王前錢，宋明爽

（山東農(nóng)業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，山東泰安 271018）

行政區(qū)劃調(diào)整背景下完善新設(shè)街道管理研究
——以Q市Q街道為例

王前錢，宋明爽

（山東農(nóng)業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，山東泰安 271018）

隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐的加快，各地政府對城區(qū)發(fā)展范圍進(jìn)行整體規(guī)劃，將城市邊緣地區(qū)納入城市建設(shè)范圍之內(nèi)。原城市周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)改制為的街道辦事處，作為城市基層社會管理主體，在實際運行過程中面臨的諸如權(quán)責(zé)不對稱、工作人員隊伍現(xiàn)狀不能滿足街道發(fā)展需要、影響轄區(qū)穩(wěn)定的因素復(fù)雜等多重困境，需要從賦予街道辦事處更多權(quán)力、轉(zhuǎn)變街道辦事處職能、理順街道辦事處與政府、社區(qū)的關(guān)系、建立工作準(zhǔn)入制度、完善街道辦事處工作人員隊伍建設(shè)以及加強社區(qū)自治建設(shè)等方面采取措施，促進(jìn)新設(shè)街道辦事處向城市街道辦事處的順利過渡，完善街道辦事處的基層管理。

區(qū)劃調(diào)整；街道辦事處；管理困境

近年來，我國進(jìn)入城市化發(fā)展的加速期，行政區(qū)劃調(diào)整是地方政府加入城市化進(jìn)程的行政手段之一，設(shè)立直轄市、成立高新區(qū)、縣改市、縣改區(qū)、切塊設(shè)市、鎮(zhèn)改街道等都是區(qū)劃調(diào)整的具體表現(xiàn)。在行政區(qū)劃調(diào)整背景下，新設(shè)立的街道辦事處在城市基層社會管理過程中面臨多種困境，不同程度影響了街道辦事處的管理效率和管理質(zhì)量。本文通過對以Q市Q街道辦事處的實地調(diào)查，總結(jié)分析其在基層社會管理中的困境，提出相應(yīng)改善措施，從期促進(jìn)街道辦事處自身發(fā)展，更好進(jìn)行城市基層社會治理。

一、Q街道辦事處成立背景

近年來，隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，Q市大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，大量外來務(wù)工人員進(jìn)入該地工作和生活，原城區(qū)范圍已不能滿足經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求，因此Q市對城區(qū)進(jìn)行新一輪的行政區(qū)劃調(diào)整，將城區(qū)周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃歸城市發(fā)展范圍之內(nèi)，成立了新的街道辦事處——Q街道辦事處。

Q街道辦事處成立于2013年12月，由周邊的兩個街道辦事處和一個鄉(xiāng)的部分區(qū)域合并而成，屬于Q市橋東區(qū)，面積12.7平方公里，總?cè)丝?.8萬人。現(xiàn)轄區(qū)中包括五個行政村（長信村、白塔村、辛店村、新合莊村、翟村村），三個“村改居”（三義廟社區(qū)、胡家莊社區(qū)、李家莊社區(qū)），三個社區(qū)（襄北社區(qū)、世紀(jì)名都社區(qū)、豫西社區(qū)）。Q街道辦事處的設(shè)立標(biāo)志著該區(qū)區(qū)域劃分更加合理化、規(guī)范化，提高了中心城市的帶動力，有利于解決因轄區(qū)人口增加導(dǎo)致的城市管理矛盾日益凸顯等問題，為更好地服務(wù)群眾、滿足群眾需求提供了重要平臺。

二、Q街道辦事處的管理體制

Q街道辦事處轄區(qū)內(nèi)有城市社區(qū)、“村改居”社區(qū)和農(nóng)村社區(qū)，因此，在管理上既不同于城市社區(qū)，也不同于農(nóng)村社區(qū)，具有向城市社區(qū)發(fā)展過渡階段的特點，多項工作尚處于不斷摸索的過程中。

