李海峰

（山東社會科學(xué)院，山東 濟(jì)南 250002）

我國地方立法后評估制度芻議

李海峰

（山東社會科學(xué)院，山東 濟(jì)南 250002）

地方立法后評估制度是地方立法活動的延伸，是檢驗(yàn)地方性法規(guī)或規(guī)章的民主性、科學(xué)性和實(shí)效性的重要方式和有效手段。我國的地方立法后評估制度起步較晚，立法后評估的基本概念等尚未形成統(tǒng)一的認(rèn)識，實(shí)踐中也存在一定的問題?？偨Y(jié)理論與實(shí)踐，并借鑒國外有益做法，我國地方立法應(yīng)當(dāng)在建立多元化的評估主體、提升評估信息透明度、做好中央與地方的統(tǒng)籌與兼顧、處理好評估各環(huán)節(jié)的關(guān)系等方面加以完善，并在立法后評估主體、評估對象、評估方法、評估程序、評估結(jié)果運(yùn)用等環(huán)節(jié)積極構(gòu)建我國地方立法后評估制度。

地方立法；評估制度；立法后評估制度

地方立法后評估制度是我國立法活動的延伸，是系統(tǒng)評價(jià)地方立法能力和水平、檢驗(yàn)地方性法規(guī)或規(guī)章的民主性、科學(xué)性和實(shí)效性的重要方式和手段。當(dāng)前我國地方立法后評估制度的構(gòu)建還處在探索階段，無論是理論研究還是工作實(shí)踐都需要進(jìn)一步加強(qiáng)。

一、地方立法后評估制度的含義、功能和意義

地方立法后評估制度是指具有地方性法規(guī)、政府規(guī)章制定權(quán)的國家機(jī)關(guān)委托評估實(shí)施主體，按照特定的評估程序，使用合理有效的方式方法，對地方性法規(guī)、政府規(guī)章的合法性、可操作性、實(shí)效性、協(xié)調(diào)性等方面進(jìn)行評估，并做出修改、廢止、補(bǔ)充等建議的一項(xiàng)完善地方立法的活動[1]（P17）。我國的地方立法后評估制度尚處在探索階段，對其概念、法律地位、法律效力等還未形成完全統(tǒng)一的認(rèn)識。理論界和實(shí)務(wù)界出現(xiàn)了許多內(nèi)涵相近的概念和提法，如“立法質(zhì)量評估”“立法回頭看”“立法跟蹤評估”“立法效果評估”“地方性法規(guī)實(shí)施效果反饋”等。雖然名稱不同，但基本做法都是對現(xiàn)行法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件通過一定的程序和方法進(jìn)行分析評估，了解其實(shí)施效果和存在的問題，及時(shí)矯正和修繕，并促使立法機(jī)關(guān)從中汲取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，從而不斷提高立法水平。當(dāng)前，“立法后評估”這一名稱逐漸被理論界和立法機(jī)構(gòu)接受，其基本要素包含以下三項(xiàng)內(nèi)容：一是評估對象是地方人大及其常委會所制定的地方性法規(guī)，以及地方人民政府制定的地方政府規(guī)章。二是評估內(nèi)容側(cè)重可操作性和實(shí)踐性兩個方面，如概念的界定、行為模式及法律后果、立法的預(yù)期目的等。三是評估活動是一個動態(tài)的過程，是根據(jù)實(shí)際需要對法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件進(jìn)行一次或多次的跟蹤評估，而非一次性評估。

地方立法后評估制度在實(shí)際的運(yùn)行中具有以下功能：一是描述和評價(jià)功能。借助于一定的標(biāo)準(zhǔn)、程序和方法，把現(xiàn)行有效的法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件中抽象的概念轉(zhuǎn)化為可以用具體指標(biāo)衡量的條款，對立法質(zhì)量作出客觀描述和評判。二是檢驗(yàn)和改進(jìn)功能。地方立法評估根據(jù)事先設(shè)定的關(guān)于立法質(zhì)量的各項(xiàng)指標(biāo)，逐項(xiàng)進(jìn)行全方位檢測，以確定其是否符合要求，并根據(jù)檢驗(yàn)的結(jié)果進(jìn)行立、改、廢工作。三是批判和反思功能。通過地方立法后的評估活動，法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件在運(yùn)行中被人們重新認(rèn)識，敦促立法機(jī)關(guān)和相關(guān)部門總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，為今后的立法工作提供重要指導(dǎo)。

