沈雪梅

摘要：政府良好形象的塑造和維護(hù)是政府建立公信力的重要途徑，政府網(wǎng)站是各級政府對外形象的窗口，政府網(wǎng)站能否有效運(yùn)行，實現(xiàn)以“為人民服務(wù)“為”建設(shè)目標(biāo)，已成為各國、各級政府乃至公眾必須關(guān)注的問題。本文將從新公共服務(wù)的視角出發(fā)探析我國目前政府網(wǎng)站建設(shè)的現(xiàn)狀，借鑒國外政府網(wǎng)站服務(wù)功能建設(shè)取得成功的經(jīng)驗，提出實現(xiàn)政府網(wǎng)站由多元主體共治的發(fā)展途徑，讓企業(yè)、公眾參與到政府網(wǎng)站建設(shè)中來。

關(guān)鍵詞：政府網(wǎng)站；新公共服務(wù)；多元主體共治；服務(wù)

一、 新公共服務(wù)視角下政府網(wǎng)站概述

（一）政府網(wǎng)站簡介

所謂政府網(wǎng)站，是我國各級政府機(jī)關(guān)履行職能、面向社會提供服務(wù)的官方網(wǎng)站，是政府機(jī)關(guān)實現(xiàn)政務(wù)信息公開、服務(wù)企業(yè)和社會公眾、互動交流的重要渠道。即是指一級政府在各部門的信息化建設(shè)基礎(chǔ)之上，建立起跨部門的、綜合的業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)，使公民、企業(yè)與政府工作人員都能快速便捷地接入所有相關(guān)政府部門的政務(wù)信息與業(yè)務(wù)應(yīng)用，使合適的人能夠在恰當(dāng)?shù)臅r間獲得恰當(dāng)?shù)姆?wù)。①但是，具體到中央政府和地方政府而言，由于政府職能的巨大差異，中央政府門戶網(wǎng)站和地方政府門戶網(wǎng)站在具體功能、體系結(jié)構(gòu)及業(yè)務(wù)流程等方面存在著很大的不同。

不同級別的政府，不同的政府部門，由于業(yè)務(wù)范圍和內(nèi)容不同，所起到的作用也有差異，具體而言，一個成功的政府網(wǎng)站，具備如下功能：首先，向社會公眾提供真實可靠的信息，方便公眾查找信息，使政府網(wǎng)站的許多信息能夠為社會團(tuán)體和專業(yè)人員使用，推動政府活動更加透明。其次，暢通與社會公眾的交流渠道，政府網(wǎng)站應(yīng)該設(shè)立專門的互動區(qū)域，讓公眾有發(fā)言的場地，可以提出自己的問題和想法，有助于培養(yǎng)公民的責(zé)任感，也有助于政府官員樹立“為人民服務(wù)”的意識。最后，優(yōu)化政府自身的公共產(chǎn)品，政府網(wǎng)站設(shè)立了辦事系統(tǒng)，網(wǎng)上辦事和網(wǎng)上辦公能夠節(jié)約大量的行政成本，還能夠簡化企業(yè)和公眾的辦事程序，為整個社會帶來便利。

（二）新公共服務(wù)與政府網(wǎng)站建設(shè)

20世紀(jì)70年代末80年代初，新公共管理運(yùn)動在世界范圍內(nèi)掀起，一時間風(fēng)靡全球，但實踐證明企業(yè)家理論的效率至上也有其局限性，許多的批評也隨之而來。新公共服務(wù)理論隨即提出了服務(wù)至上、追求公共利益的價值導(dǎo)向，這種價值觀更適合當(dāng)前對服務(wù)型政府的追求，以公民為中心的權(quán)力體系也得到了更大范圍的認(rèn)可。在新公共服務(wù)的價值體系中，民主和公民權(quán)至上，權(quán)力是屬于所有公民的，政府作為民眾的代表行使權(quán)力，前提是必須用之于民。政府追求的應(yīng)該是公共利益，而這里的公共利益并不是簡單的個人利益的集合，而是代表民眾廣泛的愿景和需求。