（一）Q街道辦事處領(lǐng)導(dǎo)班子及分工情況（見表1）

表1 Q街道領(lǐng)導(dǎo)班子及分工情況

（二）Q街道科室設(shè)置及日常工作開展方式

街道辦事處下設(shè)黨政辦公室、便民服務(wù)中心、財政所、信訪辦公室、社會事務(wù)辦公室、城建辦公室、計劃生育辦公室、市場辦公室等科室。Q街道辦事處在工作開展方面實行“包村對口”管理。街道辦的領(lǐng)導(dǎo)干部每人負(fù)責(zé)一個村莊或者社區(qū)，定期到包管村莊或社區(qū)了解情況。各科室根據(jù)城市社區(qū)、“村改居”社區(qū)、農(nóng)村社區(qū)等服務(wù)對象的不同，制定了兩種工作方案：對農(nóng)村社區(qū)執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府時期的工作方案，對城市社區(qū)和“村改居”社區(qū)實行城市街道辦事處的工作方案。

（三）Q街道辦事處干部與政府部門對應(yīng)情況

街道辦事處是市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市人民政府的派出機關(guān)，在本轄區(qū)代表上級政府，辦理其所委托辦理的各項行政事務(wù)。詳見表2。

表2 Q街道辦事處科級干部對應(yīng)上級部門情況

（四）對街道辦事處工作的考核

上級政府對街道辦事處日常工作的考核主要從五大方面進(jìn)行，包括民生保障、黨建工作、信訪及綜合治理、計劃生育以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展。詳見表3。

表3 社區(qū)工作目標(biāo)考核內(nèi)容和評分標(biāo)準(zhǔn)

三、Q街道辦事處面臨的管理困境

（一） 街道辦事處權(quán)力不清，責(zé)任不明，權(quán)責(zé)不對稱

第一，街道辦事處面臨著“責(zé)大權(quán)小”的管理困境。發(fā)展轄區(qū)經(jīng)濟(jì)，維護(hù)轄區(qū)穩(wěn)定、提供社會服務(wù)、舊城改造、促進(jìn)三夏生產(chǎn)、預(yù)防自然災(zāi)害等領(lǐng)域，幾乎要求街道辦事處進(jìn)行“全覆蓋”管理，但是街道辦事處作為上一級人民政府的派出機關(guān)，本身并沒有多少“自主權(quán)”。盡管近年來街道辦事處的權(quán)力有所擴大，但多是一些事權(quán)，而不是真正意義上的管理權(quán)。例如，舊城改造工作涉及大量的房屋拆遷，拒拆、抗拆事件屢見不鮮，如何解決拒拆、抗拆是街道辦事處面臨的一大難題。在不劃撥任務(wù)經(jīng)費、不下放權(quán)力的情況下，讓拆遷戶同意拆遷，使得街道辦事處心有余而力不足。再如，每年區(qū)政府下派的禁止焚燒秸稈和防止養(yǎng)殖戶污染的工作任務(wù)，由于街道辦沒有執(zhí)法權(quán)，只能采用勸導(dǎo)、教育、說服的方式，實際效果不理想。

第二，有的社會管理事項，街道辦事處不是責(zé)任主體，但往往成為“責(zé)任主體”。例如，拆除違章建筑、整治流動攤販、舊城改造等事項一直是城市社會管理的重頭戲，由于存在政府部門多頭管理和職責(zé)交叉，常常會出現(xiàn)“主體缺位”和“管理真空”，街道辦事處則處于“看得見、摸得著、無權(quán)管”的尷尬境地。根據(jù)政府職責(zé)分工，街道辦事處并不是處理這些事項的責(zé)任主體，只能負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)、配合相關(guān)職能部門的執(zhí)法活動。但是在實際中，居民往往把街道辦事處當(dāng)成了這些工作的“主角”，一旦出現(xiàn)工作不力或者工作失誤，居民就會把它作為投訴對象。

第三，政府事權(quán)下放不規(guī)范，導(dǎo)致權(quán)力不清，責(zé)任不明。市區(qū)政府及各職能部門將大量的事務(wù)性工作逐漸“漏”到街道辦事處，而管理權(quán)沒有下放到位，使街道辦事處處于有事做沒有權(quán)管的境地。如市容環(huán)衛(wèi)方面的管理權(quán)沒有下放給街道辦，出現(xiàn)職能部門只管收費，街道辦事處負(fù)責(zé)落實具體工作的“怪象”。由于街道辦一直處于應(yīng)付上級下派任務(wù)的狀態(tài)中，不自覺地傾向于“對上負(fù)責(zé)”，淡化了“向下服務(wù)”。