地方立法后評估制度對于提高地方立法質(zhì)量、保持立法的健康和活力有重要意義。具體而言：第一，全面檢驗(yàn)衡量立法的實(shí)際效果。地方立法往往具有鮮明的本土特點(diǎn)和較強(qiáng)的自主性，需要借助立法后評估活動對其立法質(zhì)量作出全面評判。比如法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件中各項(xiàng)制度規(guī)定以及其操作性、針對性如何，立法目的是否達(dá)到等，通過評估得出客觀公正的結(jié)論，從而檢驗(yàn)地方立法工作的質(zhì)量，為進(jìn)一步改進(jìn)立法工作提供重要依據(jù)。第二，及時(shí)修訂完善法律文件。地方立法不僅包括制定新的法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，還包括對現(xiàn)有法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件的修訂。通過立法后評估工作發(fā)現(xiàn)法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件中有可能阻礙經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的問題，有針對性地提出意見和建議，為修改、廢止和制定配套制度提供堅(jiān)實(shí)的數(shù)據(jù)信息和分析結(jié)論。第三，充分發(fā)揚(yáng)民主制度。立法后評估制度所遵循的民主參與原則，使得各方面都能充分地表達(dá)意見，提出建議。這些意見和建議通過科學(xué)的方法和技術(shù)分析匯總到評估信息資料中，成為法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件修訂的重要依據(jù)。這既能提高立法質(zhì)量，又能妥善協(xié)調(diào)社會各方面的利益關(guān)系，減少社會矛盾，從而促進(jìn)社會的和諧穩(wěn)定發(fā)展。

二、我國地方立法后評估制度目前存在的問題

改革開放以來，我國的地方立法工作發(fā)展迅速，提高立法質(zhì)量成為立法工作的重要目標(biāo)之一，各地對地方立法后評估活動進(jìn)行了積極有益的探索，立法后評估制度從無到有逐漸發(fā)展起來。各省市根據(jù)各自的實(shí)際情況，因地制宜地確定了評估的模式、方法、程序等。有些地方在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，出臺了專門的立法后評估規(guī)定，從制度、機(jī)制上規(guī)范立法后評估工作，推動了本地區(qū)的立法后評估工作的發(fā)展和完善。這對于客觀公正地了解法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件的實(shí)施情況，掌握制度設(shè)計(jì)中的缺陷，及時(shí)發(fā)現(xiàn)執(zhí)法環(huán)節(jié)存在的問題，促進(jìn)法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件的正確實(shí)施等發(fā)揮了重要作用。但是我國的地方立法后評估工作尚處于起步階段，仍存在很多不足。隨著立法后評估工作的開展，一些深層次的問題也逐步顯現(xiàn)出來，主要表現(xiàn)在：

（一）地方立法后評估的相關(guān)規(guī)定不夠完善

第一，缺少規(guī)范性和強(qiáng)制性規(guī)定。我國關(guān)于立法后評估方面的規(guī)定極少，國務(wù)院沒有關(guān)于地方立法后評估工作的專門規(guī)定，只有零散的幾個條款；各地方缺少地方立法后評估制度的相關(guān)法規(guī)，很多省市多以“通知”“意見”“計(jì)劃”“要求”等文件形式對立法后評估工作加以規(guī)定。如此，便不能夠充分引起相關(guān)機(jī)構(gòu)對立法后評估工作的重視，影響評估工作的正常開展。第二，現(xiàn)有規(guī)定過于原則和抽象。沒有詳細(xì)規(guī)定地方立法后評估工作的具體內(nèi)容，如立法后評估工作的啟動時(shí)機(jī)、評估標(biāo)準(zhǔn)、評估程序等，難以形成規(guī)范統(tǒng)一的立法后評估制度。

（二）地方立法后評估的評估主體雜亂

應(yīng)當(dāng)由誰擔(dān)任評估主體組織評估工作，目前并無統(tǒng)一的模式。在各地開展的地方立法后評估工作的具體實(shí)踐中，往往是隨意性確定評估主體。一般來說，行政法規(guī)的評估主要由國務(wù)院法制辦主持，地方政府規(guī)章則由制定主體下屬的法制辦進(jìn)行評估。而地方權(quán)力機(jī)關(guān)的評估主體則呈現(xiàn)多樣化態(tài)勢，既有以立法機(jī)關(guān)自身名義進(jìn)行的，也有以法制委員會、專門委員會、法工委等名義組織的，甚至還有政府有關(guān)部門和部分人大代表與專家學(xué)者共同承擔(dān)的[2](P60)。實(shí)踐中大多數(shù)省市都是由省人大常委會或人大法制委員會牽頭，聯(lián)合其他相關(guān)部門開展立法后評估工作。例如，山東省在2000年開展的立法后評估工作由山東省人大法制委員會負(fù)責(zé)；上海市的立法后評估工作采取了以上海市人大法制委員會和市人大常委會法制工作委員會為主，相關(guān)市人大委員會、市政府部門和區(qū)人大常委會為輔的主體模式。對于各地來說，應(yīng)當(dāng)選擇何種評估主體模式來適應(yīng)地方立法后評估現(xiàn)狀，提高立法后評估工作的科學(xué)性、客觀性，還有待進(jìn)一步的探討。

