文/嚴(yán)榮

上海住房供應(yīng)的合理規(guī)模與結(jié)構(gòu)

文/嚴(yán)榮

住房市場的波動(dòng)和走勢是各方關(guān)注的熱點(diǎn)問題之一。受各種政策的刺激影響，上海的住房市場在2015年下半年之后出現(xiàn)了一些過熱跡象，不僅交易量和交易均價(jià)都呈現(xiàn)出快速上漲態(tài)勢，而且市場中表現(xiàn)出了一種“非理性”的搶購情緒，這些市場變化更加引起了對上海住房市場的關(guān)注和討論:有觀點(diǎn)認(rèn)為,上海由于土地資源稀缺，今后可供應(yīng)住房較為有限，住房價(jià)格還將持續(xù)上漲；也有觀點(diǎn)認(rèn)為,上海的住房總量已基本滿足需求，隨著人口結(jié)構(gòu)出現(xiàn)調(diào)整，不需較大規(guī)模地新增住房供應(yīng)；還有觀點(diǎn)認(rèn)為，上海的住房供應(yīng)改革主要是要優(yōu)化供應(yīng)結(jié)構(gòu)，尤其是要增加中小套型商品住房和租賃住房。為了推進(jìn)這些討論，本文擬結(jié)合上海住房供應(yīng)的基本情況，根據(jù)公開可獲得的數(shù)據(jù)和資料，對照一些國際大都市的相關(guān)指標(biāo)，對相關(guān)問題作些探索性的分析。

一、上海住房供應(yīng)的基本現(xiàn)狀

供需關(guān)系是影響住房市場最重要的關(guān)系之一。住房供應(yīng)包括新建住房供應(yīng)和存量住房的掛牌出售。以2015年為例，該年上海新增供應(yīng)商品住房面積1075萬平方米，存量住房網(wǎng)上掛牌面積1083萬平方米。在住房政策研究領(lǐng)域，相比住房需求，學(xué)術(shù)界對住房供應(yīng)問題的共識(shí)更少。有學(xué)者提出，作為一種耐用品，住房供應(yīng)不僅受到新建住房生產(chǎn)供應(yīng)決策的影響，還與住房持有人（及其代理人）處置存量住房資源的決策有關(guān)。由于新建住房供應(yīng)和存量住房出售都涉及許多因素，而且其中有些變量是相互交叉、相互影響的，因而住房供應(yīng)分析較為復(fù)雜。在重點(diǎn)分析上海新增住房供應(yīng)的能力、合理規(guī)模及結(jié)構(gòu)之前，須從住房總量、人均住房狀況及住宅用地現(xiàn)狀等角度對上海存量住房的基本情況作些總括性的描述。

（一）住房總量持續(xù)增加，增速有所回落

關(guān)于上海住房總量，目前主要有兩種較為全面的數(shù)據(jù)。第一種是根據(jù)第六次全國人口普查（以下簡稱“六普”）相關(guān)數(shù)據(jù)測算而來?！傲铡辟Y料顯示，2010年上海常住人口為2301.92萬人，常住人口人均住房建筑面積27.25平方米，由此可以計(jì)算出上海市的住房總量是62727.32萬平方米。但是，根據(jù)“六普”的統(tǒng)計(jì)口徑，“住房”既包括生活用房，也包括兼作生產(chǎn)或經(jīng)營用途的房屋，比如旅館、有人居住的小商店及小工廠等，因此，“六普”資料中的住房總量在規(guī)模上會(huì)偏大。

