□王 爽

(華東政法大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院,上海 201620)

網(wǎng)約車行業(yè)的快速發(fā)展既在很大程度上滿足了民眾的出行需求同時也引發(fā)了諸多社會問題,對于網(wǎng)約車及其規(guī)制的研究逐漸成為學(xué)者研究的熱點問題之一。通過對相關(guān)文獻(xiàn)的分析與歸納發(fā)現(xiàn),我國學(xué)者對網(wǎng)約車行業(yè)的研究主要集中于近兩年,說明網(wǎng)約車這一課題成為學(xué)界研究的熱點之一。并且我國學(xué)者對于網(wǎng)約車行業(yè)政府規(guī)制的研究大多集中于以下幾個方面:

1 網(wǎng)約車行業(yè)的合法化與規(guī)制爭論

面對網(wǎng)約車的迅速發(fā)展,我國監(jiān)管部門的態(tài)度經(jīng)歷了否定——中立——合法化的變化過程。[1]對于網(wǎng)約車是否合法的爭論主要集中于私家車能否參與營運以及價格和數(shù)量規(guī)制等方面。[2]而對于網(wǎng)約車合法化主要存在兩種不同的觀點,一種觀點將網(wǎng)約車等同于“黑車”,認(rèn)為其屬于非法營運,應(yīng)該禁止取締。另一種觀點則認(rèn)為網(wǎng)約車合法化是適應(yīng)新興經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求,從檢索到的文章來看,大多數(shù)學(xué)者都認(rèn)為網(wǎng)約車應(yīng)該合法化,只是研究的角度與側(cè)重點不同。劉義杰認(rèn)為政府要從頂層設(shè)計上賦予網(wǎng)約車以合法性。[3]毛壽龍則從政策過程的角度研究,認(rèn)為網(wǎng)約車合法化的決策過程體現(xiàn)了政府治理結(jié)構(gòu)的變化,合法化后的網(wǎng)約車管理更多要體現(xiàn)以管為本的特點。[4]金自寧認(rèn)為網(wǎng)約車的特殊性導(dǎo)致其以超出現(xiàn)行法律規(guī)范的范圍,對網(wǎng)約車合法性的判斷存在疑難。[5]魏雅華則從公私權(quán)力的角度進(jìn)行研究,認(rèn)為傳統(tǒng)出租車行業(yè)的嚴(yán)格管制是公權(quán)力惡性膨脹的結(jié)果,而網(wǎng)約車的合法化則體現(xiàn)了公權(quán)力對私權(quán)力的重大讓渡。[6]

對于網(wǎng)約車是否需要規(guī)制,社會各界一直存在爭論,多數(shù)學(xué)者對于網(wǎng)約車的規(guī)制都持肯定態(tài)度。王慧批駁了以網(wǎng)約車屬于共享經(jīng)濟(jì)、網(wǎng)約車作為新業(yè)態(tài)應(yīng)取代傳統(tǒng)出租車行業(yè)等反對規(guī)制的觀點。認(rèn)為了其違背了民主社會公民組織議事議政的行為規(guī)范。[7]黃少卿則認(rèn)為反對網(wǎng)約車的規(guī)制是犯了將學(xué)理爭論訴諸意識形態(tài)等多種邏輯錯誤。[8]對于網(wǎng)約車規(guī)制的爭論則集中于具體的規(guī)制手段以及規(guī)制困境、法律規(guī)制等方面。

2 網(wǎng)約車行業(yè)準(zhǔn)入、價格、數(shù)量與服務(wù)質(zhì)量的政府規(guī)制

在網(wǎng)約車的準(zhǔn)入、價格與數(shù)量方面進(jìn)行的規(guī)制研究相對較少,在網(wǎng)約車的準(zhǔn)入規(guī)制方面,陳聲桂認(rèn)為在簡政放權(quán)的形勢下,應(yīng)采用合作監(jiān)管模式即政府將一定的額準(zhǔn)入監(jiān)管權(quán)轉(zhuǎn)讓予軟件平臺,形成平臺與部門的共同監(jiān)管模式。[9]在網(wǎng)約車的價格規(guī)制方面,黃少卿等學(xué)者認(rèn)為,對于網(wǎng)約車的價格規(guī)制應(yīng)不同于傳統(tǒng)出租車的價格管制,要在市場機(jī)制形成的基礎(chǔ)上進(jìn)行合理的價格調(diào)整。[10]在網(wǎng)約車的數(shù)量規(guī)制方面,王靜認(rèn)為對網(wǎng)約車的數(shù)量進(jìn)行規(guī)制既缺乏必要性更缺乏可能性。[11]應(yīng)尊重市場的力量,將其交由市場調(diào)節(jié)。[12]在服務(wù)質(zhì)量的規(guī)制方面,王一帆主張通過利用選擇性激勵規(guī)制來提升服務(wù)質(zhì)量。[13]羅清和和潘道遠(yuǎn)則主張對網(wǎng)約車行業(yè)進(jìn)行嚴(yán)格的服務(wù)質(zhì)量規(guī)制是最有效的規(guī)制方式。[14]田進(jìn)和楊正認(rèn)為當(dāng)前政府對網(wǎng)約車的服務(wù)規(guī)制存在規(guī)制失靈的問題,需要改進(jìn)服務(wù)規(guī)制的路徑。[15]

