范秀同 朱憲臣

（中共新疆區(qū)委黨校 黨史黨建教研部 新疆 烏魯木齊 830002）

“訪惠聚”活動的理論基礎(chǔ)、實踐依據(jù)與基層治理*①

范秀同 朱憲臣

（中共新疆區(qū)委黨校 黨史黨建教研部 新疆 烏魯木齊 830002）

“訪惠聚”活動開展三年多來，繼承與發(fā)揚(yáng)了黨的建設(shè)的優(yōu)良傳統(tǒng)，在基層組織建設(shè)、群眾工作、“去極端化”等方面進(jìn)行了有益探索，取得了有目共睹的成就。這一活動的深厚理論基礎(chǔ)在于遵循黨的基層組織建設(shè)理論、群眾路線理論、派駐（?。┕ぷ麝牐ńM）參與基層治理理論，是民族地區(qū)基層治理現(xiàn)代化的大膽嘗試。從黨派駐（住）基層工作隊（組）的歷史脈絡(luò)來看，“訪惠聚”活動與黨員干部下基層參與、幫助基層促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、維護(hù)穩(wěn)定的思想一脈相承。研究“訪惠聚”活動的理論基礎(chǔ)與實踐依據(jù)，旨在總結(jié)歸納有新疆特點的基層治理的新經(jīng)驗，前瞻適合民族地區(qū)基層治理的新趨勢與新路向。

“訪惠聚”理論基礎(chǔ) 實踐依據(jù) 基層治理

從2014年2月開始在新疆各地進(jìn)行的“訪惠聚”活動，作為安疆穩(wěn)疆的戰(zhàn)略部署，是夯實基層基礎(chǔ)的重大舉措，是加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)、促進(jìn)宗教和諧的有效載體，是弘揚(yáng)現(xiàn)代文化的助推器，是推進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有益探索，得到了中央領(lǐng)導(dǎo)的充分肯定：“新疆開展‘訪惠聚’活動，方向是對的，效果是好的，要總結(jié)經(jīng)驗，構(gòu)建一個可持續(xù)的機(jī)制?！钡玫饺鶎痈刹亢腿罕姷母叨日J(rèn)可和擁護(hù)。三年多來的實踐證明，“訪惠聚”活動在查訪民情、惠及民生、凝聚民心上取得了良好成效，梳理這一活動的理論基礎(chǔ)和實踐依據(jù)，旨在探索有中國特色、新疆特點的基層治理的新思路與新框架。

一、“訪惠聚”活動的理論基礎(chǔ)

1.黨的基層組織建設(shè)?！包h的基層組織是黨在社會基層組織中的戰(zhàn)斗堡壘，是黨的全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)?！盵1]（P44）習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“黨的工作最堅實的力量支撐在基層，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和民生最突出的矛盾和問題也在基層，必須把抓基層打基礎(chǔ)作為長遠(yuǎn)之計和固本之策，絲毫不能放松。要重點加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)，全面提高基層黨組織凝聚力和戰(zhàn)斗力。”[2]黨的基層組織建設(shè)無疑是黨的建設(shè)的關(guān)鍵組成部分，基層黨組織的基本任務(wù)不僅要宣傳和執(zhí)行黨的路線、方針和政策，還要組織黨員學(xué)習(xí)黨的理論，對黨員進(jìn)行教育、管理、監(jiān)督和服務(wù)，發(fā)現(xiàn)并培養(yǎng)入黨積極分子，同時更要做密切聯(lián)系群眾的橋梁和紐帶，培育基層干部隊伍等。黨的基礎(chǔ)組織建設(shè)的基本原則應(yīng)該遵循制度規(guī)范原則，以黨內(nèi)法規(guī)約束和管理黨員的思想和行為；遵循從嚴(yán)治黨原則，把紀(jì)律挺在前面，使遵紀(jì)律守規(guī)矩成為黨員的自覺意識；遵循注重實效原則，在進(jìn)行社會活動的實踐中基層黨員的素養(yǎng)是否提高、黨性是否增強(qiáng)；遵循繼承與創(chuàng)新結(jié)合原則，新時期新情況新問題，基層黨員務(wù)必以改革創(chuàng)新精神研究新問題，分析新情況，解決新矛盾，創(chuàng)造新經(jīng)驗。黨的基層組織建設(shè)的理論表明，基層黨組織建設(shè)必須放在黨的建設(shè)的戰(zhàn)略層面來考量，重視其作用，發(fā)揮其優(yōu)勢。