（三）地方立法后評估的評估標(biāo)準(zhǔn)不夠統(tǒng)一

立法后評估工作需要有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，這對充分利用資源、全面提高立法后評估工作的效率極為重要。然而當(dāng)前各地的評估標(biāo)準(zhǔn)不盡相同，評估標(biāo)準(zhǔn)也過于單一，影響評估結(jié)果的準(zhǔn)確性。如何確立地方立法后評估標(biāo)準(zhǔn)，目前尚無統(tǒng)一的定論。相關(guān)部門工作人員以及專家、學(xué)者針對地方立法后評估的標(biāo)準(zhǔn)各有不同的認(rèn)識。有的專家認(rèn)為，評估應(yīng)采用必要性、合法性、實(shí)效性和技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)，且以實(shí)效性和技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)為重點(diǎn)；有的專家認(rèn)為，要對立法目的以及法的價(jià)值性、實(shí)效性、社會認(rèn)同性、文化及學(xué)術(shù)性等進(jìn)行評估；還有的專家提出，應(yīng)將法規(guī)、規(guī)章實(shí)施作為評估的重要內(nèi)容，這有利于監(jiān)督“一府兩院”，并為法律監(jiān)督提供依據(jù)，而成本效益評估不宜作為評估的重點(diǎn)，等等[3](P77)。我們應(yīng)該根據(jù)理論研究成果和各地實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，盡快建立起科學(xué)、統(tǒng)一的評估標(biāo)準(zhǔn)，這是增強(qiáng)地方立法后評估效果的有效手段之一。

（四）公眾參與地方立法后評估的程度較低

在當(dāng)前的地方立法后評估工作中，公眾的參與程度與參與范圍很有限。一般在評估信息的收集階段，通過召開座談會、發(fā)放調(diào)查問卷的方式聽取公眾的意見，而在選擇評估對象、確定評估方案、提出評估建議等過程中，公眾極少能夠真正參與進(jìn)來。公眾參與是提高立法后評估結(jié)果民主性的重要途徑。我們應(yīng)當(dāng)重視公眾意見和建議，擴(kuò)大公眾參與的范圍，豐富公眾參與的方式方法，讓公眾參與貫穿于地方立法后評估工作的整個過程之中。

三、國外立法后評估制度及其啟示

與我國立法后評估比較接近的概念，在美國、英國一般稱之為“法律或規(guī)章規(guī)制的影響評估”，在日本稱之為“行政評價(jià)”或“事后評價(jià)”，在韓國則稱之為“制度評估”等。各國都注重發(fā)揮立法后評估在本國法律建設(shè)中的重要作用，并把它作為政府績效評估的一項(xiàng)重要內(nèi)容[4](P133)。

（一）國外立法后評估制度的理論與實(shí)踐

20世紀(jì)30－40年代世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)爆發(fā)，在“市場失靈”的背景下，一些資本主義國家大量運(yùn)用行政手段干預(yù)市場。但是，公共政策的復(fù)雜性和不安全性引發(fā)公眾產(chǎn)生對公共政策效益和立法項(xiàng)目進(jìn)行評估的普遍要求。為了回應(yīng)民眾的要求，一些西方發(fā)達(dá)國家逐步建立起政府績效評估和立法后評估制度。美國、英國、日本、澳大利亞、新西蘭、荷蘭都先后實(shí)施了立法評估制度。進(jìn)入20世紀(jì)90年代以來，包括立法后評估制度在內(nèi)的政府部門績效評估在西方國家達(dá)到鼎盛時(shí)期。

縱觀各國的立法后評估制度，可以概括出以下幾個特點(diǎn)：一是多偏重于政府機(jī)關(guān)的內(nèi)部評估，即以政府機(jī)關(guān)本身的評估為主。二是從強(qiáng)調(diào)立法前評估逐漸轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)立法后評估，政府有關(guān)部門每年都對實(shí)施若干年的立法項(xiàng)目進(jìn)行全面的評估。三是評估所依據(jù)的主要是法律、行政法規(guī)和行政部門內(nèi)部的規(guī)章。

