劉 寧

（山東行政學(xué)院，濟(jì)南 250014）

我國(guó)刑事立案監(jiān)督問(wèn)題研究

劉 寧

（山東行政學(xué)院，濟(jì)南 250014）

刑事立案監(jiān)督，是指在刑事訴訟活動(dòng)中，檢察機(jī)關(guān)依法對(duì)刑事立案主體受理、審查立案材料、調(diào)查、審批、決定立案等全過(guò)程是否合法進(jìn)行的法律監(jiān)督。依法建立健全我國(guó)刑事立案監(jiān)督制度，能夠保證立案機(jī)關(guān)正確行使立案?jìng)刹闄?quán)，有利于保護(hù)公民的合法權(quán)益。但現(xiàn)實(shí)中卻存在著立案監(jiān)督范圍不明晰、程序不健全等困境，為保證立案機(jī)關(guān)完整行使立案監(jiān)督權(quán)，應(yīng)完善刑事立案監(jiān)督程序，設(shè)立專門(mén)刑事立案監(jiān)督機(jī)構(gòu)等，確保刑事立案監(jiān)督的科學(xué)合理性。

刑事訴訟；立案監(jiān)督；問(wèn)題；對(duì)策

一、 刑事立案監(jiān)督界說(shuō)

刑事立案監(jiān)督，是指在刑事訴訟活動(dòng)中，檢察機(jī)關(guān)依法對(duì)刑事立案主體受理、審查立案材料、調(diào)查、審批、決定立案等全過(guò)程是否合法進(jìn)行的法律監(jiān)督。［1］刑事立案監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)按照刑事訴訟法的規(guī)定進(jìn)行的一項(xiàng)監(jiān)督職能，與刑事偵查監(jiān)督、刑事審判監(jiān)督、刑罰執(zhí)行監(jiān)督一起構(gòu)成了檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督體系。［2］而且刑事立案監(jiān)督的主體有著多樣性的特征，存在著不同的主體。同時(shí)立案監(jiān)督行為也不是單一的，包含了接受、審查、處理立案材料等一系列法律行為。立案監(jiān)督位于整個(gè)監(jiān)督體系的起始，刑事立案結(jié)果的監(jiān)督的并不是立案監(jiān)督的重點(diǎn)，立案監(jiān)督的重點(diǎn)是立案行為的監(jiān)督，立案是開(kāi)啟刑事訴訟的關(guān)鍵，只有保障了立案行為的合法性，才有可能保障整個(gè)刑事訴訟的合法性、公正性?？傮w而言，刑事立案監(jiān)督就是指檢察機(jī)關(guān)按照刑事訴訟法的有關(guān)規(guī)定，依法對(duì)立案行為的合法性和公正性進(jìn)行監(jiān)督。

二、刑事立案監(jiān)督的價(jià)值定位

“公平和正義是通過(guò)程序規(guī)范來(lái)實(shí)現(xiàn)的，然而程序的關(guān)鍵之處不是多一道還是少一道，而是有一道就要有一道的監(jiān)督”。［3］監(jiān)督的價(jià)值所在就是保證公平和正義，保證社會(huì)有序和進(jìn)步。建立健全刑事立案監(jiān)督制度有著巨大的現(xiàn)實(shí)意義，從我國(guó)的整個(gè)法治建設(shè)上講，既符合了罪責(zé)刑相適應(yīng)的原則，同時(shí)又要達(dá)到維護(hù)廣大人民根本利益的目的，有助于實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平和正義。

（一）保證立案機(jī)關(guān)正確行使立案?jìng)刹闄?quán)

刑事立案是刑事訴訟程序的一個(gè)開(kāi)頭，由此監(jiān)察機(jī)關(guān)開(kāi)啟了對(duì)犯罪事實(shí)的偵查，它啟動(dòng)了整個(gè)的刑事訴訟，但是它的重要性卻不僅僅是一個(gè)開(kāi)頭那么簡(jiǎn)單。刑事訴訟中有個(gè)原則是罪行相適應(yīng)原則，也就是讓犯罪嫌疑人對(duì)自己所犯的罪行承擔(dān)應(yīng)有的刑事責(zé)任，為了達(dá)到這個(gè)目的，我們必須對(duì)案件進(jìn)行詳細(xì)的偵查，對(duì)應(yīng)當(dāng)受到懲罰的犯罪嫌疑人進(jìn)行刑事追究。［4］在《刑事訴訟法》中雖然規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)有刑事立案監(jiān)督的權(quán)力，但是對(duì)于該權(quán)力如何實(shí)施，怎樣實(shí)施沒(méi)有明確的規(guī)定，即缺乏詳細(xì)的實(shí)施細(xì)則性規(guī)定，容易造成立案監(jiān)督權(quán)濫用的現(xiàn)象。正是由于這個(gè)原因，在目前的刑事立案監(jiān)督中存在著種種違規(guī)操作，干擾正常的刑事訴訟活動(dòng)的進(jìn)行，造成了嚴(yán)重的不利影響。