2.黨的群眾路線理論?！包h的群眾路線，就是一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來，到群眾中去?！盵3]（P163）群眾路線是黨的生命線和根本工作路線。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“人民群眾始終是我們黨的堅實執(zhí)政基礎(chǔ)。只要我們永不動搖信仰、永不脫離群眾，我們就能無往而不勝?！盵4]人民群眾是社會實踐的主體，是社會變革的最終決定力量。中國共產(chǎn)黨堅持馬克思主義的群眾觀，就是樹立群眾觀念，增強(qiáng)服務(wù)群眾本領(lǐng)，堅持群眾路線的根本工作方法。一切為了群眾就是全心全意為人民服務(wù)，這是中國共產(chǎn)黨的根本宗旨；一切依靠群眾就是在工作中虛心向群眾學(xué)習(xí)，敢于善于組織發(fā)動群眾；從群眾中來就是在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上集中群眾的智慧；到群眾中去就是把群眾的智慧運(yùn)用到社會實踐中去，號召和積極引導(dǎo)群眾改造客觀世界的同時改造著主觀世界。黨的群眾路線的理論表明，尊重群眾意愿，聚集群眾智慧，維護(hù)群眾利益，急群眾之所急，想群眾之所想，盼群眾之所盼，才能取得群眾的支持、信任與擁護(hù)。

3.派駐工作隊（組）參與基層治理。派駐（住）工作隊（組）是黨在參與基層治理過程中的一個創(chuàng)造。中國共產(chǎn)黨在領(lǐng)導(dǎo)革命、建設(shè)和改革的過程中，從上級單位向農(nóng)村、城市街道、工廠、企業(yè)等企事業(yè)單位派駐（住）工作隊，以便參與指導(dǎo)基層單位工作，在實踐中逐漸形成了有中國特色的獨有基層治理形式——無建制、不固定但在基層基礎(chǔ)方面發(fā)揮重大作用的派駐（?。┕ぷ麝牐ńM）機(jī)制。在參與基層治理的實踐中，工作隊（組）在不同的歷史時期發(fā)揮了不同的作用，其實質(zhì)都是為了基層基礎(chǔ)的穩(wěn)固和經(jīng)濟(jì)社會的持續(xù)發(fā)展?？v使并非完全意義上的治理主體，但工作隊（組）在基層組織建設(shè)、集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、基層文化建設(shè)、社會綜合治理等方面的出謀劃策，政策理論的宣傳、貫徹、執(zhí)行，與群眾面對面的溝通交流，都使治理客體與主體的關(guān)系更加深入和融洽。尤其是工作隊（組）自身的理論優(yōu)勢、體制優(yōu)勢，以及由此而來的工作熱情，極大地鼓舞和引導(dǎo)了基層干部群眾的熱情，較之工作隊（組）進(jìn)駐前有了很大改觀，精神面貌有了很大進(jìn)步。黨派駐（?。┗鶎庸ぷ麝牐ńM）的治理理論表明，黨組織在基層治理體系中居于主導(dǎo)地位，其他治理主體的民主參與、群眾的積極回應(yīng)都是基層治理不可或缺的組成部分。

二、“訪惠聚”活動的實踐依據(jù)

1.中國共產(chǎn)黨派駐（?。┺r(nóng)村工作隊（組）的歷史考察。中國共產(chǎn)黨派駐（?。┗鶎庸ぷ麝牐ńM），在黨成立后不久就實行過。在名稱的選擇上，一般稱之為派駐，是指接受派遣任務(wù)在村莊較短暫的停留和駐扎；后面發(fā)展到派住，是基于上級為完成比較艱難復(fù)雜的任務(wù)派遣到村莊與農(nóng)民同吃、同住、同勞動，比較長期（比如1年、2年、3年）的住村（社區(qū)）行為。不同的歷史時期，對于派駐（?。┺r(nóng)村的工作組織稱呼也不盡相同，民主革命時期較多稱之為某某工作隊，比如紅軍時期的籌糧工作隊，規(guī)模比較大，有時候有上百人，下面又分若干工作組。在新中國成立后，較多稱之為工作組，人數(shù)一般比較少，有5～10人的規(guī)模。不同歷史時期工作隊（組）的歷史任務(wù)也差異很大。它在國家的治理體系中地位比較特殊，既不屬于一級政權(quán)組織，也不屬于一般意義上的派駐機(jī)構(gòu)，而是介于二者之間的一種比較靈活的臨時性組織。農(nóng)村工作隊（組）的主要任務(wù)，根據(jù)黨在特定歷史時期農(nóng)村工作的重點和任務(wù)，貫徹落實黨在農(nóng)村的路線、方針和政策，組織農(nóng)民、引領(lǐng)農(nóng)民，充分調(diào)動農(nóng)村群眾的積極性和主動性，促進(jìn)農(nóng)村各項事業(yè)的發(fā)展。