電子政務(wù)體現(xiàn)著服務(wù)型政府的功能，它的誕生是處在公共行政管理發(fā)生革命性轉(zhuǎn)變過程中的，同是也極大地促進(jìn)了新公共服務(wù)的發(fā)展。新公共服務(wù)則為電子政務(wù)這一行政管理領(lǐng)域內(nèi)的技術(shù)革命提供了思想上的指導(dǎo)。在新公共服務(wù)的思想理念下，政府網(wǎng)站的建設(shè)應(yīng)立足于“為人民服務(wù)”這一根本出發(fā)點，網(wǎng)站的布局版塊內(nèi)容設(shè)置要著眼于人民的利益，為民眾提供便利，盡量在公眾面前做到公開透明。在信息提供上，注意準(zhǔn)確、可靠性，擴(kuò)大信息量，為公眾搜索信息擴(kuò)展渠道；在網(wǎng)上辦事服務(wù)上，以保證質(zhì)量節(jié)約時間節(jié)約成本為目標(biāo)，簡化辦事程序，縮減辦事開銷；在網(wǎng)站建設(shè)上，注意版塊設(shè)置的合理性，實現(xiàn)各級政府網(wǎng)站信息共享，為公眾打造一個資源庫，同時要擴(kuò)大網(wǎng)站建設(shè)安全維護(hù)的支出，為公眾提供一個安全的網(wǎng)上辦事環(huán)境。

二、 我國政府網(wǎng)站建設(shè)的現(xiàn)狀

我國的政府信息化建設(shè)開始于八十年代，起步雖晚，但發(fā)展速度快。1999年1月22日上午，由中國電信和國家經(jīng)貿(mào)委經(jīng)濟(jì)信息中心聯(lián)合40多家部、委、辦、局信息主管部門共同倡議發(fā)起的“政府上網(wǎng)工程”宣布正式啟動?！罢暇W(wǎng)工程”主站點www.gov.cn.infonet和導(dǎo)向站點www.gov.cn也正式開通。至此，我國政府網(wǎng)站的建設(shè)已從計劃醞釀走向全面實施階段，我國的各級政府相繼走上網(wǎng)絡(luò)之路。

（一）取得的成就

1、政府門戶網(wǎng)站普及程度不斷提高。根據(jù)國家信息中心組織編撰的2007年電子政務(wù)藍(lán)皮書《中國電子政務(wù)發(fā)展報告NO.4》指出，到2006年底，部委、省級、地市級政府網(wǎng)站擁有率超過90%，縣級政府網(wǎng)站擁有率超過80%，各級政府網(wǎng)站平均擁有率達(dá)到85.6%，比上一年度上升4.5%。各級政府網(wǎng)站信息發(fā)布的及時性、準(zhǔn)確性進(jìn)一步提高，在線服務(wù)數(shù)量快速增長，近20家網(wǎng)站服務(wù)事項超過1000項，由此可見網(wǎng)站建設(shè)的狀況是喜人的。從城市到鄉(xiāng)村，從沿海到內(nèi)陸，網(wǎng)絡(luò)的覆蓋率逐漸提高，會使用網(wǎng)絡(luò)的居民人數(shù)也在增加。