從立法后評估程序來看，主要包括兩個階段：一是籌劃階段。首先確定評估的標(biāo)準(zhǔn)，核心標(biāo)準(zhǔn)包括目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度、成本的變化情況、成本－效益效應(yīng)以及規(guī)范的可接受性、可行性和副作用。其次確定評估范圍，即確定對評估對象的哪些部分進(jìn)行考察。最后確定采集數(shù)據(jù)的時(shí)間與地點(diǎn)，選擇采集數(shù)據(jù)的方式并做好方案構(gòu)想和組織上的準(zhǔn)備[4](P144)。二是實(shí)施階段。首先進(jìn)行數(shù)據(jù)采集，評估人員可以通過持續(xù)的收集、研究工作來采集，也可以通過專家、行政管理相對人共同參與的研究會來采集，還可以參考統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)等相關(guān)資料來完成數(shù)據(jù)采集。其次是運(yùn)用內(nèi)容分析程序或者統(tǒng)計(jì)分析程序分析、評價(jià)不同性質(zhì)的數(shù)據(jù)，并比較其結(jié)果。最后按照所選擇的評估標(biāo)準(zhǔn)對立法項(xiàng)目的質(zhì)量進(jìn)行評價(jià)。在評價(jià)過程中應(yīng)注意立法項(xiàng)目是否達(dá)到了預(yù)期效果、實(shí)施成本及其產(chǎn)生的副作用能否被接受、規(guī)范的流程是否可行等。根據(jù)評估結(jié)果，可以建議修改或者廢止被評估的立法項(xiàng)目[4](P144)。

（二）國外立法后評估制度給我們的啟示

從我國的國情出發(fā)，借鑒國外立法后評估制度的有益成分，建立健全我國地方立法后評估制度，是我們研究國外立法后評估制度的目的所在。

1.建立多元化的評估主體，增強(qiáng)公眾參與意識。法規(guī)和規(guī)章的公平性和科學(xué)性直接關(guān)系到其所涉范圍內(nèi)主體的切身利益，將更多的利益相關(guān)者納入到評估主體的范疇，可以有效緩解糾紛，延長法規(guī)和規(guī)章的適用期限。同時(shí)，不論政府機(jī)關(guān)如何努力，也會出現(xiàn)“當(dāng)局者迷”的情況，而且人們一般是不愿意正視自己的問題的。因而，立法后評估制度的完善，不僅需要政府的自我審視，更需要公眾參與其中，使其有廣泛的知情、參與及監(jiān)督的權(quán)利。不論是從數(shù)量上還是在利益相關(guān)度方面，公眾都理應(yīng)成為立法后評估的重要主體。如美國在行政程序法中對公眾“可以提起修改或者廢止規(guī)章的建議”和各個部門在內(nèi)部文件中吸納公眾意見的方法都做了明確的規(guī)定[5](P155)。德國通過靈活選擇，采取鼓勵或強(qiáng)制的手段擴(kuò)大公民參與的可能性。英國最明顯的例子是1998年確立的“良好規(guī)則”原則，充分反映了政府權(quán)力的社會回歸。法國不僅可以由政府機(jī)關(guān)實(shí)施立法后評估，還可以委托政府機(jī)關(guān)以外的機(jī)構(gòu)和專家實(shí)施評估。這種政府與公眾協(xié)同善治的理念，也是今后立法后評估發(fā)展中所要努力的方向。因此，健全我國地方立法后評估制度，可以借鑒有關(guān)國家的成功做法，更廣泛地動員社會公眾參與其中，充分發(fā)揮社會資源、民間機(jī)構(gòu)的作用。

2.提升評估信息透明度，加強(qiáng)評估結(jié)果的可信度。確保評估環(huán)節(jié)的公正、公開，是社會各界了解立法后評估的操作流程，是有效防止公權(quán)力異化，加強(qiáng)結(jié)果可信度的重要途徑。同時(shí)，信息的不對稱也容易造成決策失誤，從而影響評估結(jié)果的真實(shí)性。如德國已實(shí)現(xiàn)聯(lián)邦政府所有服務(wù)全部上網(wǎng)，這使得公民及其他利益相關(guān)者能通過網(wǎng)絡(luò)更加自由地了解評估信息；同時(shí)政府賦予媒體信息索取權(quán)，政府負(fù)有提供信息的義務(wù)。英國有多部關(guān)于信息公開和披露的法律，涉及面相當(dāng)廣泛，充分保障公民有獲取公共信息的權(quán)利。信息的公開與透明，可以消除公眾對立法后評估工作的錯誤認(rèn)識，改善立法者與公眾的關(guān)系。這是我們應(yīng)當(dāng)積極借鑒的地方。