（二）街道辦事處工作人員隊伍現(xiàn)狀不能適應(yīng)工作需要

首先，工作人員的數(shù)量不能滿足工作需要。Q街道辦事處的工作人員由Y街道辦事處、N街道辦事處以及D鄉(xiāng)政府中的部分工作人員組成，該街道辦事處成立還不足三年，人員的補充工作還在進(jìn)行中，但是面對轄區(qū)不斷增加的工作，加之各科室的工作采取城市社區(qū)和農(nóng)村社區(qū)兩套工作方案，人手不足問題凸顯。

其次，工作人員素質(zhì)和穩(wěn)定性有待提高。街道辦事處和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雖然同為基層管理單位，但是二者具有較大的區(qū)別。街道辦事處是市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人民政府的派出機關(guān)，其主要職能是依法為轄區(qū)內(nèi)居民提供公共服務(wù)，進(jìn)行公共管理；而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為基層政府，主要是面向農(nóng)村進(jìn)行管理，有相對獨立的事權(quán)與財權(quán)，開展工作多以行政命令方式。Q街道辦事處工作人員隊伍中有公務(wù)員、事業(yè)單位人員、選調(diào)生、軍轉(zhuǎn)干部、臨時工等，構(gòu)成較為復(fù)雜，隊伍素質(zhì)參差不齊。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，每年會有一定數(shù)量的選調(diào)生或者軍轉(zhuǎn)干部補充到工作人員隊伍，但是由于基層工作條件的制約，一些人把街道辦事處當(dāng)做臨時的落腳點或者晉升跳板，難以沉下心來在基層工作。

最后，部分工作人員的自身定位錯誤。部分工作人員來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，受多年鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作觀念、模式和工作作風(fēng)的影響，沒有認(rèn)識到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與街道辦事處在性質(zhì)、職能定位、運行機制等方面的差異，認(rèn)為街道辦事處是一級政府，仍然以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員進(jìn)行自身定位。在這種觀念和思維指導(dǎo)下，能否達(dá)到派出機關(guān)對工作人員注重服務(wù)職能的要求值得思考。

（三）上級政府部門的檢查工作頻率過高

從前述Q街道辦事處科級干部對應(yīng)上級部門情況表中可以看出，每個工作崗位都有數(shù)個上級政府部門與之對應(yīng)，每個政府部門都可對街道進(jìn)行工作檢查，頻繁的工作檢查成為街道辦繁重的工作負(fù)擔(dān)。一位街道辦事處工作人員說，從街道辦事處成立至今，每個工作日都會接受多項上級部門的工作檢查。從準(zhǔn)備迎接檢查到檢查結(jié)束，整個流程幾乎占用了一整天的工作時間，嚴(yán)重影響了為居民辦事服務(wù)的效率和質(zhì)量。

（四）影響轄區(qū)和諧穩(wěn)定的因素復(fù)雜、多樣化

行政區(qū)劃調(diào)整是一個多方利益調(diào)整的過程，因此也是各種矛盾多發(fā)的過程。具體表現(xiàn)在：其一，“村改居”的社區(qū)涉及大量房屋拆遷和土地征用，涉及居民的個人切身利益。在追逐個人利益最大化動機的驅(qū)動下，居民如果對政府拆遷補償安排不滿，上訪便會成為其表達(dá)不滿和訴求的方式之一；其二，在“村改居”過程中涉及到的土地、企業(yè)等村集體資產(chǎn)歸屬、分配等問題，也是易于激發(fā)矛盾的重要因素；其三，Q街道轄區(qū)內(nèi)有城市社區(qū)、“村改居”社區(qū)和農(nóng)村社區(qū)，居民們原有的生活狀態(tài)、風(fēng)俗、習(xí)慣等難以在短時間內(nèi)改變。在區(qū)劃調(diào)整后生活在同一片區(qū)域內(nèi)，彼此間可能因生活差異而產(chǎn)生矛盾，如不能及時解決就會影響社區(qū)的和諧和穩(wěn)定；其四，在新設(shè)街道辦事處成立的過程中，面臨著機構(gòu)調(diào)整、人員變動和崗位調(diào)整，這些變動容易激發(fā)街道辦事處內(nèi)部的矛盾。［1］