2、在建成的政府網(wǎng)站中，大部分網(wǎng)站都有比較豐富的政務(wù)信息。幾乎所有的政府網(wǎng)站都有政務(wù)動態(tài)、政務(wù)公開、政策法規(guī)、政府機(jī)構(gòu)、政府工作等欄目，且這些欄目也一般都含有較為充實的信息，如廣州市政府信息網(wǎng)在這一點特別突出，在該網(wǎng)上，《政府要聞》圍繞政府領(lǐng)導(dǎo)的政務(wù)活動進(jìn)行了比較全面和及時的反映，社會公眾可以獲得對政府活動的比較充分及時的了解；首都之窗對政務(wù)信息也比較充實；福建省政府網(wǎng)站主頁上政務(wù)信息占了一半以上，有政務(wù)信息、政務(wù)公告、黨政機(jī)關(guān)、法規(guī)規(guī)章、省長信箱、福建縣區(qū)，并鏈接了相當(dāng)?shù)牡胤秸W(wǎng)站和部委政府網(wǎng)站，《安徽省行政機(jī)關(guān)文件公開發(fā)布管理規(guī)定》明確規(guī)定政府網(wǎng)站是各級政府公開發(fā)布政務(wù)文件的主要載體之一，等等，總的來說，政府網(wǎng)站對政務(wù)信息的建設(shè)已取得了較大進(jìn)展。

3、在信息的組織與檢索方面，也取得了較大進(jìn)展。建站初期大部分網(wǎng)站主要以文本信息為主，目前大部分政府網(wǎng)站都應(yīng)用了主題、分類、列表、圖片、信息流動欄、視頻、地圖、統(tǒng)計表等多種方式表現(xiàn)信息。大部分政府網(wǎng)站設(shè)有站內(nèi)檢索功能，并有許多網(wǎng)站支持各種高級檢索，如按時間、名稱、欄目、時效、文號、作者、時間組合檢索等，相對于建站時期，這是一個重大進(jìn)展。

（二）存在的問題

1、政府網(wǎng)站建設(shè)地區(qū)發(fā)展不平衡。我國政府網(wǎng)站建設(shè)還存在較大的地區(qū)差異，總體來說，東部發(fā)達(dá)地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)、地理等條件都優(yōu)于中西部地區(qū)，因此政府網(wǎng)站建設(shè)的總體水平也高于中西部地區(qū)，如西部寧夏、西藏、新疆等地的政府網(wǎng)站建設(shè)嚴(yán)重滯后，有的還沒建立政府網(wǎng)站，有的建立了也不能正常訪問，而東部地區(qū)，如上海、江蘇、南京等地的政府網(wǎng)站建設(shè)都領(lǐng)先一步，不僅圖文并茂，而且信息豐富，有很好的交互功能等。當(dāng)然，也有個別西部地區(qū)政府網(wǎng)站建設(shè)比較發(fā)達(dá)，如陜西、青海，東部也有少數(shù)網(wǎng)站建設(shè)滯后，如浙江。但從整體水平來看，東部地區(qū)政府網(wǎng)站整體建設(shè)水平明顯高于中西部地區(qū)。

2、信息含量少。政府網(wǎng)站作為當(dāng)?shù)亻T戶網(wǎng)站，應(yīng)成為一個地方的綜合信息利用庫，應(yīng)整合當(dāng)?shù)氐恼?、?jīng)濟(jì)、文化、社會和地理等各方面的信息資源。但從抽樣調(diào)查結(jié)果來看，完全包括政務(wù)信息、地方經(jīng)濟(jì)信息、網(wǎng)上辦公、網(wǎng)上交互、便民服務(wù)信息、地方概況等欄目的尚不多，還有些網(wǎng)站信息含量少且內(nèi)容單調(diào)，有些網(wǎng)站絕大部分為政務(wù)信息，其它方面則很少涉及；有些網(wǎng)站為促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，重點宣傳當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)、旅游等資源，其它方面就嚴(yán)重不足，沒有便民服務(wù)信息，沒有生活信息等等，這離成為地方綜合信息庫的目標(biāo)還相去甚遠(yuǎn)。