3.做好中央與地方的統(tǒng)籌與兼顧，確保評估工作的平衡與協(xié)調(diào)。英國中央機(jī)構(gòu)與地方之間聯(lián)系緊密，評估政策能夠直接下達(dá)；同時(shí)根據(jù)各地區(qū)的不同情況，對既定方法作靈活的變通。日本注重中央與地方評估工作的統(tǒng)籌與兼顧，做到中央與地方協(xié)調(diào)與分工，各地根據(jù)自己的不同需要，選擇不同需求的行政體制和行政手段。由此可見，應(yīng)當(dāng)做好中央與地方的協(xié)調(diào)分工，在總體一致的大框架下，結(jié)合各地特點(diǎn)開展立法后評估，是深化制度改革的重要議題。

4.處理好評估各環(huán)節(jié)的關(guān)系，保證評估過程流暢統(tǒng)一。做好評估各環(huán)節(jié)的銜接，力保評估實(shí)施過程的流暢性。英國于1999年推出打造合作政府的計(jì)劃，旨在確立部門內(nèi)部、部門之間的合作關(guān)系，避免評估過程中出現(xiàn)執(zhí)行與政策解釋不一致、評估結(jié)果碎片化等問題。日本確立了循環(huán)評價(jià)模式，使對政策的事前評價(jià)與事后評估有效地結(jié)合起來，最大限度地避免了評估環(huán)節(jié)的斷層而造成的評估結(jié)果的失真[2](P41)。這對我國的立法后評估制度的構(gòu)建有借鑒意義。在評估過程中應(yīng)當(dāng)建立起完整的操作網(wǎng)，保證評估工作的平衡性、協(xié)調(diào)性和連續(xù)性。

總之，歐美等西方國家在立法后評估工作中已經(jīng)積累了較為豐富的經(jīng)驗(yàn)，具有一定的科學(xué)性、廣泛性和民主性，有很多值得我們學(xué)習(xí)和借鑒的地方。

四、我國地方立法后評估制度的構(gòu)建

地方立法后評估制度包括評估主體的選擇、評估對象的確定、評估標(biāo)準(zhǔn)的采用、評估結(jié)果的效力等方面的內(nèi)容。當(dāng)前，立法機(jī)關(guān)、法學(xué)專家和學(xué)者對地方立法后評估制度的構(gòu)建和具體評估工作中存有不同意見。但是，省、自治區(qū)、直轄市和較大市的立法后評估工作已積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，理論界的相關(guān)研究也在不斷深入之中。我們應(yīng)當(dāng)結(jié)合以往的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和理論成果，在持續(xù)的研究、探討和吸取經(jīng)驗(yàn)中積極構(gòu)建地方立法后評估制度。

（一）評估的基本原則

地方立法后評估原則是指對行政法規(guī)、規(guī)章進(jìn)行評估過程所遵循的準(zhǔn)則。構(gòu)建立法后評估制度，首先應(yīng)當(dāng)確定以下四個基本原則：一是客觀公正原則，以客觀事實(shí)來評判所評估的法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件是否符合實(shí)際需要。二是公開透明原則，廣泛吸收社會力量參與到評估中來，評估的過程和結(jié)果都要公開，形成全社會的監(jiān)督。三是系統(tǒng)全面原則，評估內(nèi)容要全面，評估方法要多樣化，應(yīng)多渠道多角度地對法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件的制度設(shè)計(jì)、執(zhí)法效果和社會效果等進(jìn)行評估，不能局限于法律條文本身。四是注重實(shí)效原則，從實(shí)際需要出發(fā)，分析法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件從制定到實(shí)施一段時(shí)間后的實(shí)際效果。

（二）立法后評估主體

立法后評估主體，是指在立法后評估工作中負(fù)責(zé)確定評估方案、組織實(shí)施評估工作、制定評估報(bào)告的組織或個人。立法后評估主體決定著立法后評估工作如何開展，對立法后評估工作的效果有著至關(guān)重要的作用?？梢該?dān)當(dāng)?shù)胤搅⒎ê笤u估主體的機(jī)關(guān)、部門和團(tuán)體有很多，究竟哪個更適合擔(dān)當(dāng)這一角色，需要我們根據(jù)我國的實(shí)際情況加以研究確定。評估主體的設(shè)立應(yīng)當(dāng)遵循以下基本原則：第一，尊重現(xiàn)有政治體制。人民體表大會制度是我國的根本政治制度，其他制度由此而產(chǎn)生。作為國家的權(quán)力機(jī)關(guān)，人民代表大會行使國家的立法權(quán)，其他國家機(jī)關(guān)由其產(chǎn)生，受其監(jiān)督，對其負(fù)責(zé)。第二，注重效率。地方立法后評估是一項(xiàng)重要社會活動，需要投入一定的人力、物力和財(cái)力，其產(chǎn)生的評估報(bào)告或最終成果既要解決實(shí)際問題，也不能造成社會資源的浪費(fèi)，因而必須注重評估的效率。用最少的投入，在盡量短的時(shí)間內(nèi)取得有效的結(jié)論。第三，產(chǎn)生社會效果。立法后評估的目的是對地方性法規(guī)和規(guī)章作出科學(xué)合理的評價(jià)，促進(jìn)立法機(jī)關(guān)改進(jìn)工作和依法行政，以及引導(dǎo)公民自覺守法。所以，立法后評估要注重實(shí)際效果，不能為了評估而評估，任何流于形式的評估都是沒有意義的。