井岡山時期的“部隊必須執(zhí)行打仗消滅敵人、打土豪籌款子、做群眾工作三項任務(wù)”，[5]（P253）當(dāng)時的紅軍，不僅僅是戰(zhàn)斗的部隊，而且成為“做群眾工作”的工作隊，在革命工作的同時，宣傳群眾、組織群眾、發(fā)動群眾、引導(dǎo)群眾、幫助群眾，這種工作方式逐漸形成了中國共產(chǎn)黨的三大法寶之一：群眾路線，這也成為區(qū)別于國民黨部隊的最主要的標(biāo)志之一，也正是有了人民群眾的積極參與以及穿上軍裝的農(nóng)民組成的人民軍隊，才使革命取得了成功。建國以后，農(nóng)村的主要任務(wù)是清除土匪惡霸和土地改革，對于如何有組織地發(fā)動農(nóng)民起來進(jìn)行鎮(zhèn)反和土改，黨采取了向農(nóng)村派駐工作隊的方式，其主要任務(wù)是依靠農(nóng)民、發(fā)動農(nóng)民、組織農(nóng)民，先是通過廣播、報紙等廣泛宣傳促使群眾檢舉、揭發(fā)反革命分子，維護(hù)社會穩(wěn)定；其后黨和政府運(yùn)用群眾路線，有計劃、有秩序地領(lǐng)導(dǎo)土地改革，深入群眾，依靠群眾的力量自覺同地主作斗爭，使大量農(nóng)民獲得土地和財富，形成了工作隊的“三同一片”①“三同一片”即同吃、同住、同勞動，與群眾打成一片。工作機(jī)制，其扎實、細(xì)致的工作作風(fēng)一直為后來的工作隊（組）所繼承。

在農(nóng)業(yè)的社會主義改造工程中，黨從各級黨政機(jī)關(guān)中抽調(diào)領(lǐng)導(dǎo)干部組成工作隊，經(jīng)過培訓(xùn)以后進(jìn)駐農(nóng)村指導(dǎo)社會主義改造工作，落實黨社會主義改造的政策，把農(nóng)村的個體經(jīng)濟(jì)改造成為集體經(jīng)濟(jì)，加強(qiáng)了農(nóng)村的基層黨組織。工作隊在宣傳黨的方針政策過程中，提升了農(nóng)民的思想覺悟和文化水平，這些舉措不僅僅改變了農(nóng)村的社會關(guān)系，而且改變了農(nóng)民的思想。但在農(nóng)村社會主義集體化道路的實踐中，有些農(nóng)村階級斗爭凸顯，進(jìn)而發(fā)展為社會主義和資本主義兩條道路的斗爭，為此很有必要在農(nóng)村進(jìn)行一場社會主義的教育運(yùn)動。從1957年起，中共中央決定向廣大農(nóng)村地區(qū)派駐工作隊①1957年8月8日，中共中央下發(fā)《關(guān)于向全體農(nóng)村人口進(jìn)行一場大規(guī)模的社會主義教育的指示》，指出“各級黨委都必須有準(zhǔn)備地、有次序地、自上而下地派遣工作組協(xié)助鄉(xiāng)社的黨組織主持這種辯論，以便有力地批判富裕中農(nóng)的資本主義思想，反對一切不顧國家利益和集體利益的個人主義和本位主義，使愛國、愛社和管家的觀念在群眾中統(tǒng)一起來，并普遍地養(yǎng)成勤儉辦社和勤儉持家的風(fēng)氣?！?，抽調(diào)政治理論水平高、熟悉農(nóng)村工作的機(jī)關(guān)干部到農(nóng)村去，利用農(nóng)閑時間，根據(jù)各地農(nóng)村的實際情況，協(xié)助鄉(xiāng)村黨組織依靠貧下中農(nóng)，團(tuán)結(jié)百分之九十五以上的群眾和干部，通過大辯論批判農(nóng)村中的資本主義思想，樹立群眾走社會主義道路的信心，提高人民群眾的生產(chǎn)積極性，提升農(nóng)民的思想覺悟。而從1963年開始的城鄉(xiāng)社會主義教育運(yùn)動，把派駐農(nóng)村工作隊的規(guī)模提到一個新高度：人數(shù)超過以往歷次，要求各級領(lǐng)導(dǎo)干部必須去基層蹲點；工作隊性質(zhì)有了新變化，明確社會主義教育運(yùn)動由工作隊領(lǐng)導(dǎo)，對農(nóng)村從“小四清”發(fā)展到“大四清②“小四清”是指清賬目、清財物、清倉庫、清組織；“大四清”是指清政治、清經(jīng)濟(jì)、清思想、清組織。，工作隊在發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)、加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織建設(shè)、尤其是農(nóng)村后備隊伍培育方面發(fā)揮了積極作用，克服了農(nóng)村中的官僚主義，密切了黨與群眾的關(guān)系。同時也產(chǎn)生了一些冤假錯案，經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面“左”的思想曾占主導(dǎo)地位，使農(nóng)村的發(fā)展脫離了正常的軌道，挫傷了農(nóng)村干部群眾建設(shè)社會主義農(nóng)村的積極性。

