)老服務(wù)資源有限的基層的養(yǎng)老需求。本文立足欠發(fā)達(dá)地區(qū)安徽S縣的養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)現(xiàn)狀，對(duì)存在的問(wèn)題和推進(jìn)發(fā)展的主要措施進(jìn)行了初步探究。

縣域城鄉(xiāng);社區(qū)居家養(yǎng)老;資源整合

在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和計(jì)劃生育相互作用下，我國(guó)人口快速走向老齡化，并呈現(xiàn)出老年人口基數(shù)大、增長(zhǎng)速度快、高齡化加深、空巢化加劇等特點(diǎn)，養(yǎng)老問(wèn)題受到全社會(huì)高度關(guān)注。目前，我國(guó)的養(yǎng)老模式主要有家庭養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老、社區(qū)居家養(yǎng)老。就家庭養(yǎng)老而言，家庭結(jié)構(gòu)的微小化和現(xiàn)代社會(huì)的高壓力、快節(jié)奏化，對(duì)這一傳統(tǒng)養(yǎng)老模式產(chǎn)生了的巨大沖擊。就機(jī)構(gòu)養(yǎng)老而言，老年人守舊的養(yǎng)老思想、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)自身建設(shè)的滯后，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老發(fā)育不足。就社區(qū)居家養(yǎng)老而言，社區(qū)區(qū)居家養(yǎng)老能夠?qū)⒗夏耆嗽诩揖幼∨c社會(huì)化上門(mén)服務(wù)相結(jié)合，可以促使服務(wù)資源得到充分利用，但這一模式還只是在初步發(fā)展?fàn)顟B(tài)。

1 縣域城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)供需矛盾凸顯

一方面，縣域城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)需求大，需求多元化。以安徽省S縣為例，S縣國(guó)家級(jí)貧困縣，全縣轄9鎮(zhèn)13鄉(xiāng)209個(gè)村（社區(qū)）。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止2016年底全縣總?cè)丝诩s87.3萬(wàn)，其中60周歲以上老年人約13.5萬(wàn)人，占總?cè)丝?5.4%，80歲以上1.6萬(wàn)人，約占總?cè)丝?.8%。預(yù)計(jì)未來(lái)十年老年人口每年將以超過(guò)1.2%幅度凈遞增，老齡化程度不斷加深，養(yǎng)老服務(wù)需求進(jìn)一步增大。隨著整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，人們的需求也呈現(xiàn)多層次化。據(jù)調(diào)查，S縣城鄉(xiāng)老人在居家養(yǎng)老服務(wù)方面主要集中在生活照料、醫(yī)療保健、精神生活服務(wù)、老年權(quán)益服務(wù)等方面。以生活照料為例，衛(wèi)生保潔服務(wù)整體需求達(dá)59%；水電、家電維修達(dá)54%，個(gè)人護(hù)理達(dá)53%。在醫(yī)療保健方面，健康預(yù)防與健康咨詢(xún)需求分別為80%和64%。在精神生活方面，精神慰藉需求為52%；參與活動(dòng)需求為58%。在權(quán)益服務(wù)方面，法律援助需求為45%。由此可見(jiàn)，老年居家服務(wù)需求中，醫(yī)療保健服務(wù)是重點(diǎn)；生活照料服務(wù)則因人而異，根據(jù)老年人身體狀況不同而有差異；精神生活需求也占很大比例，根據(jù)老年人性格及受教育程度不同而不同；在群益服務(wù)方面老人需求也較大。

