文/宋安成

茉莉公館800套住房“被違章”的法律責(zé)任辨析

文/宋安成

2016年12月21日，上觀微信刊載了《上海一小區(qū)近800套房子涉嫌違建，300套已被凍結(jié)交易，業(yè)主喊冤……》一文，報(bào)道稱，上海閔行區(qū)浦秀路茉莉公館小區(qū)有近800套住房因業(yè)主將開(kāi)發(fā)商“贈(zèng)送”的“無(wú)底陽(yáng)臺(tái)”補(bǔ)澆地板而惹上違建風(fēng)波，其中300套的業(yè)主目前已收到違建認(rèn)定書，且違建情況被注記進(jìn)了房地產(chǎn)登記簿。對(duì)于違建的認(rèn)定，業(yè)主們普遍表示難以接受，認(rèn)為這樣的設(shè)計(jì)是開(kāi)發(fā)商“有意為之”，作為業(yè)主是無(wú)辜的，不應(yīng)該承擔(dān)如此嚴(yán)重的后果。

“買房送面積”是前幾年一些開(kāi)發(fā)商常用的銷售手段，這一方式主要是源于當(dāng)時(shí)“70、90政策”的出臺(tái)，開(kāi)發(fā)商通過(guò)送面積的方式來(lái)規(guī)避政府對(duì)大房型住宅物業(yè)的限制。實(shí)際上，像茉莉公館這樣“買房送面積”的情況在上海曾大量存在，主要方式有挑高送夾層、飄窗送面積、預(yù)留可封閉空間送面積等。近兩年，由于政府規(guī)劃驗(yàn)收收緊，房屋測(cè)繪可操作空間變小，開(kāi)發(fā)商針對(duì)購(gòu)房者的“買房送面積”情況大大減少。閔行區(qū)城管將所“送面積”認(rèn)定為違章，確實(shí)掀開(kāi)了冰山一角，我們不得不思考針對(duì)這一客觀存在的“違建”行為，究竟責(zé)任在誰(shuí)，是開(kāi)發(fā)商、購(gòu)房人、物業(yè)服務(wù)企業(yè)還是政府監(jiān)管部門。

澆筑陽(yáng)臺(tái)認(rèn)定為“違建”是否值得商榷

在認(rèn)定各方責(zé)任之前，我們先討論一下城管將所送面積認(rèn)定為“違章”的法律依據(jù)?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》第六十五條明確規(guī)定：“在鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)未依法取得鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證或者未按照鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的，由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府責(zé)令停止建設(shè)、限期改正；逾期不改正的，可以拆除?！憋@然，報(bào)道中的茉莉公館小區(qū)所增建的陽(yáng)臺(tái)底板是規(guī)劃圖紙中沒(méi)有的，從這個(gè)意義上講，城管部門認(rèn)定茉莉公館業(yè)主搭建陽(yáng)臺(tái)行為為違章并沒(méi)有太大的問(wèn)題。上海市的地方性法規(guī)對(duì)于違章問(wèn)題也有類似的規(guī)定，這里不再展開(kāi)。

我們?cè)購(gòu)姆扇说慕嵌葋?lái)考慮是否為違章的問(wèn)題。本案例中購(gòu)房人購(gòu)買的房屋屬于復(fù)式房屋，其將本來(lái)挑高的空間用砼澆筑出一個(gè)兩層空間，是否屬于《最高人民法院關(guān)于審理建筑物區(qū)分所有權(quán)糾紛案件具體應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋》第四條規(guī)定的“合理利用”是值得商榷的。該司法解釋第四條規(guī)定：“業(yè)主基于對(duì)住宅、經(jīng)營(yíng)性用房等專有部分特定使用功能的合理需要，無(wú)償利用屋頂以及與其專有部分相對(duì)應(yīng)的外墻面等共有部分的，不應(yīng)認(rèn)定為侵權(quán)。但違反法律、法規(guī)、管理規(guī)約，損害他人合法權(quán)益的除外。”一般情況下對(duì)這一條的解釋應(yīng)當(dāng)是：對(duì)專用權(quán)的合理延伸，是不以營(yíng)利為目的，不違反法律、法規(guī)的規(guī)定，不違反業(yè)主規(guī)約的。從本案的實(shí)際情況看，能否認(rèn)定為“合理使用”爭(zhēng)議最大的問(wèn)題是：是否違反法律或行政法規(guī)。對(duì)此問(wèn)題討論的空間很大，法律強(qiáng)調(diào)未取得規(guī)劃許可證是違章建筑，但對(duì)外部空間的合理利用改造是否要取得規(guī)劃審批，確實(shí)是值得討論的。比如說(shuō)，在不破壞承重結(jié)構(gòu)的情況下將自己的房間進(jìn)行重新分割，將未封閉的陽(yáng)臺(tái)進(jìn)行封閉是否也要申請(qǐng)規(guī)劃許可？本律師認(rèn)為這是沒(méi)有必要再行審批的。本案中購(gòu)房人未破壞房屋外立面、未破壞承重結(jié)構(gòu)，認(rèn)定為“合理利用”未償不可，所以，從這個(gè)意義上講，茉莉公館業(yè)主的做法是可以理解為對(duì)住宅共用部分的合理利用的。實(shí)際上，上海市一些層高超過(guò)5.4米的“類住宅”項(xiàng)目均存在購(gòu)房人購(gòu)得房產(chǎn)后將一層改為兩層的情況，如果按照閔行區(qū)城管的認(rèn)定，它們完全可以被認(rèn)定為“違建”。