3、網(wǎng)上辦事不足。設(shè)立了網(wǎng)上辦公的網(wǎng)站還不多，即便是有辦事功能的網(wǎng)站所提供的辦事功能也非常有限，只有為數(shù)極少的表格下載、行政審批、網(wǎng)上交易等等。離“凡是在實際中可以實現(xiàn)的政府職能工作，在網(wǎng)上基本上都可以實現(xiàn)”的建設(shè)目標(biāo)還相距太遠(yuǎn)。有些網(wǎng)站雖設(shè)立了網(wǎng)上辦公欄目，但并沒有真正履行網(wǎng)上辦公的功能，對公眾提交的申請不予受理或延遲受理，使得辦事欄目在某種程度上形同虛設(shè)，這極大地傷害了群眾對政府的信任度。

4、管理機(jī)制有待健全。②管理體制是政府門戶網(wǎng)站建設(shè)成功的保障，但是目前我國的政府門戶網(wǎng)站建設(shè)中有很多管理上的不足亟待完善。有很多網(wǎng)站缺乏專門的管理維護(hù)機(jī)構(gòu)和人員，或者管理維護(hù)機(jī)構(gòu)與政府業(yè)務(wù)部門相脫節(jié)。建立網(wǎng)站之后更重要的工作體現(xiàn)在隨著技術(shù)的改進(jìn)和用戶的需求，要不斷更新和維護(hù)網(wǎng)站。如果政府門戶網(wǎng)站的信息更新不及時，甚至落后于媒體網(wǎng)站，那么就會漸漸地失去瀏覽者，因此也就發(fā)揮不了政府門戶網(wǎng)站服務(wù)公眾、以公眾為中心的功能。另外，政府門戶網(wǎng)站建設(shè)的評估方法還有待完善，要把服務(wù)的實現(xiàn)程度和應(yīng)用水平作為政府門戶網(wǎng)站績效評估的重要依據(jù)，實現(xiàn)以評促用。

三、國外政府網(wǎng)站服務(wù)功能建設(shè)經(jīng)驗③

（一）美國政府網(wǎng)站服務(wù)功能建設(shè)

美國政府網(wǎng)站已經(jīng)建設(shè)得相當(dāng)成熟。美國聯(lián)邦政府和州政府都十分強(qiáng)調(diào)整合資源在政府網(wǎng)站服務(wù)功能建設(shè)中的重要性，都將統(tǒng)一門戶網(wǎng)站作為整合資源的重要手段，通過強(qiáng)化管理、加強(qiáng)協(xié)調(diào)、完善運(yùn)行機(jī)制、理順資金渠道等手段，進(jìn)一步加大資源整合力度。FirstGov.gov作為美國聯(lián)邦政府的門戶網(wǎng)站，建設(shè)初期的主要目標(biāo)是通過網(wǎng)絡(luò)把政府呈現(xiàn)在公眾面前，讓上網(wǎng)的人以最快的速度發(fā)現(xiàn)重要的內(nèi)容，使公眾通過網(wǎng)站辦事猶如到書店買書一樣簡單。通過幾年的發(fā)展，網(wǎng)站設(shè)計從最初的信息發(fā)布平臺向交互辦事平臺轉(zhuǎn)變，“一站式”設(shè)計使用戶可以方便地訪問所有在線的政府辦事項目、服務(wù)項目和其他相關(guān)信息。美國聯(lián)邦政府門戶網(wǎng)站與州政府等地方政府網(wǎng)站在服務(wù)功能上有所不同，地方政府的政府網(wǎng)站的服務(wù)項目更具體，更加人性化。FirstGov.gov對地方政府網(wǎng)站和各部門網(wǎng)站提出界面等方面的要求。

（二）新加坡政府網(wǎng)站的服務(wù)功能建設(shè)