第二種是上海統(tǒng)計(jì)年鑒中的居住房屋數(shù)據(jù)。該數(shù)據(jù)由行業(yè)主管部門按照房屋建筑類型分類標(biāo)準(zhǔn)報(bào)送。根據(jù)最近的分類標(biāo)準(zhǔn)，上海的房屋建筑分為居住房屋和非居住房屋兩大類。居住房屋是指土地用途為住宅用地的、用于居住的房屋，主要包括花園住宅、公寓（含職工住宅）、聯(lián)列住宅、新式里弄、舊式里弄、簡屋等；非居住房屋主要包括旅館（旅游用地）、辦公樓（金融保險(xiǎn)用地、機(jī)關(guān)用地、宣傳用地）、工廠（工業(yè)用地）、站場碼頭（交通設(shè)施用地）、倉庫堆棧（倉儲(chǔ)用地）、商場（商業(yè)、飲食用地）、學(xué)校（教育用地）、文體娛樂用地上的房屋建筑、衛(wèi)生福利用地上的房屋建筑、農(nóng)業(yè)建筑、公共設(shè)施用房、特種用地上的房屋建筑等。由于該分類主要對應(yīng)于土地用途，有一些作為居住用途的房屋沒有被納入住房統(tǒng)計(jì)之中，因而其住房總量的數(shù)據(jù)在規(guī)模上會(huì)偏小。但是，考慮到該數(shù)據(jù)每年都會(huì)公布，有較強(qiáng)的延續(xù)性，因而在分析上海住房總量時(shí)主要采用該數(shù)據(jù)。

根據(jù)上海統(tǒng)計(jì)年鑒的數(shù)據(jù)，至2014年底，上海的住房總量是61094萬平方米，分別相當(dāng)于1980年、1990年和2000年住房總量的14倍、7倍和3倍。20世紀(jì)80年代和90年代，上海住房規(guī)模年均增速分別是10.29%和13.4%，到了21世紀(jì)的頭10年，年均增速達(dá)到了15.2%。近幾年來，住房增速有所回落。2011年至2014年的年均增速為3.8%。

在所有住房中，公寓（含職工住宅）規(guī)模最大，約占總量的92.36%，其次是花園住宅（2.93%）。上海目前有舊式里弄1312萬平方米，約占總量的2.15%，另有簡屋11萬平方米（表1）。

表1 上海市居住房屋的構(gòu)成情況（2014） （單位：萬平方米）

2011年，住宅投資占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資的比重突破了25%。住宅施工面積規(guī)模較大，2011年至2015年平均為8381.53萬平方米，遠(yuǎn)高于1991年至2010年間的平均值（5676.84萬平方米）。住宅竣工面積規(guī)模有所下降，2011年至2015年平均為1554.67萬平方米，而1991年至2000年間的平均值為1612.48萬平方米，2001年至2010年間的平均值為2242.43萬平方米。

（二）人均住房建筑面積有增加，但仍低于國際大都市的平均水平

在城市快速發(fā)展的進(jìn)程中，上海的常住人口從1980年的1152萬人增加至2014年的2426萬人，增長了111%，而同期戶籍人口只增長了26%。為適應(yīng)常住人口規(guī)模不斷增加的形勢，如前所述，住房供應(yīng)的力度有所加大，因而盡管住房需求量增加了，但居住水平不降反升，這充分反映在人均住房建筑面積的變化上。

在描述上海的人均住房建筑面積變化軌跡之前，有必要對該指標(biāo)的測算作些解釋。根據(jù)《2014年上海市國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，至2014年末，全市城鎮(zhèn)居民人均住房建筑面積為35.1平方米，全市常住人口總數(shù)為2425.68萬人，其中，戶籍常住人口1429.26萬人，外來常住人口996.42萬人。據(jù)此推算，如果以全市常住人口總數(shù)為基數(shù)，全市住房建筑面積約為85141.37萬平方米，超過了統(tǒng)計(jì)年鑒中全市住房總量規(guī)模近40%。如果以全市戶籍人口為基數(shù)，全市住房建筑面積約為50167.03萬平方米，約為統(tǒng)計(jì)年鑒中全市住房總量規(guī)模的82%?？梢?，《2014年上海市國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》中有關(guān)人均住房建筑面積的計(jì)算，既不以全部常住人口為基數(shù)，也不以全市戶籍人口為基數(shù)。

為更加全面地反映上海居民居住水平的變化情況，本文的分析將主要取以全部常住人口為基數(shù)計(jì)算出來的相關(guān)數(shù)據(jù)。以全部常住人口為基數(shù)計(jì)算，上海2014年底的人均住房建筑面積是25.19平方米/人，盡管比《2014年上海市國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》中的相應(yīng)指標(biāo)少了近10平方米，但分別是1980年、1990年和2000年的7倍、4倍和2倍。若只以戶籍人口為基數(shù)計(jì)算，上海2014年的人均住房建筑面積為42.47平方米/人，比以全部常住人口為基數(shù)計(jì)算的人均住房建筑面積多出17.28平方米/人，也比《2014年上海市國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》公布的相應(yīng)數(shù)據(jù)多出7.37平方米/人（表2）。

