周杰普 李倩倩

論社區(qū)參與環(huán)境治理的主體地位

周杰普 李倩倩

摘要：社區(qū)參與環(huán)境治理是環(huán)境問題特殊性的需求，可以彌補政府和市場作用的不足并能保證更有效監(jiān)督的實現(xiàn)。作為環(huán)境治理的主體，社區(qū)享有自治權(quán)和資助接受權(quán)，并承擔著信息傳導、協(xié)管的義務(wù)。目前我國立法對社區(qū)參與環(huán)境治理所產(chǎn)生的法律責任的規(guī)定并不明確，可以通過明確其法律地位、建立多層次、全方位的監(jiān)督機制和切實可行的內(nèi)部責任追究機制進行完善。

法律主體；環(huán)境治理；社區(qū)

作者：周杰普，管理學博士，上海財經(jīng)大學法學院副教授；李倩倩，中國郵政儲蓄銀行濟南市分行法律與合規(guī)部科員。

隨著中共中央、國務(wù)院頒布的《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》（2015年4月25日）的實施，推進與構(gòu)建一個全面參與生態(tài)文明建設(shè)的行動綱領(lǐng)已在落實。而于2015年開始實施的新修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護法》更為強調(diào)堅持保護優(yōu)先、公眾參與的環(huán)境保護原則。近十余年來，PX項目在數(shù)個城市相繼擱淺，高鐵線路在反對聲中被迫改線，垃圾填埋場在洶涌輿情里夭折停建……，驟然引發(fā)一系列“鄰避運動”，對我國政府治理能力與環(huán)境法制實施都提出了嚴峻挑戰(zhàn)。而認真審視我國環(huán)境法治建設(shè)以及檢視我國環(huán)境治理現(xiàn)實途徑，便凸顯無論是在環(huán)境法制方略，還是城市環(huán)境治理實踐中，忽略了社區(qū)的地位。因此，本文旨在以推進環(huán)境法治建設(shè)與完善參與環(huán)境治理主體體系為雙重視角，探討社區(qū)參與環(huán)境治理的作用，探究社區(qū)在環(huán)境治理中應具有的權(quán)利與責任，進而構(gòu)建社區(qū)參與環(huán)境治理的主體地位。

一、社區(qū)參與環(huán)境治理的意義

我國政府于1986年首次在管理工作實踐中提出了“社區(qū)”一詞，倡導開展城市社區(qū)服務(wù)?！吧鐓^(qū)”一詞首次在我國的法律中出現(xiàn)是在1989年通過的《中華人民共和國城市居民委員會組織法》中，從我國行政法規(guī)與部門規(guī)章以及地方性法規(guī)與地方性規(guī)章兩個層面來看，參與環(huán)境治理的社區(qū)，具備以下4個特點：其一，社區(qū)是指聚居在一定地域范圍內(nèi)的人們所組成的社會生活共同體；①《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)〈民政部關(guān)于在全國推進城市社區(qū)建設(shè)的意見〉的通知》（2000年）。是社會的基本單元，是人們社會生活的共同體和人居的基本平臺。②《民政部關(guān)于進一步推進和諧社區(qū)建設(shè)工作的意見》（民發(fā)[2009]165號）。其二，社區(qū)是指在居民委員會的基礎(chǔ)上經(jīng)過改革、調(diào)整組建的社區(qū)委員會轄區(qū)①《沈陽市社區(qū)工作暫行辦法》（2002年）?；蛘咧皇墙?jīng)過社區(qū)體制改革后做了規(guī)模調(diào)整的居民委員會轄區(qū)。②《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)〈民政部關(guān)于在全國推進城市社區(qū)建設(shè)的意見〉的通知》（2000年）。其三，社區(qū)是生態(tài)文明建設(shè)的主體之一，其與企業(yè)、居民、其他社會組織均成為生態(tài)文明建設(shè)的重要主體；③《貴州省生態(tài)文明建設(shè)促進條例》第60條、《青海省生態(tài)文明建設(shè)促進條例》第25條、《珠海經(jīng)濟特區(qū)生態(tài)文明建設(shè)促進條例》第22條、《廈門經(jīng)濟特區(qū)生態(tài)文明建設(shè)條例》第46條等。社區(qū)作為一個生態(tài)城市治理主體已經(jīng)得到了立法上的確認，承擔著特定范圍內(nèi)的職責。其四，僅指城市社區(qū)。目前我國相關(guān)行政法規(guī)與行政規(guī)章以及地方性法規(guī)和地方性規(guī)章在涉及到社區(qū)時，均指向城市社區(qū)。