3 網(wǎng)約車行業(yè)的法律規(guī)制

在網(wǎng)約車的法律規(guī)制方面,我國的學(xué)者通常基于以下幾個方面的視角:一是政府諸多規(guī)制措施缺乏私法理論的不足,對網(wǎng)約車進(jìn)行合理的立法規(guī)制有迫切的必要性。單平基認(rèn)為對新技術(shù)的規(guī)制不能脫離法治軌道,對網(wǎng)約車的規(guī)制實踐并不能回應(yīng)公眾質(zhì)疑的現(xiàn)實暴露出缺乏私法理論支撐之單純行政強(qiáng)制管制的不足,要提供多種途徑實現(xiàn)契約實質(zhì)正義。[16]顧大松認(rèn)為無論是將網(wǎng)約車納入傳統(tǒng)出租車業(yè)態(tài)規(guī)范抑或通過網(wǎng)約車改革帶動傳統(tǒng)出租車行業(yè)發(fā)展,都存在利益關(guān)系需要協(xié)調(diào)的問題,對于網(wǎng)約車必須通過立法進(jìn)行規(guī)制,立法不僅有利于凝聚改革共識、防范化解風(fēng)險,也有利于引領(lǐng)其創(chuàng)新發(fā)展。[17]二是地方政府在網(wǎng)約車的準(zhǔn)入、價格以及數(shù)量規(guī)制等方面的立法都存在問題,《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法(征求意見稿)》忽視了部門規(guī)章的執(zhí)行性,具有明顯的合法性缺陷。地方政府應(yīng)依法行使立法權(quán),將立法層次提升到法規(guī)立法。[18]三是在對網(wǎng)約車進(jìn)行法律規(guī)制的過程中要用法治思維進(jìn)行規(guī)制,既要在法律框架下進(jìn)行,又要有所創(chuàng)新。[19][20]

4 城市網(wǎng)約車行業(yè)規(guī)制新政

面對網(wǎng)約車的發(fā)展,交通運輸部等部門先后出臺《關(guān)于深化改革進(jìn)一步推進(jìn)出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》和《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》(以下簡稱《辦法》)等新規(guī),對于新規(guī)的出臺,學(xué)術(shù)界存在激烈爭論。有的學(xué)者認(rèn)為在當(dāng)前情況下網(wǎng)約車依然處于市場可調(diào)節(jié)的范圍內(nèi),政府不應(yīng)過多干預(yù),并且新規(guī)的出臺也并沒有理清政府與市場的關(guān)系,其實質(zhì)上是對網(wǎng)約車的殺手锏,是“互聯(lián)網(wǎng)-”的做法。有的學(xué)者認(rèn)為政策的制定和出臺并沒有體現(xiàn)政府思維的轉(zhuǎn)變,依然只從管制的角度出發(fā)卻忽視了治理。也有的學(xué)者認(rèn)為新規(guī)等的出臺是政府管理的進(jìn)步,既體現(xiàn)了政府對于新業(yè)態(tài)的寬容和認(rèn)可,也有利于加強(qiáng)政府監(jiān)管。隨著《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》于2016年11月1日正式實施,北京、上海也分別發(fā)布了《北京市網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理實施細(xì)則(征求意見稿)》和《上海市網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理若干規(guī)定(草案)》,網(wǎng)約車的政府管理正式進(jìn)入政府規(guī)制時代,呂艷濱認(rèn)為新政初現(xiàn)放管服改革的成效,既體現(xiàn)了對一種新生業(yè)態(tài)的寬容和認(rèn)可也符合“互聯(lián)網(wǎng)+”的發(fā)展方向,有利于加強(qiáng)政府監(jiān)管。蔡樂渭認(rèn)為,《辦法》相比征求意見稿有較大的進(jìn)步,但在網(wǎng)約車定位、定價、數(shù)量管控等方面依然存在潛在的負(fù)面影響。[21]而對于爭議最多的戶籍準(zhǔn)入政策,黃少卿等學(xué)者認(rèn)為這種準(zhǔn)入限制雖有好的出發(fā)點,但不符合實際發(fā)展,將戶籍限制作為準(zhǔn)入條件,更像是“刻舟求劍”。