另一方面，縣域城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)供給極其有限，難以滿(mǎn)足養(yǎng)老需求。欠發(fā)達(dá)地區(qū)養(yǎng)老模式還是以家庭養(yǎng)老為主，輔助以其他模式，養(yǎng)老服務(wù)供給明顯不足。一是家庭養(yǎng)老保障功能弱化。以S縣為例，S縣是勞務(wù)輸出大縣，以前每年外出務(wù)工人員在所23萬(wàn)左右，近幾年有回流，大概在18萬(wàn)左右。外出人口多，帶來(lái)的是空巢老人、候鳥(niǎo)老人數(shù)量增多，帶來(lái)的是家庭成員養(yǎng)老負(fù)擔(dān)增重。年輕的家庭成員面對(duì)生存壓力、面對(duì)社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)壓力，無(wú)論是對(duì)老人的生活照料還是精神慰藉方面，都很難做到周全。二是機(jī)構(gòu)養(yǎng)老發(fā)育不足，作用發(fā)揮十分有限。根據(jù)各養(yǎng)老機(jī)構(gòu)自查和S縣工作協(xié)調(diào)小組核查的情況，S縣共有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)25家，其中公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)11家，公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)11家，社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)3家。22家公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)以收養(yǎng)城鎮(zhèn)“三無(wú)”老人和農(nóng)村“五保”老人為主，入住率不高。已有的3 325張養(yǎng)老床位，只有1 066人入住。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)從業(yè)人員缺乏，現(xiàn)有從業(yè)人員229人，其中女性為主，且年齡偏大，多為臨時(shí)工，幾乎沒(méi)有經(jīng)過(guò)專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)整體服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)水平都比較低，基本上是處于一個(gè)“保溫暖”的運(yùn)行狀態(tài)。三是社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)滯后，功能單一。S縣社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)場(chǎng)所和老人活動(dòng)設(shè)施建設(shè)比較缺乏，沒(méi)有達(dá)到全覆蓋。住宅設(shè)計(jì)和社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)布局即不能滿(mǎn)足居家養(yǎng)老在安全性、舒適性以及便利性等方面的需求，又難以進(jìn)行適老改造。已經(jīng)開(kāi)展居家養(yǎng)老服務(wù)的社區(qū)并沒(méi)有對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)需求做詳盡調(diào)查，養(yǎng)老服務(wù)缺乏針對(duì)性和實(shí)效性。多數(shù)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)功能單一，只側(cè)重于家政服務(wù)，與老年人日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需求存在較大差距。由此可見(jiàn)，欠發(fā)達(dá)地區(qū)縣域城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)在供給上遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足養(yǎng)老需求。

2 發(fā)揮縣域城鄉(xiāng)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)資源合力，解決社區(qū)居家養(yǎng)老發(fā)展難題

由于縣域城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)資源整體匱乏，社區(qū)在養(yǎng)老建設(shè)方面自身又存在不足，政府、家庭、社會(huì)各主體發(fā)揮作用方面也很不充分，導(dǎo)致在推進(jìn)社區(qū)居家養(yǎng)老發(fā)展中出現(xiàn)了很多問(wèn)題。

第一，社區(qū)主體作用發(fā)揮不足。一是職能定位有些不清。社區(qū)是群眾自治組織，但是在現(xiàn)實(shí)生活中社區(qū)行政化色彩過(guò)重，服務(wù)職能的履行有些弱化。二是是設(shè)施落后。老年活動(dòng)中心在很多地方?jīng)]有達(dá)到全覆蓋，鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村部設(shè)置的日間老年人照料中心大都空置。社區(qū)配備的文體活動(dòng)設(shè)備在購(gòu)置時(shí)不是完全立足于老年人的實(shí)際需要，在設(shè)備的維護(hù)維修上也不到位，而應(yīng)當(dāng)配備的健康醫(yī)療設(shè)備更是匱乏。三是隊(duì)伍建設(shè)薄弱。社區(qū)工作人員配備不齊，年齡結(jié)構(gòu)偏大，多為非專(zhuān)業(yè)人員，基本沒(méi)有經(jīng)過(guò)專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)，缺乏社區(qū)管理知識(shí)，缺乏養(yǎng)老服務(wù)專(zhuān)業(yè)知識(shí)，完全不能適應(yīng)日益增長(zhǎng)的多元化的養(yǎng)老需求。四是養(yǎng)老服務(wù)供給有限。社區(qū)在養(yǎng)老服務(wù)供給上，沒(méi)有立足于老年人的實(shí)際需求，實(shí)施分類(lèi)提供。對(duì)于老年人的養(yǎng)老需求，往往只能做到日常生活的照料，在精神生活、醫(yī)療保健、權(quán)益服務(wù)等方面，則及其缺乏。由于資金、設(shè)施、人員等因素的影響，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給能力偏弱，又沒(méi)能創(chuàng)新調(diào)動(dòng)起家庭、社會(huì)等資源，導(dǎo)致自身在養(yǎng)老建設(shè)方面還只是處于弱小時(shí)期，急需提升能力和水平。