表2 上海人均住房建筑面積的變化（1980-2014） （單位：平方米/人）

表3 國際大都市與上海的住房總體情況

按全部常住人口為基數(shù)計(jì)算，與國際大都市相比，上海的人均住房建筑面積偏低。2014年，美國紐約市人均住房建筑面積超過了43平方米，英國倫敦市達(dá)到35.6平方米，日本東京市接近40平方米，新加坡超過了30平方米，香港較低（15.05平方米），五個(gè)國際大都市的平均值為32.83平方米（表3）。

（三）住宅用地規(guī)模較大，但集約程度不高

至2013年，上海市的住宅用地面積是847.11平方公里，占市區(qū)面積的13.36%，占建設(shè)用地面積的29.06%，常住人口住宅用地達(dá)到35.08平方米/人。對照《上海市城市總體規(guī)劃（1999-2020）》，住宅用地面積已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了當(dāng)時(shí)提出的規(guī)劃目標(biāo)。

與六個(gè)國際大都市相比（表4），上海的住宅用地面積在絕對規(guī)模上最大，這主要與上海的市區(qū)面積和人口規(guī)模有關(guān)。從住宅用地的相對規(guī)?？?，上海目前仍低于六個(gè)國際大都市的平均水平。住宅用地占市區(qū)面積的比例，倫敦最高（32.56%），香港最低（6.88%），六個(gè)國際大都市的平均值為21.06%，高于上海的相應(yīng)比例。住宅用地占建設(shè)用地面積比例，東京最高（46.48%），新加坡最低（17.45%），平均為33.82%，略高于上海的相應(yīng)比例。從人均住宅用地規(guī)模看，上海明顯高于六個(gè)國際大都市的平均水平。倫敦的人均住宅用地面積最大（63.38平方米/人），香港最小（10.46平方米/ 人），平均水平為28.43平方米/ 人，比上海少了近7平方米/人。這反映出上海住宅用地的集約化程度不夠高。

表4 國際大都市與上海的住宅用地情況

二、對上海住房供應(yīng)規(guī)模的測算

對上海未來住房供應(yīng)的預(yù)測，可從兩個(gè)方面展開分析：一是供應(yīng)極值，即在現(xiàn)有規(guī)劃資源條件下最多能供應(yīng)多少住房；二是合理供應(yīng)量，即按照供需平衡原則，為了滿足合理需求，需要供應(yīng)多少住房。

（一）關(guān)于供應(yīng)極值的研判

《上海市城市總體規(guī)劃（2015-2040）綱要》提出，貫徹土地利用“總量鎖定、增量遞減、存量優(yōu)化、流量增效、質(zhì)量提高”的總體要求，按照規(guī)劃建設(shè)用地總規(guī)模“負(fù)增長”要求，總量控制在3200平方公里以內(nèi)。根據(jù)《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》（GB50137-2011），“居住用地”（包括住宅和相應(yīng)服務(wù)設(shè)施的用地）占城市建設(shè)用地的比例為25%-40%?！熬幼∮玫亍卑ā白≌玫亍焙汀胺?wù)設(shè)施用地”兩類，前者是住宅建筑用地、住區(qū)內(nèi)城市支路以下的道路、停車場及其社區(qū)附屬綠化地，后者是指住區(qū)主要公共設(shè)施和服務(wù)設(shè)施用地，包括幼托、文化體育設(shè)施、商業(yè)金融、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站、公用設(shè)施等用地，不包括中小學(xué)用地。在管理實(shí)踐中，住宅用地占居住用地的比例一般是80%。

截至2013年底，上海的現(xiàn)狀建設(shè)用地面積是2915.56平方公里。由此可推算，在現(xiàn)有規(guī)劃和土地資源條件下，上海市住宅用地的最大新增值是91.02平方公里。如果按照平均容積率為2計(jì)算，新增的住宅用地可以供應(yīng)大約1.82億平方米住房。不過，除了新增土地供應(yīng)外，在城市更新改造過程中，還可以盤活存量住宅用地。根據(jù)城市更新的不同情境，可以估算出不同情景下的住房供應(yīng)狀況（表5）。