綜合我國各地方實(shí)踐情況來看，其立法后評估主體多采用立法部門為主，相關(guān)執(zhí)法、司法部門、社會團(tuán)體和民眾共同參與的模式。根據(jù)我國目前社會發(fā)展?fàn)顩r和相關(guān)法律規(guī)定，地方立法評估主體應(yīng)由享有地方性法規(guī)制定權(quán)的地方人大及其常委會、有政府規(guī)章制定權(quán)的地方人民政府擔(dān)任責(zé)任主體。具體評估工作可由責(zé)任主體委托給下列機(jī)構(gòu)或者組織具體承擔(dān)評估的實(shí)施工作：一是地方人大各專門委員會或地方人大常委會法制工作機(jī)構(gòu)。地方人大各專門委員會對地方性法規(guī)的制定過程比較熟悉，有充分的途徑和渠道了解相關(guān)制度、所針對的問題和社會公眾的反應(yīng)；地方人大常委會法制工作機(jī)構(gòu)具有技術(shù)上的優(yōu)勢。二是地方人民政府法制機(jī)構(gòu)，政府法制機(jī)構(gòu)是政府規(guī)章草案的審核部門。三是執(zhí)法機(jī)關(guān)即地方性法規(guī)、政府規(guī)章的實(shí)施機(jī)關(guān)。四是專業(yè)性的社會機(jī)構(gòu)。五是專門成立的評估機(jī)構(gòu)。

（三）立法后評估對象

立法后評估對象也稱為立法后評估的客體，是指在地方立法后評估工作中被評估的地方性法規(guī)或規(guī)章。評估對象是評估工作的重要因素，只有確定了評估對象，才能有清晰明了的評估目標(biāo)。并非所有的地方性法規(guī)和規(guī)章都需要進(jìn)行評估，而要有一定的取舍。地方立法后評估的評估對象包括：第一，上位法修改后，與相關(guān)上位法沖突的地方性法規(guī)或規(guī)章?！胺ㄖ平y(tǒng)一原則”是我國憲法確立的基本原則，任何法律法規(guī)不得違反憲法，下位法不得違背上位法[6](P126)。通過立法后評估機(jī)制，可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)已經(jīng)過時(shí)或失效的法規(guī)和規(guī)章條款，完成“立改廢”工作。第二，與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和公眾利益密切相關(guān)、社會影響面廣的法規(guī)和規(guī)章。立法后評估也要體現(xiàn)“立法為民”的理念，對于那些涉及公眾切身利益、社會關(guān)注度較高的法規(guī)和規(guī)章，在實(shí)施過程中可能存在的問題或不合理的規(guī)定，要及時(shí)修訂，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展。第三，實(shí)施一段時(shí)間后的法規(guī)和規(guī)章。地方性法規(guī)和規(guī)章實(shí)施一段時(shí)間后，需要對其實(shí)施效果、運(yùn)行成本、合理性、合法性、適用性等各方面進(jìn)行整體評價(jià)分析。對于針對實(shí)施多長時(shí)間的法規(guī)和規(guī)章進(jìn)行評估，目前國家沒有統(tǒng)一的規(guī)定，各地實(shí)踐中有不同的規(guī)定，大多采用3年左右的時(shí)間。第四，有效期即將屆滿，需要立法機(jī)關(guān)決定是否對其進(jìn)行延用、修改或廢止的地方性法規(guī)或規(guī)章。在評估對象的選擇過程中，可以對一部地方性法規(guī)或規(guī)章進(jìn)行整體性的分析評價(jià)，如果某部法規(guī)或規(guī)章所涵蓋的內(nèi)容過多，也可以選擇其中的幾個條款作為重點(diǎn)進(jìn)行評估。