第二，政府主導(dǎo)作用發(fā)揮不夠。在政策方面，國(guó)家雖明確提出發(fā)展社區(qū)社區(qū)居家養(yǎng)老模式，但并沒(méi)有針對(duì)社區(qū)養(yǎng)老出臺(tái)專(zhuān)項(xiàng)政策。由于缺乏頂層指導(dǎo)設(shè)計(jì)，目前社區(qū)居家養(yǎng)老的推進(jìn)都在基層基本處于摸索的初級(jí)階段。在法律規(guī)范方面，盡管有老年人權(quán)益保護(hù)法，但卻沒(méi)有具體的操作細(xì)則，并且對(duì)社區(qū)在養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)中所享有的權(quán)力、應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)，對(duì)從業(yè)人員的職業(yè)道德要求等，都缺乏法律監(jiān)督，僅僅只有地方政府出臺(tái)的文件加以規(guī)范，約束力不強(qiáng)。在服務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，基層的機(jī)構(gòu)設(shè)置不夠健全。以S縣為例，2009年機(jī)構(gòu)改革S縣老齡辦被撤消，其工作職能并入縣民政局，導(dǎo)致老齡工作既無(wú)專(zhuān)職人員編制，又無(wú)專(zhuān)專(zhuān)職人員從事，確實(shí)難以保證發(fā)揮好協(xié)調(diào)、督促檢查、參謀助手作用這“三個(gè)作用”。在資金方面，社區(qū)養(yǎng)老建設(shè)的資金來(lái)源主要在政府，目前在我國(guó)針對(duì)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的財(cái)政政策尚為系統(tǒng)確立，而國(guó)家對(duì)養(yǎng)老保障的投入上，每年除了撥付各類(lèi)人員的養(yǎng)老金，還要面對(duì)大量的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建立及運(yùn)行補(bǔ)助資金，財(cái)政壓力相當(dāng)大。依靠政府這個(gè)唯一資金來(lái)源，完全不能應(yīng)對(duì)社區(qū)養(yǎng)老建設(shè)需要。在監(jiān)管方面，對(duì)于社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)組織，對(duì)其服務(wù)質(zhì)量、組織實(shí)施規(guī)范上未能到位，目前還沒(méi)有形成一套完整的社區(qū)養(yǎng)老監(jiān)管機(jī)制。

第三，家庭作用發(fā)揮激活不夠。對(duì)于養(yǎng)老服務(wù)接受的老人而言，自身參與到社區(qū)養(yǎng)老建設(shè)上很不夠，而且老人相互之間的協(xié)助幫扶也不是很緊密。對(duì)于家庭其他成員，無(wú)論是與老人共同居住的，還是不在老人身邊，在對(duì)老人的照顧和交流上都存在不足。這既有現(xiàn)實(shí)發(fā)展因素，也有家庭成員主觀(guān)因素。對(duì)于同一社區(qū)居住的家庭相互之間，發(fā)揮相互扶持的作用也很不夠，所謂遠(yuǎn)親不如近鄰，相互扶助對(duì)滿(mǎn)足老年人生活照料和精神慰藉有很大幫助。而且，社區(qū)中有些家庭有些陪讀的家長(zhǎng)，年齡不大，閑暇時(shí)間多，發(fā)揮他們的作用可以彌補(bǔ)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)人員的不足。對(duì)于家庭與社區(qū)之間，在養(yǎng)老的交流溝通上很不足，在養(yǎng)老資源互通合作上更是缺乏。

第四，社會(huì)組織參與不足。作為養(yǎng)老資金、服務(wù)、設(shè)施提供的第三方，是養(yǎng)老服務(wù) 一是作為盈利性質(zhì)的企業(yè)來(lái)講，缺乏積極參與的動(dòng)力，入駐社區(qū)的情況很少。在欠發(fā)達(dá)地區(qū)的基層，政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)以及醫(yī)養(yǎng)推進(jìn)工作上，還只是邁出了很小的幾步。二是作為非盈利性的志愿組織來(lái)講，志愿隊(duì)伍整體建設(shè)還只是處于初級(jí)階段，社會(huì)公眾參與度還不高，在社區(qū)養(yǎng)老作用發(fā)揮上還很不夠。三是社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員來(lái)講，養(yǎng)老服務(wù)專(zhuān)業(yè)要求很強(qiáng)，但現(xiàn)實(shí)社會(huì)中從事這一行業(yè)的人員，大多是非專(zhuān)業(yè)人員，整體的服務(wù)水平偏低。