表5 上海住房供應(yīng)的多情景分析

如果完全沒有城市更新改造，最多可新增供應(yīng)1.82億平方米住房，全市的住房總量將在8億平方米左右。如果對一半左右的存量住宅用地進(jìn)行更新改造，一方面會(huì)減少3.06億平方米存量住房，另一方面在更新改造后的住宅用地上可以新建8.47億平方米住房，兩者相抵，可新增供應(yīng)5.41億平方米住房，再加上新增住宅用地上可新建1.82億平方米住房，總共可新增供應(yīng)7.23億平方米住房，全市的住房總量將超過13億平方米。如果對所有的存量住宅用地都進(jìn)行更新改造，估計(jì)可新增供應(yīng)12.65億平方米住房，全市的住房總量將接近19億平方米。

（二）關(guān)于合理供應(yīng)量的研判

參照幾個(gè)國際大都市的平均水平，結(jié)合上海的人口規(guī)模、用地狀況及套型面積等情況，可對上海住房的合理供應(yīng)量作一些測算。

1. 按人均居住水平和人口總量測算。國際大都市的人均住房建筑面積差異較大，比如，紐約較高（43.34平方米/人），香港偏低（15.05平方米/人），前者幾乎是后者的3倍。五個(gè)國際大都市（倫敦、紐約、東京、新加坡和香港）的人均住房建筑面積平均值接近33平方米/人。參照該平均水平，假設(shè)2020年上海市常住人口控制在2500萬人，2040年人口總量控制在3000萬人，據(jù)此對上海的住房供應(yīng)規(guī)模進(jìn)行測算（表6）。

表6 按人均居住水平和人口總量測算住房供應(yīng)規(guī)模

假定至2020年，上海市的人均住房建筑面積與當(dāng)前五個(gè)國際大都市平均水平相當(dāng)（但低于《2014年上海市國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》所公布的人均水平），預(yù)計(jì)全市需要8.25億平方米住房。這意味著，在現(xiàn)有6.11億平方米住房總量的基礎(chǔ)上還需要新增2.14億平方米住房。對照上述有關(guān)住房供應(yīng)極值的研判，僅憑已有的新增住宅用地難以滿足需求，大約需要對30%以上的存量住宅用地進(jìn)行更新改造。

假定至2040年，上海市的人均住房建筑面積比2020年略有上升（但僅相當(dāng)于《2014年上海市國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》所公布的人均水平），預(yù)計(jì)全市需要10.5億平方米住房。這意味著，在現(xiàn)有住房總量的基礎(chǔ)上還需要新增4.39億平方米住房。對照前述有關(guān)住房供應(yīng)極值的研判，為了滿足住房需求，大約需要對70%以上的存量住宅用地進(jìn)行更新改造。

2. 按套型面積和家庭戶數(shù)測算。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，居民對成套住房的需求會(huì)增加。國際大都市的住房套型面積差異也較大，比如，紐約較高（平均為108平方米/套），香港較低（平均為57平方米/套），前者大致是后者的2倍。五個(gè)國際大都市（倫敦、紐約、東京、新加坡和香港）的平均套型面積為85平方米左右。參照該平均水平，按照套戶比（即廚衛(wèi)浴齊全的成套住房套數(shù)與常住家庭戶數(shù)之比）為1.1的國際經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)家庭小型化的發(fā)展趨勢，假設(shè)2020年上海戶均人口為2.6人，2040年戶均人口為2.5人，據(jù)此對上海的住房供應(yīng)規(guī)模進(jìn)行測算（表7）。

表7 按套型面積和家庭戶數(shù)測算住房供應(yīng)規(guī)模

假定至2020年，上海市常住人口為2500萬人，戶均人口為2.6人，預(yù)計(jì)將有962萬戶家庭，全市大致需要9億平方米住房，需新增近3億平方米住房。按該測算思路，至2040年，全市需要11.22億平方米住房，需新增供應(yīng)超過5億平方米的住房。