四、完善新設(shè)街道辦事處管理的思考

（一）轉(zhuǎn)變街道辦事處的職能

隨著社會的發(fā)展，街道辦事處從單純的行政管理到多元化的社會治理已經(jīng)是大勢所趨。街道辦事處必須由單一行政管理職能向落實社區(qū)公共服務(wù)、公共管理、公共安全的“三個公共”的角色轉(zhuǎn)變。街道辦事處應(yīng)根據(jù)實際情況的變化逐步轉(zhuǎn)變職能和工作重心，逐步弱化街道辦事處的發(fā)展經(jīng)濟(jì)職能，強化其城市綜合管理職能，完善街道辦事處的行政協(xié)調(diào)職能。

新設(shè)街道辦事處的管轄范圍包括城市社區(qū)、“村改居”社區(qū)以及農(nóng)村社區(qū)。管理范圍和管理對象的復(fù)雜性，要求街道辦事處針對不同的管理單元采用不同的管理方式和確定不同的工作重點。對城市社區(qū)要加強公共服務(wù)和公共管理職能，弱化發(fā)展經(jīng)濟(jì)職能；對“村改居”社區(qū)要著重抓好舊城改造、村莊合并或拆分、土地管理、居民上樓等工作；對轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)村單元要結(jié)合原鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理模式，保證農(nóng)村居民對多種體制轉(zhuǎn)換的適應(yīng)，使其逐漸變?yōu)槭忻瘛?/p>

（二）理順街道辦事處與區(qū)政府、社區(qū)的關(guān)系

首先，應(yīng)理順街道辦事處與上級政府及其職能部門的關(guān)系。街道辦事處是上級政府的派出機關(guān)，代表政府對社區(qū)進(jìn)行管理。要把街道辦事處與上級政府職能部門間對應(yīng)的管理事項，根據(jù)性質(zhì)不同進(jìn)行分類：對于綜合管理類事項，由街道辦事處應(yīng)作為主要責(zé)任人，職能部門根據(jù)其職權(quán)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任；對于協(xié)助管理類事項，由街道辦事處和職能部門根據(jù)雙方職權(quán)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任；對于專業(yè)管理事項，由相應(yīng)職能部門承擔(dān)主要責(zé)任，街道辦事處根據(jù)其職權(quán)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。［2］需要街道辦事處予以配合和協(xié)助的工作，上級政府要按照規(guī)定撥付相應(yīng)的工作經(jīng)費，明確雙方的權(quán)責(zé)關(guān)系，促進(jìn)權(quán)責(zé)利的統(tǒng)一。［3］

最后，應(yīng)理順街道辦事處與社區(qū)的關(guān)系。街道辦事處是城市社會最基層的管理主體，對基層社會的穩(wěn)定和發(fā)展負(fù)有重大責(zé)任。基于基層自治的管理原則，街道辦事處與社區(qū)應(yīng)建立一種指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系。街道辦事處應(yīng)當(dāng)推動建立和完善社區(qū)居民自治體系，在人員、經(jīng)費和公共服務(wù)設(shè)施等方面給予保障，指導(dǎo)居民委員會等基層群眾性自治組織開展活動。通過加強業(yè)務(wù)培訓(xùn)、建立群眾評價機制、引入專業(yè)社會組織等方式，提升居民委員會和基層群眾性自治組織的自治能力。

（三）賦予街道辦事處相關(guān)權(quán)力

新設(shè)街道辦事處面臨著城鄉(xiāng)共同管理的復(fù)雜任務(wù)，上級政府應(yīng)當(dāng)在一定時期內(nèi)賦予其相關(guān)權(quán)力，以便其開展城鄉(xiāng)管理工作。目前，Q街道轄區(qū)內(nèi)還有多個農(nóng)村社區(qū)，街道辦事處應(yīng)沿襲鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理方式，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力適當(dāng)?shù)馁x予街道辦事處，是農(nóng)村社區(qū)穩(wěn)定過渡的必需。例如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)被劃歸城市管轄范圍后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)原有的土地、水利等部門的工作也自然而然成為街道辦事處要面對的工作，隨著轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村社區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘猩鐓^(qū)，農(nóng)業(yè)、水利相關(guān)的管理事務(wù)消失后，可以收回賦予街道辦事處的相關(guān)權(quán)力，完成農(nóng)村向城市的順利過渡。