新加坡政府經(jīng)過持續(xù)不斷的努力與穩(wěn)步的建設(shè)策略，新加坡政府的網(wǎng)站服務(wù)功能已經(jīng)趨于成熟。在世界經(jīng)濟(jì)論壇發(fā)布的最新消息中，新加坡已經(jīng)超越美、英等國成為全球信息化程度最高的經(jīng)濟(jì)體。新加坡政府網(wǎng)站的一大特色是內(nèi)容充實、服務(wù)項目眾多，它涵蓋了政務(wù)、醫(yī)療、學(xué)習(xí)、購物等諸多方面。新加坡政府網(wǎng)站服務(wù)建設(shè)的重點是公民和企業(yè)的辦事服務(wù)電子化。國際上公認(rèn)的創(chuàng)新和領(lǐng)先的新加坡政府門戶網(wǎng)站，實現(xiàn)了高度化的雙向互動，網(wǎng)站上集中了10多項網(wǎng)上服務(wù)項目，包括一個人從出生到死亡所涉及到的政府相應(yīng)的服務(wù)；企業(yè)從注冊到生產(chǎn)經(jīng)營甚至注銷過程涉及到的與政府打交道的事務(wù)的辦理。新加坡人口僅400多萬，但其門戶網(wǎng)站每月的點擊率超過1400萬人次，公民和企業(yè)辦事基本上都通過網(wǎng)絡(luò)完成。然而，政府網(wǎng)站服務(wù)的突飛猛進(jìn)，使其服務(wù)項目集成和服務(wù)內(nèi)容整合的重要性和迫切性凸現(xiàn)出來。為使每個人隨時隨地可以從網(wǎng)上能夠更方便、更快捷地獲取所有的政府網(wǎng)上服務(wù)，新加坡政府本著“眾多機(jī)構(gòu)，一個門戶”的核心理念，進(jìn)行了網(wǎng)上服務(wù)整合與集成，實施了政府網(wǎng)絡(luò)資源整合，提供相互關(guān)聯(lián)的一體化網(wǎng)站服務(wù)，處處體現(xiàn)了其以用戶為中心的根本宗旨。

（三）澳大利亞政府網(wǎng)站的服務(wù)功能建設(shè)

早在1972年，澳大利亞政府的海關(guān)服務(wù)署就引入了通關(guān)文件申報自動化系統(tǒng)。2004年7月，澳大利亞政府門戶網(wǎng)站開通，澳大利亞的電子政務(wù)進(jìn)入智能化和個性化服務(wù)階段。澳政府遵循“面向目標(biāo)，面向顧客，面向問題”的思路，為用戶提供個性化信息和服務(wù)。澳大利亞政府網(wǎng)站面向用戶，澳政府通過建設(shè)政府門戶網(wǎng)站，面向用戶整合網(wǎng)站建設(shè)。政府通過建設(shè)政府門戶網(wǎng)站，面向用戶整合網(wǎng)上信息及服務(wù)內(nèi)容，簡化了公眾查找政府服務(wù)和信息的流程。澳大利亞政府網(wǎng)站建設(shè)的一大特色是實行市場化運(yùn)行。澳大利亞政府強(qiáng)調(diào)與私營企業(yè)的緊密伙伴關(guān)系是電子政務(wù)建設(shè)成功的基本要素，政府和企業(yè)在電子政務(wù)的發(fā)展中各有自己的角色。政府的職責(zé)是完成法律賦予政府的職能，政府擅長的是政府自身的業(yè)務(wù)，不是信息系統(tǒng)的開發(fā)。信息系統(tǒng)的開發(fā)是企業(yè)的專長。因此，在電子政務(wù)的發(fā)展中，政府的首要任務(wù)是提出對信息系統(tǒng)的需求，系統(tǒng)開發(fā)完全可以外包給企業(yè)來運(yùn)作，政府和企業(yè)實現(xiàn)雙贏。

四、“多元主體共治”的政府網(wǎng)站建設(shè)策略

隨著政府信息化程度的提高，政府網(wǎng)站建設(shè)僅僅依靠政府這一主體已經(jīng)不能適應(yīng)社會的要求，國外政府采取了一系列措施對政府網(wǎng)站建設(shè)加以改進(jìn)，如外包工程、市場化運(yùn)作、PPP模式等，結(jié)合我國政府網(wǎng)站建設(shè)出現(xiàn)的不足，本文提出“多元主體共治”的發(fā)展模式。