社區(qū)參與環(huán)境治理是指社區(qū)作為一個共同體參與到環(huán)境治理中來。社區(qū)參與環(huán)境治理介于政府環(huán)境治理與市場環(huán)境治理之間，但并非是兩者的折中。此外，社區(qū)環(huán)境治理的主體是指社區(qū)這一共同體，有別于社區(qū)成員對社區(qū)環(huán)境治理的參與。

維持社區(qū)范圍內(nèi)良好的生活居住環(huán)境是社區(qū)公共事務(wù)的一部分；而超越社區(qū)層次，保護環(huán)境也是一項重要的社會公共事務(wù)。因此，社區(qū)參與環(huán)境治理也可以分為內(nèi)部參與與外部參與兩種方式。④參見劉長興：《碳減排的社區(qū)參與機制》，《環(huán)境保護》2010年第11期。

內(nèi)部參與主要是指社區(qū)通過社區(qū)宣傳、直接參與以及協(xié)助管理的形式參加到社區(qū)的環(huán)境治理中來。其中，宣傳主要是指社區(qū)在其范圍內(nèi)普及環(huán)保知識，積極地宣傳各種環(huán)保措施與政策。直接是指社區(qū)的相關(guān)部門對社區(qū)環(huán)境予以管理。作為一個共同體，為了保障其成員有一個良好的生活居住環(huán)境，社區(qū)可以組織其工作人員對社區(qū)環(huán)境予以管理，也可以與物業(yè)公司簽訂服務(wù)合同將其范圍內(nèi)的環(huán)境管理工作交由物業(yè)公司專門負責。此外，社區(qū)履行協(xié)管義務(wù)，協(xié)助政府各部門在社區(qū)內(nèi)實施各種環(huán)境保護措施也是社區(qū)參與環(huán)境治理的一種體現(xiàn)。

外部參與主要是指社區(qū)作為一個共同體，通過監(jiān)督、信息反饋的形式參與到社會環(huán)境治理中來。社區(qū)通過監(jiān)督的形式參與到環(huán)境治理中來主要是指社區(qū)發(fā)揮其社會監(jiān)督作用，對社區(qū)范圍內(nèi)破壞環(huán)境的行為予以監(jiān)督，及時將違法行為反映給相關(guān)單位，使違法者受到法律制裁；或者將違法者的違法行為反映給媒體，通過輿論壓力制止其違法行為。社區(qū)通過信息反饋的形式參與環(huán)境治理主要是指社區(qū)發(fā)揮其在政府與成員間的中介作用，及時、準確地將實踐中的問題、群眾的意愿反饋給政策制定者，以此影響環(huán)境政策的制定。

因此，社區(qū)參與環(huán)境治理具有下述積極意義：

（一）社區(qū)參與環(huán)境治理是環(huán)境問題特殊性的需求

一方面，公地悲劇說明當環(huán)境資源所有者不明時很容易造成環(huán)境破壞。但是，環(huán)境資源難以徹底私有化，因此難以完全通過市場來解決環(huán)境問題。而社區(qū)治理則為解決這種困境提供了途徑。社區(qū)治理是人們?yōu)榱俗约旱乃揭娑Y(jié)合起來所形成的治理結(jié)構(gòu)。在社區(qū)治理下，將資源直接賦予社區(qū)，一份類同于私有化的激勵機制產(chǎn)生出來。只要合作良好，一個集體管理一份自己的資產(chǎn)，將如同一個個人管理它自己的資產(chǎn)一樣。⑤陶傳進：《環(huán)境治理：以社區(qū)為基礎(chǔ)》，社會科學文獻出版社2005年版，第41頁。在社區(qū)歸屬感的引導下，社區(qū)成員積極加入到環(huán)境保護中來，社區(qū)成員通過保護其環(huán)境私益而保護了環(huán)境公益。