（二）確保公民的合法權(quán)益

為了懲治犯罪，讓犯罪行為人承擔(dān)相應(yīng)的刑事責(zé)任，在刑事立案監(jiān)督方面監(jiān)察機(jī)關(guān)已經(jīng)做了大量工作，為有效打擊犯罪和保護(hù)廣大人民的合法權(quán)益作出了貢獻(xiàn)。檢察機(jī)關(guān)通過(guò)刑事立案監(jiān)督權(quán)和其他相關(guān)權(quán)力配合運(yùn)用，減少了大量司法人員的違規(guī)操作現(xiàn)象和冤假錯(cuò)案現(xiàn)象，保證了國(guó)家和法律的威嚴(yán)，同時(shí)也切實(shí)維護(hù)了廣大人民群眾的合法權(quán)益，對(duì)于我國(guó)人權(quán)保障來(lái)說(shuō)也是一個(gè)突出的貢獻(xiàn)。

(三)和諧檢察工作的必然選擇

受長(zhǎng)期的歷史傳統(tǒng)因素和觀念的影響，同時(shí)也由于相關(guān)政策規(guī)定的錯(cuò)位，檢察機(jī)關(guān)工作人員一般認(rèn)為其辦案數(shù)量和質(zhì)量是衡量工作好壞的標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)踐中，部分檢察機(jī)關(guān)在選拔任用干部工作中也是按這樣的模式進(jìn)行的，往往把立案監(jiān)督權(quán)的實(shí)施放到靠后的位置。這不僅嚴(yán)重影響到檢查工作的正確進(jìn)行，同時(shí)也容易造成辦案人員工作重點(diǎn)的傾斜，不利于檢察工作的和諧發(fā)展。因此，必須進(jìn)一步強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職責(zé)，才能實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)辦案與監(jiān)督工作全面和諧的發(fā)展。

三、 我國(guó)刑事立案監(jiān)督存在的問(wèn)題

我國(guó)的刑事立案監(jiān)督以《憲法》、《刑事訴訟法》的規(guī)定為統(tǒng)領(lǐng)，同時(shí)以《最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國(guó)家安全部、司法部、全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)關(guān)于刑事訴訟法實(shí)施中若干問(wèn)題的規(guī)定》、《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定（修正）》以及《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》、最高人民檢察院《人民檢察院立案監(jiān)督工作問(wèn)題解答》等條款為主體構(gòu)成框架體系。［1］26盡管現(xiàn)行法律文本中已有諸多關(guān)于立案監(jiān)督的規(guī)定，但受多種因素的影響，導(dǎo)致刑事立案監(jiān)督實(shí)踐中尚存在不少困境和問(wèn)題。

（一）立案監(jiān)督范圍不明晰

對(duì)于公安機(jī)關(guān)不應(yīng)當(dāng)立案而立案的，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以根據(jù)最高人民檢察院的《規(guī)則》規(guī)定，提出糾正意見(jiàn)，但是刑事訴訟法中的刑事立案監(jiān)督程序中卻沒(méi)有這方面的明確規(guī)定。這導(dǎo)致在司法實(shí)踐中，某些公安機(jī)關(guān)如果運(yùn)用刑事手段插手經(jīng)濟(jì)糾紛，而檢察機(jī)關(guān)卻無(wú)法約束公安機(jī)關(guān)，致使民眾反映強(qiáng)烈。如果明晰立案監(jiān)督范圍，強(qiáng)化對(duì)應(yīng)當(dāng)立案而不立案的消極行為實(shí)行監(jiān)督，可在一定程度上防止刑事立案主體有案不立、有罪不究等違法現(xiàn)象的出現(xiàn)。