多元主體共治，即治理主體的多元性，主張除政府外，市場主體和社會主體等可以參與到政府網(wǎng)站建設(shè)的過程中來，市場主體主要包含企業(yè)，社會主體則是指 第三部門和社會公眾，同時強(qiáng)調(diào)這些主體應(yīng)在法制和制度框架內(nèi)進(jìn)行合法運(yùn)作，積極參與政府網(wǎng)站建設(shè)。如今我國政府網(wǎng)站建設(shè)投入的資金不夠，導(dǎo)致網(wǎng)站建設(shè)覆蓋率不足，分布不平衡。網(wǎng)站建設(shè)也缺乏相關(guān)技術(shù)人員，大部分政府網(wǎng)站建設(shè)和維護(hù)都依靠政府內(nèi)部工作人員，缺乏技術(shù)支撐。在“多元主體共治”模式下，各主體各司其職，企業(yè)、政府、公眾能實現(xiàn)多贏。

在“多元主體共治”模式下，政府只需要做自己擅長的事，即制定政策和執(zhí)行政策，把網(wǎng)站的建設(shè)和維護(hù)外包給企業(yè)，因為市場上有專門從事網(wǎng)站建設(shè)的公司和人員，有足夠的能力去規(guī)劃網(wǎng)站。將外包服務(wù)與內(nèi)部運(yùn)營管理相結(jié)合，外包動力是降低運(yùn)維成本、解決政府IT人才短缺。外包原則是核心系統(tǒng)自己管理、非核心系統(tǒng)外包。外包要經(jīng)過政府的招標(biāo)和企業(yè)之間的競爭，避免隨意性，政府要尋找到價格合理、產(chǎn)品質(zhì)量高的企業(yè)來負(fù)責(zé)網(wǎng)站建設(shè)維護(hù)，而企業(yè)可以通過兩種方式獲利，第一種是政府直接給予一定的費(fèi)用，并與企業(yè)簽訂合同，另外一種則是企業(yè)在為政府提供網(wǎng)站建設(shè)的服務(wù)中獲得優(yōu)惠。政府網(wǎng)站建設(shè)成功，獲得公眾的認(rèn)可，無形中也給企業(yè)帶來潛在利益。作為政府，不用再花費(fèi)精力去從事網(wǎng)站建設(shè)維護(hù)工作，就可以專心做好自己的事，為人民服務(wù)。但外包并非完全放任，政府要制定網(wǎng)站建設(shè)和維護(hù)的標(biāo)準(zhǔn)，著眼于大局，定期對企業(yè)網(wǎng)站建設(shè)維護(hù)工作進(jìn)行評估，促進(jìn)網(wǎng)站信息的更新，保證網(wǎng)站內(nèi)容充實，提高網(wǎng)上辦事效率。公眾作為“多元主體”中的“一體”，責(zé)任在監(jiān)督，監(jiān)督政府網(wǎng)站建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)，評估網(wǎng)站內(nèi)容的合理性，政府網(wǎng)站建設(shè)應(yīng)該設(shè)立專門的提建議模塊，公眾可以將自己的不滿和建議表達(dá)出來，企業(yè)和政府要及時解答和評價。相關(guān)部門也要發(fā)揮好監(jiān)督的作用，防止在“外包”過程中出現(xiàn)貪污腐敗，損害人民的利益。

[注釋]

①耿連穎.我國政府門戶網(wǎng)站建設(shè)現(xiàn)狀及對策研究[J].黑龍江對外經(jīng)貿(mào)，2008（9）.

②楊斌.我國政府網(wǎng)站建設(shè)的現(xiàn)狀、問題及其對策[D].蘇州大學(xué)，2002.

③齊冬瑾. 國外政府門戶網(wǎng)站建設(shè)及其對我國的啟示[J].經(jīng)營管理者，2015（8）.

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（作者單位：安徽大學(xué)管理學(xué)院，安徽 合肥 230000）