這種測算方法所得出的結(jié)果比按人均住房建筑面積測算結(jié)果要高，主要原因在于這是按照套戶比為1.1的國際經(jīng)驗(yàn)值進(jìn)行測算的。根據(jù)《2014年上海市國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，至該年末，上海居民住宅成套率達(dá)到96.6%，這意味著，全市仍有近2100萬平方米的住房是不成套的。從這個(gè)角度看，為了改善居民居住條件，套戶比適當(dāng)超過1也是符合上海實(shí)際情況的。

3. 按人口結(jié)構(gòu)和需求類型測算。按照《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》等政策要求和城市發(fā)展的實(shí)際，上海將以產(chǎn)業(yè)升級調(diào)整人口存量、以功能疏解調(diào)控人口增量。在這種背景下，外來常住人口的增長速度將有所放緩，人口結(jié)構(gòu)將會(huì)出現(xiàn)較大調(diào)整，這對住房需求測算具有較為重要的意義。參照已有相關(guān)研究，將新增住房需求分解為新增人口的住房需求、家庭小型化帶來的住房需求、改善性需求、動(dòng)遷安置和住房保障需求等類型，并選取相應(yīng)的經(jīng)驗(yàn)值，對新增住房需求進(jìn)行測算（表8）。

表8 按人口結(jié)構(gòu)和需求類型測算住房供應(yīng)規(guī)模

按照相關(guān)假設(shè)和所取的相應(yīng)經(jīng)驗(yàn)值，通過測算，至2020年，每年新增市場化需求為3948萬平方米，小于2015年全市住房成交量（包括新建商品住房銷售量和存量住房成交量）4657萬平方米，每年動(dòng)遷安置和住房保障需求為850萬平方米，與2015年動(dòng)遷安置住房和共有產(chǎn)權(quán)保障住房供應(yīng)量898萬平方米較為接近。從上海住房供應(yīng)的現(xiàn)狀來看，市場化需求可通過購買新建商品住房和二手存量住房得以滿足。根據(jù)2015年的住房成交數(shù)據(jù)，新建商品住房銷售量占全部成交量的43%左右，而出售型保障性住房目前主要依靠新建方式取得，較少利用二手存量住房獲得。以此推算，至2020年，對新建住房的需求量大約在1.53億平方米（表9）。

按上述思路，假定從中長期看上海的出售型保障性住房不再只依靠新建方式獲得，可以推算，至2040年，預(yù)計(jì)新增住房需求11.9億平方米，其中新建住房需求量為5.12億平方米左右。

4. 住房供應(yīng)測算小結(jié)。由于假設(shè)前提、測算口徑及方法都不相同，從不同視角對上海需供應(yīng)的新建住房進(jìn)行測算，其結(jié)果也有較大差異。按人均居住水平和人口總量測算的視角，由于以國際大都市的人均居住水平為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行平滑計(jì)算，相對較為靜態(tài)；按套型面積和家庭戶數(shù)測算的視角，由于對套戶比和套型面積作了相對寬松的假設(shè)，因而其結(jié)果總體偏大，尤其是對近期的測算結(jié)果；按人口結(jié)構(gòu)和需求類型測算的視角，由于沒有考慮投資投機(jī)性需求，而且人口結(jié)構(gòu)調(diào)整往往需要較長時(shí)間才能取得成效，該方法對近期的測算結(jié)果偏小。

表9 住房供應(yīng)測算結(jié)果匯總 （單位：億平方米）

平均而言，至2020年，上海合理的新增住房供應(yīng)規(guī)模在2.2億平方米左右，每年平均為3600萬平方米，而到2040年，新增規(guī)模約為5億平方米。與前面有關(guān)供應(yīng)極值的分析相對應(yīng)，可以初步認(rèn)為，在2020年之前，上海的住房供應(yīng)基本能滿足全部常住人口的合理居住需求，但是在這之后，需要加大存量土地更新利用的力度，大約需要對30%的存量土地進(jìn)行更新利用，才能滿足上海全部常住人口到2040年的居住需求，這還是以積極調(diào)控全市人口總量為前提的，否則住房供應(yīng)將會(huì)偏緊。

三、優(yōu)化上海住房供應(yīng)的結(jié)構(gòu)