2017年2月國(guó)務(wù)院印發(fā)《“十三五”國(guó)家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃的通知》，提出要“健全養(yǎng)老服務(wù)體系”，“大力發(fā)展居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)”，在提升居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)方面提出了很多具體措施。

一是充分發(fā)揮社區(qū)的中樞主體作用。理順政府與社區(qū)之間的關(guān)系，強(qiáng)化社區(qū)自治功能，推進(jìn)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)的創(chuàng)新與探索。強(qiáng)化工作人員的科學(xué)配備與培養(yǎng)，增強(qiáng)服務(wù)能力和水平。立足老年人的身心特點(diǎn)和實(shí)際情況，完善社區(qū)各項(xiàng)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的配備。在服務(wù)供給上，立足養(yǎng)老需求，充分利用社會(huì)專(zhuān)業(yè)服務(wù)資源，激活社區(qū)家庭閑置資源，利用各種服務(wù)資源，提升養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量和水平。積極開(kāi)展各項(xiàng)活動(dòng)，豐富老年群眾的業(yè)余生活，愉悅他們的身心。

二是充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)與協(xié)調(diào)作用。推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)，加快制定社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)專(zhuān)項(xiàng)政策，加快健全養(yǎng)老服務(wù)各項(xiàng)法律法規(guī)，完善老齡工作專(zhuān)業(yè)人員的科學(xué)配置，確立社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的財(cái)政政策，增加資金支持力度，健全社區(qū)養(yǎng)老監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，充分履行監(jiān)管職責(zé)，協(xié)調(diào)好各方關(guān)系。

三是充分發(fā)揮家庭養(yǎng)老服務(wù)基礎(chǔ)作用與幫扶作用。利用多媒體手段，社區(qū)、志愿組織搭建起老人與子女之間的橋梁，充分發(fā)揮家庭基礎(chǔ)養(yǎng)老的作用。同時(shí)，建立社區(qū)家庭幫扶機(jī)制，激活家庭養(yǎng)老服務(wù)資源活力，增強(qiáng)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)力量。

四是充分發(fā)揮社會(huì)各方力量作用。引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，加強(qiáng)激勵(lì)與監(jiān)管，促進(jìn)社區(qū)養(yǎng)老市場(chǎng)化發(fā)展，增強(qiáng)企業(yè)參與力度。完善社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員培養(yǎng)機(jī)制，增強(qiáng)從業(yè)人員的專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)，提升服務(wù)水平。推進(jìn)志愿者隊(duì)伍建設(shè)，強(qiáng)化社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)志愿隊(duì)伍力量，夯實(shí)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)力量。

總的來(lái)說(shuō)，以社區(qū)為中心，充分發(fā)揮政府、家庭、社會(huì)的各方力量，對(duì)提升縣域城鄉(xiāng)社區(qū)居家養(yǎng)老整體水平、滿(mǎn)足基層養(yǎng)老需求將起到很大作用。

[1]國(guó)務(wù)院.國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見(jiàn)[EB/OL].http://www.gov.cn/zwgk/2013-09/13/content_2487704.htm，2013年9月6日.

[2]劉婷婷.我國(guó)城市社區(qū)養(yǎng)老問(wèn)題研究[D].山東財(cái)經(jīng)大學(xué),2014,14-35.

[3]朱慧.多元主體參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的機(jī)制研究[D].上海工程技術(shù)大學(xué)，2013,20-21.

[4]牛長(zhǎng)華.老齡化背景下我國(guó)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)問(wèn)題研究[D].山東財(cái)經(jīng)大學(xué)，2012，6-19.

1004-7026（2017）21-0003-02

D669.6

A

10.16675/j.cnki.cn14-1065/f.2017.21.002

2016年度安慶市委黨校系統(tǒng)立項(xiàng)課題（16A Q D X 26）。

何劍筠，女，1977年8月生，研究生學(xué)歷；工作單位：中共宿松縣委黨校；職稱(chēng)：講師；主要研究方向：黨建，行政管理；畢業(yè)院校：中共安徽省委黨校；專(zhuān)業(yè)：黨史黨建；課題負(fù)責(zé)人，本文執(zhí)筆人。吳長(zhǎng)華，男，1965年省，本科學(xué)歷；工作單位：中共宿松縣委黨校；職稱(chēng)：高級(jí)講師；主要研究方向：經(jīng)濟(jì)管理；課題成員。