改革開放以來，黨派駐農(nóng)村的工作隊雖然不如社會主義教育運(yùn)動時期規(guī)模大，但針對農(nóng)村地區(qū)的特殊任務(wù)，派出了諸如社教工作隊、黨建工作隊、扶貧工作隊等，其基本任務(wù)是深入宣傳黨的基本路線，宣傳愛國主義、集體主義、社會主義，重點放在教育黨員堅定社會主義信念等方面③1990年12月，中共中央國務(wù)院聯(lián)合下發(fā)《中共中央、國務(wù)院關(guān)于一九九一年農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的通知》，強(qiáng)調(diào)“縣以上黨政機(jī)關(guān)抽調(diào)干部下農(nóng)村，一定要有領(lǐng)導(dǎo)干部帶隊”，“深入基層，深入群眾，依靠當(dāng)?shù)亟M織和干部群眾開展工作”，“調(diào)動廣大干部和群眾的積極性，有利于促進(jìn)農(nóng)村的穩(wěn)定、社會主義商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展和精神文明建設(shè)”。。十八大以來黨派駐農(nóng)村的扶貧工作隊（組），積極配合村兩委會，進(jìn)行貧困戶的精準(zhǔn)識別、對其建檔立卡，認(rèn)真分析致貧原因、一戶一策，因地制宜尋找致富的好辦法，落實具體幫扶措施，在精準(zhǔn)扶貧方面取得了一定的成效。西藏的“強(qiáng)基惠民”駐村工作隊④2011年10月，西藏自治區(qū)黨委作出決定，自2011年10月起，每年派出2萬多名干部駐村，稱之為“強(qiáng)基惠民”活動，它的五項工作任務(wù)是：建強(qiáng)基層組織；做好維穩(wěn)工作；尋找致富門路；進(jìn)行感恩教育；辦實事解難事。、新疆“訪惠聚”住村工作隊與各族群眾同吃、同住、同學(xué)習(xí)、同勞動，在維護(hù)社會穩(wěn)定、幫助群眾增收致富、精準(zhǔn)扶貧、增加農(nóng)牧民收入方面都取得了一定成績。

為了加強(qiáng)黨在農(nóng)村的基層組織建設(shè)，鞏固黨在農(nóng)村的思想陣地，1996年，一些縣市（比如唐山豐南市（現(xiàn)為豐南區(qū)））對于問題較多、關(guān)系復(fù)雜的村，派駐黨建工作隊，工作重點是幫助后進(jìn)村強(qiáng)化村級組織建設(shè)，為小康社會提供堅實的組織保證。工作隊駐村后，體察村情、民情和群眾疾苦，為農(nóng)村群眾解決計劃生育、宅基地審批、財物賬目等難點、熱點問題，辦實事、好事，轉(zhuǎn)變了干部作風(fēng)，了解了農(nóng)村，熟悉了農(nóng)村，加深了機(jī)關(guān)干部和農(nóng)民群眾的感情。向貧困地區(qū)派出工作隊（組）和機(jī)關(guān)干部，幫助加強(qiáng)基層組織建設(shè)，帶領(lǐng)群眾脫貧致富，也是多年來扶貧開發(fā)的一個重要舉措⑤2013年底，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》，把健全干部駐村幫扶機(jī)制作為六項扶貧開發(fā)工作機(jī)制創(chuàng)新之一，要求在各省（自治區(qū)、直轄市）現(xiàn)有工作的基礎(chǔ)上，普遍建立駐村工作隊（組）制度，確保每個貧困村都有駐村工作隊（組），每個貧困戶都有幫扶責(zé)任人。?！靶罗r(nóng)村建設(shè)指導(dǎo)員”制度⑥2007年，廣西壯族自治區(qū)為推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，提出并實行“新農(nóng)村建設(shè)指導(dǎo)員”制度，在自治區(qū)、市組織部門的統(tǒng)一安排下，每年從黨政機(jī)關(guān)在職干部中抽調(diào)3萬名左右領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)駐農(nóng)村，其主要任務(wù)是維護(hù)社會穩(wěn)定，密切黨、政府、干部與群眾的關(guān)系，推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的發(fā)展，亦被稱為“政府下鄉(xiāng)”。是廣西壯族自治區(qū)為推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)而提出的工作隊（組）駐村制度。新農(nóng)村指導(dǎo)員在駐村期間要協(xié)助駐在村發(fā)揮了“方針政策的宣傳員、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的服務(wù)員、社情民意的調(diào)研員、矛盾糾紛的調(diào)解員和基層組織建設(shè)的督導(dǎo)員”等新農(nóng)村建設(shè)五大員作用。他們在宣傳黨的政策、推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、服務(wù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、調(diào)解矛盾糾紛、落實階段專項工作方面都取得了實實在在的成績。云南省在2012年也實行新農(nóng)村建設(shè)工作隊及指導(dǎo)員制度⑦2012年，云南省下發(fā)《云南省新農(nóng)村建設(shè)工作隊及指導(dǎo)員管理辦法》，從“省委從全省黨政機(jī)關(guān)和省屬企事業(yè)單位中抽調(diào)干部擔(dān)任新農(nóng)村建設(shè)指導(dǎo)員”，原則上每村派駐1名指導(dǎo)員，集中力量派駐貧困村、重點村和難點村。2015年起，新農(nóng)村建設(shè)工作隊一般稱為扶貧工作隊。，遼寧省的類似做法稱之為“扶貧工作隊”①2014年3月，遼寧省委、省政府印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的實施方案》，明確提出“健全干部駐村幫扶機(jī)制”，省委組織部、省扶貧辦下發(fā)《關(guān)于向貧困村選派駐村工作隊的實施意見》，要求各地各部門選拔優(yōu)秀干部和后備干部組成駐村工作隊，各級駐村工作隊與鄉(xiāng)村黨組織簽訂《目標(biāo)承諾書》，承諾“不脫貧、不脫鉤”。。