“違建”行為行政法律責(zé)任辨析

從目前情況看，既然政府主管部門已經(jīng)認(rèn)定此舉為違章，我們便拋棄上文是否可認(rèn)定為違建之討論，在此討論一下如果認(rèn)定為違章，應(yīng)如何確定各相關(guān)主體方的責(zé)任。本案例涉及的法律關(guān)系包括行政法律關(guān)系和民事法律關(guān)系，涉及的行政執(zhí)法主體包括政府規(guī)劃主管部門、房屋管理部門和城管部門，涉及的行政相對(duì)人（民事主體）主要是開(kāi)發(fā)商、購(gòu)房人、物業(yè)服務(wù)企業(yè)。

我們先剖析行政法律關(guān)系。規(guī)劃主管部門、房屋管理部門和城管部門是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)行政法上面的法律責(zé)任？首先，規(guī)劃主管部門的一個(gè)重要職責(zé)就是核發(fā)《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》和《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》，這兩份許可證都是附圖紙的，具體附什么圖紙，法律、法規(guī)規(guī)定并不是太明確，但是綜合各地的要求來(lái)看，所附圖大多包括總平面圖、各層建筑平面圖、各向立面圖和剖面圖。如果開(kāi)發(fā)商未按照規(guī)劃圖紙來(lái)施工，自然不應(yīng)當(dāng)通過(guò)規(guī)劃驗(yàn)收。從茉莉公館的實(shí)際情況看，當(dāng)時(shí)規(guī)劃圖中的陽(yáng)臺(tái)部位確實(shí)在一層二層之間、三層、四層之間是挑高的，并沒(méi)有進(jìn)行分隔，規(guī)劃驗(yàn)收時(shí)房屋的情況也保持了與圖紙的一致性，從這個(gè)意義上講，規(guī)劃部門似乎不需要承擔(dān)法律責(zé)任。但并不能說(shuō)圖紙與現(xiàn)場(chǎng)施工情況一致，規(guī)劃部門就無(wú)須承擔(dān)責(zé)任，因?yàn)槿绻@樣的房屋直接交付給業(yè)主使用，直接后果就是二樓的購(gòu)房人若將南臥室的窗子（實(shí)際上開(kāi)發(fā)商將其做成了底端離地20厘米的門，而非窗）打開(kāi)，就可以直接跳到一樓的陽(yáng)臺(tái)上，這顯然是不符合設(shè)計(jì)規(guī)范的，存在巨大的安全隱患。所以，這樣的房屋能通過(guò)規(guī)劃部門的驗(yàn)收確實(shí)意味著規(guī)劃行政部門存在“不作為”或“亂作為”情況。所以，本律師認(rèn)為，規(guī)劃主管部門對(duì)此“違章”行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)不可推卸的法律責(zé)任。

作為房屋管理部門也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，因?yàn)閺纳虾５膶?shí)際情況看，房屋管理部門對(duì)房屋是否符合交付條件，是要進(jìn)行綜合驗(yàn)收的，比如說(shuō)，水電是否到戶，小區(qū)內(nèi)道路等室外工程的施工是否完成，等等。房屋管理部門應(yīng)根據(jù)實(shí)際交付情況核發(fā)《房屋交付使用許可證》，面對(duì)前文所述如此之大的安全隱患，難道房管部門在綜合驗(yàn)收時(shí)看不出嗎？這顯然是不可能的。

對(duì)于城管來(lái)說(shuō)，其主要的問(wèn)題就是長(zhǎng)期的行政不作為，直到房屋交付使用后，甚至業(yè)主已經(jīng)入住，才來(lái)認(rèn)定違章，顯然有怠于執(zhí)法之嫌。結(jié)合實(shí)際，本律師認(rèn)為其最大的問(wèn)題在于其采取的行政處罰手段——限制交易并不合法?！吨腥A人民共和國(guó)行政處罰法》第八條規(guī)定：“行政處罰的種類包括：（一）警告；（二）罰款；（三）沒(méi)收違法所得、沒(méi)收非法財(cái)物；（四）責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)；（五）暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照；（六）行政拘留；（七）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰?！贝藯l規(guī)定的行政處罰顯然不包括“限制交易”，且其明確規(guī)定其他行政處罰只能由法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)來(lái)規(guī)定，顯然上海市人大和政府均無(wú)權(quán)規(guī)定“限制交易”的行政處罰，相關(guān)管理部門通過(guò)“限制交易”方式行使行政權(quán)力顯然有無(wú)法可依之嫌。