從法條上講，立案監(jiān)督的范圍僅僅是“應(yīng)當(dāng)立案而不立案?jìng)刹椤钡男袨椋@樣籠統(tǒng)而不明確的規(guī)定根本無(wú)法滿足現(xiàn)實(shí)的工作需要，對(duì)于什么樣的案件應(yīng)當(dāng)立案，什么樣的案件可以不予立案法律法規(guī)并沒(méi)有給出明確的界定，所以立案監(jiān)督權(quán)的實(shí)施更是無(wú)從談起了。從根本來(lái)說(shuō)就是檢察機(jī)關(guān)的立案監(jiān)督權(quán)缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)。［5］檢察機(jī)關(guān)除了要在辦案的數(shù)量和質(zhì)量上下功夫，更重要的是要在監(jiān)督職能方面下力氣。對(duì)于整個(gè)檢察機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，其監(jiān)督職能是貫穿于整個(gè)檢察工作的，不是其中的一個(gè)方面一個(gè)部分。所以一旦監(jiān)督范圍不明確就容易引起種種問(wèn)題，這就要求立法者出具詳細(xì)的法律實(shí)施細(xì)則，對(duì)于不明晰的情況給予詳細(xì)說(shuō)明，以確保檢察機(jī)關(guān)順利開(kāi)展工作有所遵循。

（二）立案監(jiān)督程序不健全

《刑事訴訟法》第111條規(guī)定公安機(jī)關(guān)不予立案應(yīng)當(dāng)出具不立案的理由，檢察機(jī)關(guān)對(duì)于其出具的理由認(rèn)為不充分的，可以要求其重新立案。［6］這樣的規(guī)定看似有著較強(qiáng)的強(qiáng)制力，但由于對(duì)檢察機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的詳細(xì)過(guò)程，即工作方法、方式、措施等沒(méi)有具體規(guī)定，使得檢察機(jī)關(guān)的工作任意性相當(dāng)大，實(shí)際上并沒(méi)有什么約束效力。因此，檢察機(jī)關(guān)工作的展開(kāi)是要有明確法律依據(jù)的，因現(xiàn)行《刑事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)，降低了其可操作性。所以，相關(guān)法律制度的規(guī)范化建設(shè)和完善，特別是刑事立案監(jiān)督中的監(jiān)督程序的建構(gòu)和完善是相當(dāng)重要的。從本質(zhì)上講，刑事立案監(jiān)督是一種程序監(jiān)督、被動(dòng)監(jiān)督、事后監(jiān)督。在目前的立法上，我們必須要讓程序順暢起來(lái)，建立檢察機(jī)關(guān)與刑事立案主體之間的溝通機(jī)制，豐富立案監(jiān)督的手段，使刑事立案監(jiān)督工作在實(shí)踐中充分發(fā)揮其應(yīng)有功能。

（三）立案監(jiān)督強(qiáng)制力不足

檢察機(jī)關(guān)對(duì)于其他立案主體的立案情況是不了解的，原因就是刑事訴訟法上沒(méi)有明確的規(guī)定，別的立案主體也沒(méi)有這樣的義務(wù)意識(shí)，所以檢察機(jī)關(guān)要想了解案件的真實(shí)情況就必須自己主動(dòng)去偵查，或者從相關(guān)人員或途徑去了解，即浪費(fèi)了大量的人力物力，也沒(méi)有收到良好的社會(huì)監(jiān)督效果，往往是徒勞無(wú)功。我國(guó)刑事訴訟法賦予了檢察機(jī)關(guān)一定的強(qiáng)制性，但這種強(qiáng)制性的范圍只規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)通知立案而公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立案的。但對(duì)于公安機(jī)關(guān)拒不立案或者立案之后懈怠偵查的情形，刑事訴訟法卻沒(méi)有明確的規(guī)定。長(zhǎng)此以往，惡劣的情況就會(huì)持續(xù)發(fā)酵，嚴(yán)重妨礙檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督職能的發(fā)揮，使其僅僅徒有其表，無(wú)法達(dá)到良好的社會(huì)監(jiān)督效果。

四、 完善刑事立案監(jiān)督制度的對(duì)策

為切實(shí)保護(hù)公民的合法權(quán)益，一方面懲罰犯罪，對(duì)犯罪主體能及時(shí)、準(zhǔn)確地予以打擊，另一方面使無(wú)罪之人不受到刑事追究，有必要進(jìn)一步加強(qiáng)和完善我國(guó)的刑事立案監(jiān)督機(jī)制，著力解決當(dāng)前司法實(shí)踐中存在的問(wèn)題。