2.派駐（?。┕ぷ麝牐ńM）的經(jīng)驗與啟示。第一，緊緊依靠人民群眾，取得群眾信任和支持。無論是民主革命時期的身兼“工作隊”和“戰(zhàn)斗隊”性質(zhì)的革命軍隊，還是領(lǐng)導(dǎo)土地改革的的駐村工作隊，都嚴(yán)格注意發(fā)揮群眾的積極性和主動性，想農(nóng)民所想，急農(nóng)民所急，把黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和作風(fēng)充分運(yùn)用好，取得了農(nóng)民的理解、支持和信任，黨在農(nóng)村的工作就比較順利，鞏固了黨在農(nóng)村的基層陣地，為革命的勝利和人民民主專政基層堡壘作用的發(fā)揮奠定了基礎(chǔ)，同時組織了群眾，鍛煉了群眾。第二，工作目標(biāo)明確，工作方法得當(dāng)。紅軍時期的籌糧工作隊的主要任務(wù)是“籌糧”，間或遇到敵人時進(jìn)行戰(zhàn)斗，在工作方式方法上和風(fēng)細(xì)雨，讓老百姓真正理解籌糧對于革命的意義；土地改革時期駐村工作隊的主要任務(wù)是領(lǐng)導(dǎo)和帶領(lǐng)人民群眾進(jìn)行土改，農(nóng)民得到實惠，工作有重點，且采取的方式不是簡單粗暴，而是擺事實講道理，讓群眾明白土地改革對于農(nóng)村農(nóng)民生活改善的目的和原因。改革開放以來的駐村工作隊，雖然名稱各異，但都是充分發(fā)揮抽調(diào)干部熟悉農(nóng)村政策和農(nóng)村工作的優(yōu)勢，和農(nóng)民一道解決農(nóng)村中的突出問題，改變鄉(xiāng)村的落后面貌，促進(jìn)農(nóng)村的發(fā)展。第三，基層組織得到加強(qiáng)。工作隊（組）在工作中注重采取配齊配強(qiáng)基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子、加強(qiáng)基層黨組織陣地建設(shè)、推動整頓軟弱渙散基層黨組織工作、提升基層干部隊伍素質(zhì)、加強(qiáng)黨員隊伍建設(shè)、完善組織制度等措施，使基層黨組織建設(shè)得到全面加強(qiáng)。不僅增強(qiáng)了基層黨組織貫徹落實中央和當(dāng)?shù)馗黜棝Q策部署的自覺性與堅定性，而且成為推動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展的戰(zhàn)斗堡壘，基層黨組織黨員干部拓寬了視野、增強(qiáng)了信心、強(qiáng)化了服務(wù)意識、提高了服務(wù)能力、創(chuàng)新了服務(wù)載體，使基層黨組織獲得了群眾的支持，獲得了強(qiáng)大的生命力和持久的戰(zhàn)斗力。第四，人民群眾得到實惠。派駐（住）的工作隊（組）認(rèn)真踐行黨的群眾路線，契合各個歷史時期工作的特點和要求，回應(yīng)了人民的新關(guān)切與新期待。工作隊（組）直接深入到最基層，切實回應(yīng)和解決人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題，確保中央和當(dāng)?shù)毓ぷ鞯母黜棽渴鹋c政策能落地生根、開花結(jié)果，集中糾正基層存在的損害人民群眾利益的不正之風(fēng)，強(qiáng)化大力對基層黨員干部的監(jiān)督管理，推動基層干部作風(fēng)的轉(zhuǎn)變。工作隊（組）激發(fā)了基層人民群眾的主體意識，調(diào)動了他們參與基層各項事務(wù)的積極性，增強(qiáng)了人民群眾推動發(fā)展的主動性和自覺性，群眾的利益得到切實維護(hù)。