近幾年，上海“買房送面積”的營(yíng)銷手段已經(jīng)大量減少，其原因就是規(guī)劃、房管等相關(guān)政府部門加大了管控力度，開(kāi)發(fā)商不敢再用各種花樣來(lái)送面積。這從另一個(gè)角度折射出上海市以前大量出現(xiàn)的一個(gè)小區(qū)“集體違章”的情況是政府主管部門不作為所致。因此，這件事的責(zé)任主體顯然是非常明確的。

從上述分析可以看出，政府各主管部門如果認(rèn)真執(zhí)法，嚴(yán)格履行自己的行政職責(zé)，對(duì)開(kāi)發(fā)商各類違章行為進(jìn)行及時(shí)查處糾正，“集體違章”事件是完全可以避免的。如果有嚴(yán)重安全隱患的項(xiàng)目通過(guò)了規(guī)劃許可、規(guī)劃驗(yàn)收，規(guī)劃部門對(duì)此責(zé)無(wú)旁貸。同樣，房管部門允許開(kāi)發(fā)商將有安全隱患的房屋交付，也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。作為行政相對(duì)人來(lái)說(shuō)，不管是開(kāi)發(fā)商或是購(gòu)房人，如果未按照規(guī)劃要求進(jìn)行施工，或者擅自違反規(guī)劃進(jìn)行改建，顯然是應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)行政處罰的。另外，這里需要說(shuō)明的是物業(yè)服務(wù)企業(yè)的行政責(zé)任問(wèn)題，從國(guó)務(wù)院《物業(yè)管理?xiàng)l例》和上海市地方法規(guī)看，物業(yè)服務(wù)企業(yè)對(duì)于違章行為主要有兩方面的義務(wù)：一是制止；二是報(bào)告。如果其針對(duì)小區(qū)的違建行為未履行上述兩義務(wù)，房管部門可根據(jù)相關(guān)規(guī)定進(jìn)行行政處罰。

“違建”行為民事法律責(zé)任辨析

本案中，如果開(kāi)發(fā)商在預(yù)售房屋時(shí)宣傳可以將預(yù)留的“陽(yáng)臺(tái)”進(jìn)行澆筑以增加實(shí)際得房面積，顯然是違法的虛假宣傳，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任：一方面，可能面臨政府主管部門根據(jù)廣告法相關(guān)規(guī)定進(jìn)行的行政處罰；另一方面，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)由于虛假宣傳可能給購(gòu)房人造成的實(shí)際損失。實(shí)際上，根據(jù)購(gòu)房人所述，他們購(gòu)得房屋后，開(kāi)發(fā)商讓物業(yè)服務(wù)企業(yè)（關(guān)聯(lián)公司）對(duì)“陽(yáng)臺(tái)”進(jìn)行統(tǒng)一澆筑，如果法律上有足夠有效的證據(jù)來(lái)支持業(yè)主的說(shuō)法，那么開(kāi)發(fā)商就是實(shí)施違建的主體，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)“恢復(fù)”的法律責(zé)任。

如果是購(gòu)房人購(gòu)買房屋后，自行對(duì)房屋進(jìn)行了改建，在兩層中間澆筑出一個(gè)平臺(tái)，那么購(gòu)房人就是違章的主體，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，與開(kāi)發(fā)商實(shí)施違章行為一樣，應(yīng)當(dāng)受到行政處罰，如果給其它業(yè)主造成結(jié)構(gòu)上的安全問(wèn)題，也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

關(guān)于物業(yè)服務(wù)企業(yè)的法律責(zé)任問(wèn)題，國(guó)務(wù)院《物業(yè)管理?xiàng)l例》第四十五條規(guī)定：“對(duì)物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)違反有關(guān)治安、環(huán)保、物業(yè)裝飾裝修和使用等方面法律、法規(guī)規(guī)定的行為，物業(yè)服務(wù)企業(yè)應(yīng)當(dāng)制止，并及時(shí)向有關(guān)行政管理部門報(bào)告。”所以，從目前的法律規(guī)定看，物業(yè)服務(wù)企業(yè)對(duì)小區(qū)的違章行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)制止和報(bào)告兩方面的義務(wù)。顯然，本案中的物業(yè)服務(wù)企業(yè)并沒(méi)有履行應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任。承擔(dān)責(zé)任的具體形式，主要依據(jù)《物業(yè)管理服務(wù)合同》的具體約定，因違章而權(quán)利受到侵害的業(yè)主或業(yè)主委員會(huì)可以對(duì)未按照合同約定制止違章的物業(yè)服務(wù)企業(yè)提起訴訟，但是從司法實(shí)踐看，業(yè)主的此類訴訟難以得到法院的支持，一方面是因?yàn)橛晌飿I(yè)服務(wù)企業(yè)對(duì)“違建”進(jìn)行行政執(zhí)法的法律規(guī)定的立法基礎(chǔ)是有問(wèn)題的，另一方面也因?yàn)榉ㄔ弘y以量化物業(yè)管理公司的責(zé)任。

最后，買房“送面積”之主要責(zé)任在政府主管部門之不作為或亂作為，這樣才給了開(kāi)發(fā)商“送面積”的空間，而無(wú)法辦理產(chǎn)權(quán)證的購(gòu)房人在一定意義上實(shí)為受害者。

（作者單位：北京盈科[上海]律師事務(wù)所）