（四）立法后評估方法

所謂地方立法評估方法，主要是指評估主體在對所選取的地方法規(guī)、規(guī)章進(jìn)行立法質(zhì)量跟蹤評估時(shí)所采用的手段和技巧，包括評估工具的選擇、評估方式的選用、評估角度的切入等。評估方法是連接評估標(biāo)準(zhǔn)和評估程序的橋梁，它能為整個地方立法評估制度提供客觀公正的技術(shù)手段和評估工作的具體操作步驟，完善評估程序，提高立法質(zhì)量。不僅如此，體現(xiàn)中立性價(jià)值的評估方法還能避免部門利益，真正實(shí)現(xiàn)地方立法因地制宜地解決各種社會問題的初衷。近年來，關(guān)于地方立法評估方法的探索，已在理論界和實(shí)務(wù)界有了部分成熟的方法模型，為研究制定一套科學(xué)合理的評估方法奠定了基礎(chǔ)。

地方法立法評估方法主要應(yīng)包括以下幾種：

1.法學(xué)評估方法。運(yùn)用法學(xué)方法對地方立法的質(zhì)量、運(yùn)行狀態(tài)作出評估，其中又包括價(jià)值評估方法、實(shí)證分析方法和作為技術(shù)的方法。首先，法學(xué)價(jià)值評價(jià)方法在評估中發(fā)揮著基礎(chǔ)性和決定性作用，法學(xué)家和法律工作者在長期的專業(yè)訓(xùn)練和學(xué)術(shù)研究中對公平正義內(nèi)涵的理解和各種價(jià)值觀的取舍有基本的共識，因而他們在立法評估中發(fā)揮著極大的作用。其次，實(shí)證分析方法一般在明確界定立法本意的前提下，對某一具體法規(guī)和規(guī)范性文件在執(zhí)行過程中所產(chǎn)生的與立法本意不一致的情況，如可操作性、可接受性等方面進(jìn)行考察。最后，作為技術(shù)的方法是從立法技術(shù)的角度對地方立法的形式結(jié)構(gòu)、實(shí)質(zhì)結(jié)構(gòu)、語言表達(dá)技術(shù)進(jìn)行評估，其價(jià)值在于使法律規(guī)范的表達(dá)形式臻于完善，與內(nèi)容相符合。具體可采用專家研討會的形式，組織研究機(jī)構(gòu)、行業(yè)組織中的相關(guān)專家，運(yùn)用科學(xué)的知識和技術(shù)對該地方性法規(guī)或規(guī)章進(jìn)行專門的研究探討。專家研討會得出的評估報(bào)告具有較高的理論性、科學(xué)性和可靠性，但不足之處在于這一評估結(jié)論需要結(jié)合其他實(shí)踐部門的評估報(bào)告進(jìn)行綜合考慮，才能保障評估結(jié)果的適用性和客觀性[2](P70)。

2.社會學(xué)評估方法。社會學(xué)的功能主義理論體系及其研究方法中的問卷法、訪談法和抽樣調(diào)查法等，為立法后評估提供了不可或缺的方法論基礎(chǔ)和分析思路。這些理論與方法，能夠非常有效地保證評估活動的邏輯論證過程中的數(shù)據(jù)、資料來源真實(shí)可靠。具體包括：（1）問卷調(diào)查法。通過發(fā)放問卷來了解相關(guān)情況和征求民眾意見，實(shí)行起來比較方便和靈活，但也存在著信息量大、整理歸納繁瑣的缺點(diǎn)。可以采用網(wǎng)上調(diào)查問卷的方式或者設(shè)立網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)，以及電話采訪等方式進(jìn)行調(diào)查。（2）座談會。立法后評估部門組織有關(guān)單位和人員以座談會的形式對地方性法規(guī)或規(guī)章存在的問題和修改意見進(jìn)行探討，使收集到的信息更加全面和具體。（3）實(shí)地調(diào)查法。實(shí)地調(diào)查能夠直接地了解到地方性法規(guī)或規(guī)章的實(shí)施效果，對于提高地方性法規(guī)或規(guī)章可操作性方面起著重要作用。

3.經(jīng)濟(jì)學(xué)評估方法。經(jīng)濟(jì)學(xué)的定量評估方法對于提高立法質(zhì)量、增強(qiáng)立法的實(shí)用性具有積極意義。綜合目前立法后評估的研究成果，對我國有實(shí)踐價(jià)值的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析主要包括效益—成本分析法、風(fēng)險(xiǎn)分析法和成本評價(jià)法。

（五）立法后評估程序

立法后評估并無統(tǒng)一的規(guī)定或規(guī)則，也無系統(tǒng)的理論依據(jù)，根據(jù)我國地方立法后評估的實(shí)踐，可以將地方立法后評估程序分為三個階段：