(一)完善有關(guān)立案監(jiān)督范圍的法律法規(guī)

現(xiàn)行的刑事訴訟法僅對(duì)公安機(jī)關(guān)懈怠立案的行為有監(jiān)督的明確規(guī)定，即檢察機(jī)關(guān)有權(quán)進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)其他的立案機(jī)關(guān)的懈怠行為法律并沒(méi)有進(jìn)行規(guī)定，這容易導(dǎo)致產(chǎn)生一系列的不良反應(yīng)。有鑒于此，應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大監(jiān)督范圍，把檢察機(jī)關(guān)對(duì)立案監(jiān)督的范圍擴(kuò)大到所有有立案權(quán)的機(jī)關(guān)，包括檢察機(jī)關(guān)自身。其監(jiān)督既應(yīng)包括對(duì)立案機(jī)關(guān)相應(yīng)的積極行為的監(jiān)督，也應(yīng)包括對(duì)其相應(yīng)的消極立案行為的監(jiān)督。只有形成一個(gè)完整的、縝密的監(jiān)督體系，對(duì)所有應(yīng)該監(jiān)督之行為進(jìn)行監(jiān)督，才能夠保證刑事立案監(jiān)督的科學(xué)合理性。

（二）健全刑事立案監(jiān)督的程序

首先，在任何訴訟程序中都是有時(shí)限規(guī)定的，同樣在監(jiān)督程序中也有時(shí)限規(guī)定。但是我國(guó)關(guān)于監(jiān)督的立法及其實(shí)踐卻相對(duì)比較滯后，為了不影響司法的公正公平及司法效率，應(yīng)相應(yīng)減少監(jiān)督程序中各種期限的時(shí)間段。［7］其次，注重提高辦案效率。檢察機(jī)關(guān)可以把監(jiān)督工作與調(diào)查取證工作同時(shí)展開(kāi)，并要求其他立案主體及時(shí)提交消極立案的理由。最后，可以督促司法機(jī)關(guān)對(duì)立案情況進(jìn)行統(tǒng)一匯總，對(duì)相關(guān)材料進(jìn)行規(guī)范化整理，匯編成冊(cè)，以作為日后發(fā)揮監(jiān)督職能依據(jù)。如此，通過(guò)程序的完善形成完整的監(jiān)督鏈條，才能保證監(jiān)督權(quán)的順利實(shí)施。

(三)設(shè)立專門(mén)的刑事立案監(jiān)督機(jī)構(gòu)

偵監(jiān)部門(mén)和控審部門(mén)在法律實(shí)踐中業(yè)務(wù)量龐大，往往把精力側(cè)重于偵查、審核和控訴方面，對(duì)立案監(jiān)督方面缺乏關(guān)注。為此，應(yīng)把立案監(jiān)督職權(quán)從偵監(jiān)部門(mén)和控審部門(mén)中獨(dú)立出來(lái)，成立專門(mén)的機(jī)構(gòu)來(lái)統(tǒng)一行使立案監(jiān)督職權(quán)。這不僅能減少部門(mén)間的職權(quán)分歧，杜絕扯皮現(xiàn)象，而且統(tǒng)一監(jiān)督權(quán)能形成強(qiáng)大的監(jiān)督威懾力。因此，建立健全我國(guó)刑事立案監(jiān)督機(jī)構(gòu)，能夠保證立案機(jī)關(guān)正確行使立案監(jiān)督權(quán)，有利于保護(hù)公民的合法權(quán)益。