三、“訪惠聚”活動基于基層治理的探索與發(fā)展路向

習(xí)近平總書記指出：“做好新疆工作要圍繞社會穩(wěn)定和長治久安這個總目標(biāo)，以推進(jìn)新疆治理體系和治理能力現(xiàn)代化為引領(lǐng)?！盵6]社會穩(wěn)定要從基層社會治理做起，而基層社會的治理能力和治理水平必須和新疆區(qū)情相聯(lián)系?！霸L惠聚”活動就是自治區(qū)黨委和政府貫徹落實中央關(guān)于新疆工作戰(zhàn)略部署的重要舉措，是探索新形勢下基層黨的群眾工作、穩(wěn)固基層基礎(chǔ)、創(chuàng)新基層治理模式、組織農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧、加強(qiáng)基層黨建的有效載體，是新形勢下維護(hù)新疆社會穩(wěn)定和長治久安的治本之策，是新疆基層治理現(xiàn)代化的重要探索和實踐。

（一）“訪惠聚”活動在基層社會治理過程中的探索與實踐

1.逐漸形成抓基層基礎(chǔ)和社會治理的思想自覺?！霸L惠聚”活動的各級各類工作隊（組）不斷強(qiáng)化思想認(rèn)識，真正把加強(qiáng)基層治理、維護(hù)社會穩(wěn)定擺在更加突出的位置來抓。工作組的黨員干部帶著感情到村民家中，面對面溝通和交流，意在“訪”得實實在在的社情民意，打牢維護(hù)穩(wěn)定的堅實群眾基礎(chǔ)。在住村工作中，各級干部統(tǒng)一思想，不斷強(qiáng)化“沒有與穩(wěn)定無關(guān)的人、沒有與穩(wěn)定無關(guān)的部門、沒有與穩(wěn)定無關(guān)的場所”的觀念。有些縣市通過統(tǒng)一安排，把工作組組長確定為住在村、社區(qū)的“第一書記”，強(qiáng)化其作為一把手的“第一責(zé)任”，始終把穩(wěn)定牢牢抓在手上，正確處理好抓穩(wěn)定和抓發(fā)展及其他工作的關(guān)系，逐漸形成抓基層基礎(chǔ)和社會治理的思想自覺。

2.依法治理基層的探索取得實效。依法治疆是基層社會治理的必然選擇，也是新疆社會治理能力現(xiàn)代化的必然要求。工作隊（組）推行“村規(guī)民約”制度試點，其內(nèi)容包括維護(hù)社會穩(wěn)定、聯(lián)防自保、守望相助、抵御宗教極端思想滲透、婚喪嫁娶、人口服務(wù)管理、接受教育等約20條內(nèi)容。這一創(chuàng)新型的基層社會治理方式，在鄉(xiāng)村公共事務(wù)管理、村容村貌等方面取得了一定成績，村民逐漸形成維權(quán)、講理、說理找“村規(guī)民約”的公共觀念和行為習(xí)慣?！班l(xiāng)（村）規(guī)民約”雖不是完整意義上的法，但它是村民、居民針對自己村莊、社區(qū)的特點制定的，并經(jīng)過大多數(shù)村民表決同意的，基本實現(xiàn)了村民、居民的自我管理、自我教育、自我服務(wù)和自我監(jiān)督，是一種村民自治、創(chuàng)新基層治理的有效方式和載體。

3.治理主體呈現(xiàn)“一主多元”的格局。在基層治理的實踐中，基層治理主體除了傳統(tǒng)意義上的基層黨組織、村民委員會、居民委員會外，還充實了基層維穩(wěn)力量，實現(xiàn)“一村一警”“一村多警”。其他的村級組織還包括群團(tuán)組織、民兵組織，以及各類社會自治組織，這些組織都在黨支部的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，這種“一主多元”的基礎(chǔ)社會治理格局，在最大程度上動員了廣大人民群眾參與社會事務(wù)、維護(hù)社會穩(wěn)定積極性，基層各種力量得到有效整合，使基層社會治理的新模式漸成雛形。聯(lián)動機(jī)制在解決群眾關(guān)心的熱點、難點問題，增進(jìn)干群互信和民族團(tuán)結(jié)方面，形成維護(hù)穩(wěn)定的強(qiáng)大合力，最大限度爭取了民心、凝聚了人心。

4.治理主客體的良性互動?！霸L惠聚”活動的“訪”意味著各級各類工作組深入到各族人民群眾當(dāng)中，向人民群眾去了解情況，訪貧問苦，問住房、問教育、問醫(yī)療、問家庭收入、問冷暖溫飽，它作為“超然”于當(dāng)?shù)鼗鶎咏M織的“第三方”，利用自身優(yōu)勢，在治理的客體和主體之間架起了一座互動溝通的橋梁。人民群眾有了困難更容易同工作組講，工作組也鼓勵支持人民群眾發(fā)揮主觀能動性，積極參與基層社會治理，變傳統(tǒng)的自上而下的社會管理模式為協(xié)商共治的社會治理新方式。在“訪惠聚”的實踐中，工作組引導(dǎo)、幫助基層黨組織逐步培育人民群眾的公民感，激發(fā)群眾參與社會公共事務(wù)的熱情，在協(xié)商共治中充分尊重人民群眾的主體地位，集中民智、激活民力，凝聚民心，促進(jìn)基層社會治理的良性發(fā)展。普通群眾與基層黨組織、工作組、村委會、村警一起參與村級事務(wù)管理，這本身就是治理方式現(xiàn)代化的一種轉(zhuǎn)變，能在最大程度上發(fā)揮各主體在基層社會治理中的作用。