1．評估的前期準(zhǔn)備。這一階段包括評估的啟動、評估主體或受托主體的確定、評估對象的選擇和標(biāo)準(zhǔn)的制定等。實(shí)踐中，山東省關(guān)于評估程序主要是通過地方人大法制工作委員會啟動。評估計(jì)劃的提出實(shí)際上是立法后評估的啟動環(huán)節(jié)，基于當(dāng)前立法評估尚處在探索階段，以制訂年度工作計(jì)劃的方式啟動評估工作具有可行性和可操作性。關(guān)于評估對象的選擇，一般會考慮法規(guī)影響面、實(shí)施時(shí)間、爭議性、評估工作量等幾個因素。有些法規(guī)應(yīng)當(dāng)列為評估的重點(diǎn)，如在人代會上被多次提出議案要求修改的、實(shí)施部門認(rèn)為存在突出問題的、民眾或其他組織對法規(guī)實(shí)施提出較多意見的等。

2.評估的操作過程。評估的操作過程主要包括評估資料和信息的收集、分析和評定等。資料的來源一般來自立法機(jī)關(guān)、執(zhí)法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)所掌握的材料和公民對法規(guī)的認(rèn)知和理解。對所獲取資料的整理分析包括兩個方面：一是形式上的簡單整理分析，程序要合法，形式要規(guī)范。二是實(shí)質(zhì)整理分析，又可以分為定性分析和定量分析。實(shí)踐中多采用定性分析，主要考慮法規(guī)的合法性、合理性、科學(xué)性、可操作性和實(shí)效性等方面；定量分析要求較高，受當(dāng)前條件限制，較少使用。

3.評估的最終結(jié)論。評估的最終結(jié)論包括評估報(bào)告的大致內(nèi)容以及對評估結(jié)論的處理等幾個方面。具體包括：第一，評估工作的基本情況介紹。對評估背景、評估啟動、評估對象、評估主體和評估過程作必要的說明，便于人們對評估有一個全面系統(tǒng)的了解。第二，評估內(nèi)容分析。對地方性法規(guī)實(shí)施的總體情況、合法性與合理性、可操作性等做出全面評價(jià)，對存在的問題以及改進(jìn)措施提出相應(yīng)建議。

（六）立法后評估結(jié)果的運(yùn)用

立法后評估結(jié)果的合理運(yùn)用，是立法后評估的最終目標(biāo)。不能為了評估而評估，將評估報(bào)告提交后就束之高閣。要充分利用評估過程中發(fā)現(xiàn)的行政法規(guī)、規(guī)章制度設(shè)計(jì)上存在的問題，為修改或者廢止行政法規(guī)、規(guī)章制度提供科學(xué)依據(jù)。概括而言，地方立法后評估結(jié)果的運(yùn)用主要包括三個方面：一是提高政府立法質(zhì)量。對于有益的立法經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)當(dāng)加以總結(jié)，繼續(xù)保持；對于存在著的具有共性的問題，應(yīng)該制定相應(yīng)對策，并在以后的立法過程中予以解決；對于與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不相適應(yīng)的規(guī)章和規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)按照法定程序予以解決，包括及時(shí)修改、補(bǔ)充、廢止等。二是完善配套制度。許多地方性法規(guī)生效后，都要求行政機(jī)關(guān)及時(shí)采取配套措施，保證法規(guī)的順利實(shí)施。因而，應(yīng)當(dāng)根據(jù)評估結(jié)果對行政法規(guī)之外的其他配套制度加以完善。三是改進(jìn)行政執(zhí)法。對于評估報(bào)告反映有執(zhí)法方面的問題，要及時(shí)整改，完善行政執(zhí)法制度，規(guī)范行政執(zhí)法行為，嚴(yán)格法律責(zé)任追究。

[1]劉作翔等.立法后評估的理論與實(shí)踐[M].北京:社會科學(xué)出版社，2013.

[2]史建三.地方立法后評估的理論與實(shí)踐[M].北京:法律出版社,2012.

[3]任樂昕.地方立法質(zhì)量跟蹤評估制度研究[M].北京：北京大學(xué)出版社，2011.

[4]袁曙宏.立法后評估工作指南[M].北京:中國法制出版社，2013.

[5]俞榮根.地方立法質(zhì)量評價(jià)指標(biāo)體系[M].北京:法律出版社，2013.

[6]汪全勝.立法后評估研究[M].北京:人民出版社，2012.

D920.0；D927

A

2095-7416(2017)05-0059-06

2017-08-02

李海峰（1963-），女，山東海陽人，大學(xué)學(xué)歷，山東社會科學(xué)院研究員。

（責(zé)任編輯：陳俊潔）