除了供應(yīng)總量外，住房的供應(yīng)結(jié)構(gòu)對住房市場運(yùn)行也具有重要影響。為了分析上海住房的供應(yīng)結(jié)構(gòu)問題，筆者整理了2010年至2015年“網(wǎng)上房地產(chǎn)”（http://www. fangdi.com.cn）每月公布的市場化新建商品住房網(wǎng)上可售面積和成交面積數(shù)據(jù)，并用當(dāng)年的成交面積比例減去前一年網(wǎng)上可售面積比例，形成了表10?？傮w看來，上海住房供應(yīng)的結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化，尤其是在價(jià)格段分布和房型面積分布方面。

表10 上海住房成交與可售結(jié)構(gòu)差額表 （單位：百分點(diǎn)）

1. 從區(qū)域分布來看，新建住房不斷向郊區(qū)延伸。隨著中心城區(qū)可用土地資源日漸稀少，上海新建住房供應(yīng)主要依靠外環(huán)外的區(qū)域。2011年至2015年間，全市新建商品住房近3/4來自于外環(huán)外，而且該比重呈逐年上升態(tài)勢。這一時(shí)期的成交情況與供應(yīng)狀況較為接近，外環(huán)外的成交面積占比約為75%，內(nèi)外環(huán)間占比約為20%，內(nèi)環(huán)內(nèi)為5%左右。從住房成交與可售比例的差額看，外環(huán)外的成交面積占比略大于可售面積占比，而內(nèi)環(huán)內(nèi)的成交面積占比比可售面積占比小了3個(gè)百分點(diǎn)左右。

2. 從住房單價(jià)段的分布來看，中等價(jià)位的新建住房供應(yīng)偏緊。從5年平均情況看，成交面積占比大于可售面積占比的是“1萬元至2萬元”和“2萬元至3萬元” 這兩個(gè)單階段的住房，“3萬元以上”住房的供需比例較為接近，而“1萬元以下”住房的成交面積占比一直小于可售面積占比。隨著近幾年全市住房成交均價(jià)不斷上漲，“3萬元以上”住房的可售面積占比不斷上升，至2015年已接近全部可售住房面積的1/3左右，而“1萬元以下”住房可售面積占比不斷下降，至2015年只占全部可售住房面積的8.9%。與之相比，對“1萬元以下”住房的需求下降更加明確，使得即便該單階段住房供應(yīng)占比不斷減少，也仍然沒有完全被消化。從2013年以來，“2萬元至3萬元”和“3萬元以上”住房的成交占比穩(wěn)步上升，在2015年，這兩個(gè)單價(jià)段住房成交面積占全部成交面積的比例超過了70%，在一定程度上反映了市場需求的升級。

3. 從面積段的分布來看，中小套型住房供應(yīng)偏少。從5年平均情況看，“90平方米以下”住房和“90-140平方米”住房的成交面積占比一直大于可售面積占比，而“140平方米以上”住房的成交面積占比一直小于可售面積占比，平均差額接近24個(gè)百分點(diǎn)。2011年至2015年間，“140平方米以上”住房的可售面積占比約為60%，這意味著全市新建商品住房供應(yīng)以大套型為主，但市場上對大套型住房的有效需求明顯小于供應(yīng)，出現(xiàn)了供需匹配度較低的現(xiàn)象。盡管住房決策部門一直通過各種政策措施增加中小套型住房的供應(yīng)，但從現(xiàn)有數(shù)據(jù)來看，尚未取得預(yù)期效果。與之相比，“90平方米以下”住房的可售面積占比有逐年下降之勢，從2011年的16.48%降至2015年的13.3%，而成交占比一直高于可售面積，這說明小套型住房的市場需求大于供應(yīng)?！?0-140平方米”的中等套型住房，其成交面積占比一直保持在40%左右，但可售面積占比只有1/4左右，供應(yīng)相比需求也偏少。

四、結(jié)論與政策建議

與倫敦、紐約、東京、新加坡和香港等國際大都市相比，上海的住房總量規(guī)模較大，這與上海的市區(qū)面積和人口規(guī)模是相對應(yīng)的，但是按全部常住人口計(jì)算的上海人均住房建筑面積偏低，而且上海住宅用地的集約化程度不夠高。通過幾種方法對住房供應(yīng)規(guī)模進(jìn)行測算，可以初步判斷，在“十三五”期間，上海的住房供應(yīng)基本能滿足全部常住人口的合理居住需求，但是從中長期看，僅靠現(xiàn)有新增資源難以滿足全部常住人口的居住需求。