（二）新疆基層社會治理的發(fā)展路向

新疆特殊的區(qū)情和復(fù)雜域外環(huán)境促使我們把維護(hù)穩(wěn)定作為首要的政治任務(wù)來抓，而基層的穩(wěn)固與否和基層治理是否卓有成效，則檢驗著各級治理主體的工作力度和治理智慧。要實現(xiàn)新疆的長治久安，就必須轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的管理理念，創(chuàng)新治理模式，構(gòu)建適應(yīng)新疆實際的基層社會治理的長效機(jī)制。

1.筑牢基層社會治理的群眾基礎(chǔ)。從群眾路線教育實踐活動到“訪惠聚”活動，都是把群眾工作作為新疆工作的先導(dǎo)和基礎(chǔ)。要打贏反恐維穩(wěn)的人民戰(zhàn)爭就必須充分發(fā)動群眾，要爭得民心、凝聚民心就必須讓群眾共享改革發(fā)展的成果，把改善和保障民生落實到位，妥善解決人民群眾最關(guān)心的問題。基層治理主體務(wù)必明白群眾路線的深刻內(nèi)涵和現(xiàn)實意義，牢固樹立馬克思主義的群眾觀，牢記全心全意為人民服務(wù)的宗旨，回應(yīng)人民群眾的關(guān)切?；鶎又卫碇黧w面對的都是最普通的老百姓，他們的治理水平如何，直接彰顯著黨基層治理能力的高低。

2.培育基層社會治理的干部隊伍。提升基層治理水平，最關(guān)鍵的節(jié)點是需要熟悉基層工作的人才、能挑重?fù)?dān)的干部隊伍?！霸L惠聚”活動提出的“打造一支永不走的工作隊”，就是從源頭上提升基層治理能力的治本之舉。培育基層社會治理干部隊伍，首先，要選準(zhǔn)人，選對人，選擇那些能為群眾辦實事，既有理論水平，又有帶領(lǐng)群眾勤勞致富本領(lǐng)的干部。其次，要善于和敢于為基層干部提供平臺，放心大膽使用，壓擔(dān)子，多鼓勵，能夠正確理解黨在基層的理論、路線、方針和政策，對于基層的問題敢管、能管、會管。最后，暢通基層干部的晉升通道，為其事業(yè)的發(fā)展提供有力支持。綜合運(yùn)用國家、自治區(qū)各項干部政策，“不讓老實人吃虧，不讓綜合素質(zhì)高能干事的人吃虧、不讓長期在一線埋頭苦干的人吃虧”，使基層干部隊伍充滿生機(jī)和活力。

3.把握基層社會治理的關(guān)鍵問題。在新疆，基層社會治理的關(guān)鍵問題無疑是穩(wěn)定問題。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“新疆分裂和反分裂斗爭將是長期的、復(fù)雜的、尖銳的。要通過維護(hù)穩(wěn)定營造良好發(fā)展環(huán)境，促進(jìn)新疆更好更快發(fā)展。”抓住了穩(wěn)定的“牛鼻子”，就找準(zhǔn)了新疆基層社會治理的命脈所在。要維護(hù)基層穩(wěn)定局面，就要鏟除農(nóng)村的宗教極端思想，豐富少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)牧民群眾的精神文化生活；在遏制宗教極端思想滲透的策略上，要強(qiáng)化社會管理，消除宗教極端思想傳播的社會基礎(chǔ)；切實了解和改善少數(shù)民族聚居地區(qū)民生狀況，凝聚民心。在基層社會治理實踐中探索的“網(wǎng)格化”管理和“庭院化”管理，都是成效比較明顯的維護(hù)社會穩(wěn)定的治理方式。

4.暢通基層社會治理的訴求渠道?；鶎由鐣卫碇黧w和客體之間、主體與主體之間良好的溝通渠道是消解基層矛盾和問題的有效方式。群眾在生產(chǎn)、生活中遇到了困難和問題，向基層黨組織、村委會、居委會等組織傾訴、“上訪”，治理主體要急群眾之所急、想群眾之所想，設(shè)身處地地保障其合法權(quán)益，在調(diào)處群眾糾紛和矛盾時，要傾聽雙方意見，不要先入為主，在國家、自治區(qū)便民、惠民政策范圍內(nèi)，向群眾認(rèn)真釋疑解難，各村委會、居委會探索的“一站式”便民服務(wù)大廳就是一種好的方式?；鶎由鐣卫碇黧w要定期走訪、下訪到群眾當(dāng)中，及時發(fā)現(xiàn)即發(fā)未發(fā)的事件，把它消滅在萌芽狀態(tài)；在群眾中間，要多傾聽群眾訴求，分析引發(fā)群眾不滿的原因，及時糾正工作中存在的偏差和不足，推動疑難復(fù)雜問題的解決，確保群眾表達(dá)訴求的渠道暢通，減少基層治理過程中的人為障礙。