5 網(wǎng)約車行業(yè)規(guī)制困境

目前我國學(xué)者對網(wǎng)約車的規(guī)制困境研究主要集中于以下方面,一是對于網(wǎng)約車的監(jiān)管既面對著新老業(yè)態(tài)沖突、網(wǎng)約車本身問題不斷的困境,又面對著法律和政策的監(jiān)管沖突與空白。同時更對傳統(tǒng)的監(jiān)管模式和手段提出了挑戰(zhàn),如何建立一種合適有效的監(jiān)管模式成為“互聯(lián)網(wǎng)+”時代政府不得不急需解決的問題。[22]二是政府在重構(gòu)監(jiān)管體系和政策中面臨著多方利益博弈,導(dǎo)致政府的監(jiān)管存在諸多不確定性。政府規(guī)制需要突破三個方面的現(xiàn)實問題:網(wǎng)約車行業(yè)本身存在發(fā)展局限;政府推出的強(qiáng)有力的管制,遏制了網(wǎng)約車從業(yè)人員的動機(jī),導(dǎo)致網(wǎng)約車的“蛋糕”難以做大;政府政策規(guī)定的出臺是一個非線性的博弈過程,并且管制的執(zhí)法活動在實際運行中并沒有達(dá)到預(yù)期的政策效果。[23][24]三是作為一種破壞性的創(chuàng)新,網(wǎng)約車的發(fā)展使得傳統(tǒng)出租車行業(yè)的監(jiān)管體系形同虛設(shè),網(wǎng)約車帶來了出租車司機(jī)的“非職業(yè)化”發(fā)展趨勢,加劇了社會流動,掩藏著新的壟斷風(fēng)險,給政府監(jiān)管帶來新的挑戰(zhàn)。[25]

6 網(wǎng)約車行業(yè)治理路徑研究

楊志軍、歐陽文忠、肖貴秀認(rèn)為真正的治理性政策的本質(zhì)是從從決策開始的,并采取要素嵌入的視角,從國家與社會關(guān)系中的雙重自主性和雙重實質(zhì)導(dǎo)向出發(fā),提出政策理念、政策形象、關(guān)鍵個人和機(jī)構(gòu)運作四個要素,并通過“網(wǎng)約車服務(wù)改革”案例來進(jìn)行說明和檢驗。[26]朱旭以軟法治理為視角,認(rèn)為針對專車服務(wù)存在的問題,應(yīng)借鑒軟法治理的優(yōu)勢,從限制硬法規(guī)制范圍、協(xié)商行政立法、鼓勵行業(yè)自治三個方面進(jìn)行完善。[27]周向紅、劉宸認(rèn)為“技術(shù)紅利”和“非法客運”的標(biāo)簽讓專車治理成了城市管理的新挑戰(zhàn),并將“專車現(xiàn)象”納入“國家的邏輯”、“科層制的邏輯”和“效率的邏輯”多重邏輯分析框架下,分析專車治理困境的根源。[28]孫林認(rèn)為網(wǎng)約車行業(yè)的治理困境則是新風(fēng)險社會的縮影。在國家治理現(xiàn)代化口標(biāo)的指引下,對網(wǎng)約車的治理要破除部門與資本利益的掣肘,通過出租車行業(yè)的雙軌制,以法治與民主的方式來實現(xiàn)治理的制度化與科學(xué)化,實現(xiàn)社會福利的最大化。[29]

網(wǎng)約車行業(yè)作為新興經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài),面臨著自身發(fā)展與政府治理的雙重難題,對于網(wǎng)約車行業(yè)進(jìn)行治理或者規(guī)制是網(wǎng)約車行業(yè)健康發(fā)展與出租行業(yè)有序改革的必然要求,也是維護(hù)乘客利益,保障出行市場安定的需要。通過對網(wǎng)約車合法化與規(guī)制爭論,準(zhǔn)入、數(shù)量、價格與服務(wù)質(zhì)量規(guī)制,法律規(guī)制,規(guī)制新政以及網(wǎng)約車行業(yè)規(guī)制困境與治理出路六個方面的研究發(fā)現(xiàn),在網(wǎng)約車行業(yè)的治理中,政府規(guī)制是主要手段,政府規(guī)制對于規(guī)范網(wǎng)約車行業(yè)的發(fā)展發(fā)揮了有益作用,但也產(chǎn)生了新的問題,因此,通過對政府規(guī)制的綜述,有利于找出政府在網(wǎng)約車行業(yè)治理中的效果與不足,從而為政府改進(jìn)治理方式提供有益借鑒。

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