為了改善全市居民的人居環(huán)境，從而在更高水平上全面建成小康社會(huì)，基本建成社會(huì)主義國際大都市，從住房供應(yīng)方面應(yīng)重點(diǎn)做好以下幾方面工作。

1. 穩(wěn)定住宅用地供應(yīng)，提高住宅用地利用效率。與其他國際大都市相比，上海的住宅用地占市區(qū)面積的比例以及占全市建設(shè)用地面積的比例都偏低，但常住人口人均住宅用地面積高于幾個(gè)國際大都市的平均水平。針對這種現(xiàn)狀，為了穩(wěn)定住房供應(yīng)，促進(jìn)房地產(chǎn)市場平穩(wěn)發(fā)展，一方面要穩(wěn)定住宅用地供應(yīng)，另一方面要大力提高住宅用地的利用效率，二者不可偏廢。在控制全市建設(shè)用地總量的前提下，適當(dāng)提高住宅用地所占比例，并通過提高容積率、盤活農(nóng)村宅基地等方式提高用地效率。

2. 加快推進(jìn)城市有機(jī)更新，挖掘城市存量空間。在既有資源和規(guī)劃條件下，要滿足中長期全市常住人口的居住需求，必須加大存量土地更新利用的力度?？梢越梃b倫敦等國際大都市的經(jīng)驗(yàn)，將城市更新進(jìn)展情況作為城市發(fā)展的約束性指標(biāo)之一。在《大倫敦規(guī)劃》（Greater London Plan）中，倫敦為了突出強(qiáng)調(diào)存量土地資源的更新利用，將“通過存量用地轉(zhuǎn)化的新增住宅用地比例”作為城市發(fā)展的控制性指標(biāo)之一，并且設(shè)置了“保持新的住宅開發(fā)至少96%的用地是之前已開發(fā)土地”的規(guī)劃目標(biāo)。在挖掘城市存量空間方面，要注重鼓勵(lì)社會(huì)力量參與城市更新、舊住房改造、盤活空置住房等，提高存量資源利用效率。

3. 適度控制人口規(guī)模，合理優(yōu)化住房空間布局。從過去十多年來上海住房市場發(fā)展情況來看，前述有關(guān)外來常住人口增加幅度的估計(jì)值是偏低的，因而所測算的住房供應(yīng)規(guī)模也偏低。在今后一段時(shí)期里，上海要從調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、強(qiáng)化城市管理、推動(dòng)地區(qū)平衡發(fā)展等多方面入手，力爭使人口規(guī)模增長幅度保持在可控范圍之內(nèi)。另外，要依托新型城鎮(zhèn)體系，差異化引導(dǎo)住房的有效供應(yīng)，加強(qiáng)住房空間布局與公共交通、就業(yè)崗位、公共服務(wù)設(shè)施的緊密協(xié)調(diào)，通過住房空間布局的優(yōu)化引導(dǎo)人口有序進(jìn)入新城和新市鎮(zhèn)，強(qiáng)化產(chǎn)城融合。

4. 改善住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)合理住房消費(fèi)。從上海目前的住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)看，突出問題是中小套型住房供應(yīng)偏少，中等價(jià)位的新建住房供應(yīng)偏緊。為了有效緩解這種現(xiàn)狀，可以從完善土地出讓方式入手。鑒于目前住宅用地出讓過程中采取的“價(jià)高者得”的方式往往容易抬高地價(jià)，為了完善招拍掛制度，可以積極探索“限房價(jià)、限套型、競地價(jià)、競配建”等有效的公開出讓方式，增加中小套型和中等價(jià)位住房的有效供應(yīng)，推動(dòng)土地供應(yīng)統(tǒng)籌兼顧，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定市場、保證民生、促進(jìn)利用、引導(dǎo)消費(fèi)等多重目標(biāo)。

（作者單位：上海市房地產(chǎn)科學(xué)研究院 本文轉(zhuǎn)載自《上海經(jīng)濟(jì)研究》2016年第11期）