（四）拓寬刑事立案監(jiān)督的線索來(lái)源

對(duì)于案件來(lái)說(shuō)，線索是至關(guān)重要的，能夠通過(guò)有效的途徑，快速有效地獲得線索，對(duì)于立案監(jiān)督工作非常關(guān)鍵。為了充分發(fā)揮刑事立案監(jiān)督的應(yīng)然功能，我們必須盡可能拓寬刑事立案監(jiān)督的線索來(lái)源。第一，可以利用媒體、網(wǎng)絡(luò)等中介，加強(qiáng)法制宣傳，提高公民參與意識(shí)，從中發(fā)現(xiàn)線索?，F(xiàn)在大部分檢查機(jī)關(guān)都有自己的網(wǎng)站，可以通過(guò)網(wǎng)站上“政務(wù)公開(kāi)”等欄目，宣傳檢察機(jī)關(guān)立案監(jiān)督的職能，同時(shí)也可以利用周末、節(jié)假日等時(shí)間在大眾聚集的廣場(chǎng)或者社區(qū)舉辦“舉報(bào)宣傳周”等活動(dòng)，宣傳檢察機(jī)關(guān)立案監(jiān)督的職能，讓群眾了解職能，發(fā)揮群眾監(jiān)督作用。第二，加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)與其他行政部門(mén)之間在工作機(jī)信息方面的交流和共享，比如和工商部門(mén)，藥監(jiān)部門(mén)、信訪部門(mén)、紀(jì)檢部門(mén)等，這樣也能拓寬線索來(lái)源。第三，強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部信息體系，加強(qiáng)本系統(tǒng)內(nèi)部各個(gè)單位各個(gè)部門(mén)之間的溝通和協(xié)作，共享系統(tǒng)內(nèi)部的信息庫(kù)，充分發(fā)揮監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部協(xié)作能力。

（五）明確刑事立案監(jiān)督的范圍

首先，檢察機(jī)關(guān)對(duì)應(yīng)當(dāng)立案而不立案?jìng)刹榈陌讣?shí)行法律監(jiān)督是現(xiàn)行的刑訴法規(guī)定了的，那么對(duì)于不應(yīng)當(dāng)立案而立案的是否納入監(jiān)督并沒(méi)有明確的規(guī)定，但是在當(dāng)前人權(quán)保障呼聲越來(lái)越高的情況下，保護(hù)公民最基本的人權(quán)不受到非法的侵害是司法最應(yīng)該具備的效力之一，因而應(yīng)當(dāng)在刑事訴訟法中明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對(duì)不應(yīng)當(dāng)立案而立案?jìng)刹榈陌讣蚕碛辛副O(jiān)督權(quán)。其次，涉及犯罪的案件中，不僅有刑事案件，還有行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在執(zhí)法過(guò)程中能涉及到的案件，所以立案監(jiān)督的范圍還應(yīng)該包括監(jiān)督和糾正行政執(zhí)法機(jī)關(guān)不移交涉嫌犯罪案件的問(wèn)題。

五、結(jié)語(yǔ)

推進(jìn)法治社會(huì)建設(shè)進(jìn)程中，必然存在著權(quán)力與權(quán)利之間的矛盾沖突。既要使公權(quán)力順利運(yùn)行來(lái)保障社會(huì)和國(guó)家的發(fā)展，同時(shí)又要對(duì)私權(quán)利予以最大程度的保護(hù)和尊重，這就必須進(jìn)一步建立健全我國(guó)的刑事立案監(jiān)督制度。健全完善刑事立案監(jiān)督制度，既符合罪責(zé)刑相適應(yīng)的原則，又有助于維護(hù)廣大人民群眾的根本利益，對(duì)于推進(jìn)依法治國(guó)進(jìn)程，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，保證公平和正義，有著巨大的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的影響。

［1］彭志剛，王貞會(huì)，許曉娟．刑事立案監(jiān)督中的問(wèn)題與對(duì)策探析［J］．浙江師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2010(01)．

［2］李洪亮．淺談如何加強(qiáng)對(duì)公安機(jī)關(guān)的刑事立案監(jiān)督［J］．法制與經(jīng)濟(jì)（下旬），2011（07）．

［3］孫謙，劉立憲．檢察理論研究綜述［M］．北京：中國(guó)檢察出版社，2005：235．

［4］李發(fā)儒．我國(guó)刑事立案監(jiān)督制度的缺陷及對(duì)策研究［D］．蘭州大學(xué)碩士論文，2015：4-11．

［5］ 元明．立案監(jiān)督工作科學(xué)發(fā)展的幾點(diǎn)思考［N］．人民檢察，2005-12-25（25）．

［6］ 龍宗智．檢查制度實(shí)用教程［M］．北京：中國(guó)檢察出版社，2006：152

［7］ 趙麗麗．論我國(guó)刑事立案監(jiān)督存在的問(wèn)題及對(duì)策［D］．河北大學(xué)碩士論文，2011：60-65．

編輯：高學(xué)棟

DF925.18

A

2095-7238（2017）04-0060-04

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2017.04.011

2017-02-10