（四）完善街道辦事處工作準(zhǔn)入制度

接受上級政府及其職能部門下派的各種任務(wù)已經(jīng)成為街道辦事處工作的常態(tài)，應(yīng)通過完善工作準(zhǔn)入制度進(jìn)行規(guī)范。對于某些需要下派的任務(wù)要在標(biāo)準(zhǔn)、程序上進(jìn)行制度約束，以減少下派任務(wù)的隨意性。同時，過多的檢查嚴(yán)重影響街道辦事處日常工作的開展，應(yīng)加強制度建設(shè)，限制對街道辦事處進(jìn)行工作檢查的部門數(shù)量，減少行政性事務(wù)，使街道辦事處有更多時間和精力為社區(qū)服務(wù)，提升為社區(qū)群眾服務(wù)的能力。

（五）加強工作人員隊伍建設(shè)

加強辦事處工作人員隊伍建設(shè)，需要完善工作人員管理機制，制定科學(xué)合理的考核機制，增強工作人員的工作責(zé)任感和工作積極性；要重視對工作人員的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，定期組織有針對性的思想政治理論和業(yè)務(wù)知識的學(xué)習(xí)，轉(zhuǎn)變工作觀念，樹立服務(wù)意識，結(jié)合工作崗位培訓(xùn)專業(yè)技能，提高工作人員隊伍綜合素質(zhì)和工作能力；建立有效的干部激勵機制，解決基層人才流失的問題。［4］

（六）加強社區(qū)自治建設(shè)，促進(jìn)居民參與社區(qū)治理

城市社區(qū)是城市居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的基層群眾性自治組織，街道辦事處追求的目標(biāo)之一便是將轄區(qū)內(nèi)所有社區(qū)建設(shè)成為真正意義上的自治社區(qū)。在新設(shè)街道和“村改居”進(jìn)程中，多數(shù)居民來自不同地方匯聚于同一街道和社區(qū)，在生活環(huán)境、文化素養(yǎng)、個人經(jīng)歷以及利益訴求等方面存在差異，因此居民之間關(guān)系松散，不利于實現(xiàn)社區(qū)自治。街道辦事處和社區(qū)可以通過組織各種文化活動，比如社區(qū)文化娛樂活動、社區(qū)動員宣傳、社區(qū)公德培養(yǎng)、社區(qū)精神塑造等，培育社區(qū)居民自治意識，激發(fā)居民參與社區(qū)治理的內(nèi)生動力，提升其社區(qū)治理的參與度，解決社區(qū)居民認(rèn)同和參與不足的難題。在居民積極參與的基礎(chǔ)上，及時而充分地授權(quán)給居民，增加他們參與決策的機會，盡可能把社區(qū)層面與居民直接有關(guān)的公共事務(wù)交給居民自己來決定，［5］推動政府社區(qū)管理與社區(qū)自治管理的有效銜接和良性互動。

［1］宋明爽，王小磊．高新區(qū)“鎮(zhèn)改街道”問題探究［J］．山東農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報社會科學(xué)版，2015（01）．

［2］羅茜，李豐燁．街道管理體制改革調(diào)查［J］．行政與機構(gòu)，2012（01）．

［3］袁華明．街道辦事處的若干法律問題［J］．觀察與思考，2002（03）．

［4］傅箏．基于新農(nóng)村建設(shè)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員隊伍建設(shè)研究［D］．湘潭大學(xué)，2007：35-40．

［5］劉功潤．作為共為共同體的城市社區(qū)自治問題研究［D］．復(fù)旦大學(xué)，2012：115-117．

編輯：虢亞雪

D668

A

2095-7238（2017）04-0068-05

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2017.04.013

2017-02-25

本文為國家社會科學(xué)基金項目“新型城鎮(zhèn)化背景下‘鎮(zhèn)改街道’問題研究”（項目編號：14BZZ062）的階段性成果

王前錢（1992-），女，山東農(nóng)業(yè)大學(xué)文法學(xué)院行政管理專業(yè)研究生，研究方向：城鎮(zhèn)化與公共政策；宋明爽（1960-），男，山東農(nóng)業(yè)大學(xué)文法學(xué)院院長、教授，研究方向：城鎮(zhèn)化與公共政策。