5.打破基層社會治理的制度瓶頸。傳統(tǒng)社會管理模式下的基層管理模式基本可以歸納為主要是政府管理，其他基層組織沒有參與的機(jī)會。破解基層社會治理的瓶頸障礙，就是要加強(qiáng)制度建設(shè)，實現(xiàn)基層現(xiàn)代治理的常態(tài)化?！霸L惠聚”活動中探索的用“鄉(xiāng)規(guī)民約”“村規(guī)民約”等“軟法”的形式來規(guī)范居民、村民行為的做法，在規(guī)范社區(qū)、村莊的居民、村民行為方面就起到了積極作用，不啻為基層社會治理的有效方式，也是在民族地區(qū)使用現(xiàn)代治理方式的一種有益嘗試。在有條件的社區(qū)和農(nóng)村，可以嘗試引入?yún)f(xié)商共治的制度安排。前文述及，現(xiàn)代基層社會治理理念認(rèn)為，在多元治理主體情況下，“一元主導(dǎo)，多元參與”是比較理想的制度選擇。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，新疆基層社會組織呈現(xiàn)越來越多的態(tài)勢，他們在維護(hù)社會穩(wěn)定、聯(lián)系群眾方面有其特殊優(yōu)勢。如果在基層社會治理中打破固有的格局，對于基層社會治理的資源整合、開創(chuàng)基層治理新局面肯定是大有裨益的。

6.完善基層社會治理的考評機(jī)制。基層社會治理的成效如何，要由人民群眾來進(jìn)行評判?？茖W(xué)規(guī)范的考評體系是督促基層社會治理主體創(chuàng)新發(fā)展的一大動力。首先，基層社會治理的評價內(nèi)容要規(guī)范，哪些屬于基層社會治理的范疇，要有一個“清單”，治理主體在實際工作中就能夠?qū)φ涨鍐危茨男┯幸?，哪些不在自己的工作范圍。其次，對基層社會治理的各項?nèi)容進(jìn)行量化。“訪惠聚”實踐中的考評情況表明，有些地方的基礎(chǔ)設(shè)施、民生項目、精準(zhǔn)扶貧有聲有色，但忽視了基層黨組織建設(shè)、抓班子、帶隊伍等方面的工作，造成工作組離開一段時間后，其工作又回到了原點。最后，考核方式要靈活多樣，避免“一刀切”，只看本本條條，忽視實際落實情況。“制度上墻”并非萬事大吉，而只是一個工作抓手?？荚u機(jī)制的科學(xué)化設(shè)計，不僅能極大調(diào)動治理主體的積極性，而且能為基層社會治理模式的創(chuàng)新提供制度支持。

“訪惠聚”活動開展三年多來，有效推動了基層社會治理能力現(xiàn)代化，特別是在民族地區(qū)基層治理長效機(jī)制方面，“訪惠聚”活動對新疆少數(shù)民族地區(qū)基層治理的探索，為新疆基層治理積累了重要的經(jīng)驗。這些長效機(jī)制，不僅包括強(qiáng)化基層治理的群眾基礎(chǔ)，更反映在加強(qiáng)基層黨組織治理主體地位、打造一支堅強(qiáng)有力的基層治理隊伍、建立基層治理現(xiàn)代化的制度化平臺、建立科學(xué)有效的基層治理考核評價機(jī)制等方面。新疆少數(shù)民族地區(qū)基層治理長效機(jī)制的建立，為新疆的社會穩(wěn)定和長治久安打下了堅實的基礎(chǔ)。

[1]中國共產(chǎn)黨章程[M].北京：人民出版社，2012.

[2]看清形勢適應(yīng)趨勢發(fā)揮優(yōu)勢，善于運(yùn)用辯證思維謀劃發(fā)展[N].人民日報，2015-06-19.

[3]三中全會以來重要文獻(xiàn)選編（下）[Z].北京：中央文獻(xiàn)出版社，2015.

[4]習(xí)近平.全面貫徹落實黨的十八大精神要突出抓好六個方面的工作[J].求是.2013（01）.

[5]中國共產(chǎn)黨歷史：第1卷（上）[M].北京：中共黨史出版社，2011.

[6]新疆推進(jìn)社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化的成功實踐[N].人民日報，2015-09-30.

責(zé)任編輯：洪美云

D035.5

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10.3969/j.issn.1003-4641.2017.02.05

①*本文系2016年國家社會科學(xué)基金西部項目“‘訪惠聚’與新疆農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化研究”（項目批準(zhǔn)號16XKS010）、新疆社科規(guī)劃辦2014年重點項目“新疆社會穩(wěn)定和長治久安戰(zhàn)略研究”（項目批準(zhǔn)號14AKS001）的階段性成果