另一方面，由于經(jīng)濟發(fā)展程度、消費觀念等的不同，不同地區(qū)主要的環(huán)境問題也存在一定的差異，從而環(huán)境問題會出現(xiàn)一定的地域性。而政府作為局外人在治理社區(qū)環(huán)境問題上難以細微地了解地方信息，對于當?shù)氐奈幕?、體制、技術(shù)關(guān)注不足，對于當?shù)丨h(huán)境問題的復雜性估計不足。但是社區(qū)可以發(fā)揮其本土優(yōu)勢，充分利用社區(qū)中的文化價值、民間權(quán)威、社會紐帶等社區(qū)所特有的資源，結(jié)合自身情況對癥下藥解決其自身環(huán)境問題。

（二）社區(qū)參與環(huán)境治理可以彌補政府與市場作用的不足

政府、市場、社會三者相互作用，共同構(gòu)成完整的社區(qū)環(huán)境。作為社會調(diào)整機制的一種方式，社區(qū)治理可以有效地利用其特有的社會資源，彌補政府管理與市場管理的不足。

首先，社區(qū)內(nèi)成員價值觀的一致性有利于環(huán)境治理工作的開展。社區(qū)是由對社區(qū)存在和社區(qū)目標有著共同理念、共同價值的人組成的共同體，這些成員都渴望社區(qū)的持續(xù)存在，他們的自愿參與使社區(qū)在環(huán)境治理上比政府更有號召力。因此，社區(qū)會在環(huán)境保護中扮演重要的角色，成為環(huán)境治理最為重要的主體之一。①Bernard A. Weintraub. Environmental Security，Environmental Management，and Environmental Justice, Pace Environmental Law Review, Spring 1995,p538.

其次，環(huán)境問題的根本解決離不開生產(chǎn)和生活方式的革命，而社區(qū)作為一定地域的社會生活共同體，在變革生產(chǎn)和生活方式的過程中起著基礎(chǔ)性的作用。②伊媛媛、張發(fā)坤：《環(huán)境非政府組織與社區(qū)生態(tài)化》，《理論月刊》2009年第11期。比如社區(qū)可以通過宣傳等方式倡議居民綠色出行，倡導低碳生活，從而降低對環(huán)境的污染程度。

再次，除了政府和市場領(lǐng)域的作用外，社區(qū)還應當充分調(diào)動起社區(qū)內(nèi)部成員的主動性，從社區(qū)內(nèi)部促進環(huán)境保護的進展。2011年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011-2015年）的通知》指出：“目前我國有8.7萬個城市社區(qū)，社區(qū)居民對社區(qū)服務(wù)的認同感和歸屬感已經(jīng)越來越強”。隨著政府職能的轉(zhuǎn)變以及社會的轉(zhuǎn)型，大量政府社會管理和公共服務(wù)職能向社區(qū)轉(zhuǎn)移，社區(qū)充分利用成員的歸屬感將會在社區(qū)環(huán)境治理上大有作為。

（三）社區(qū)參與環(huán)境治理可以保障實現(xiàn)更有效的監(jiān)督

首先，社區(qū)可以實現(xiàn)對企業(yè)的有效監(jiān)督。在城市環(huán)境治理中環(huán)境破壞行為常常因為以下兩方面原因得不到有力的監(jiān)督：一方面，政府可能會因為當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展而放松對企業(yè)的監(jiān)管力度；另一方面，環(huán)境資源的破壞者也會出現(xiàn)逃脫政府監(jiān)督的行為，出現(xiàn)“白天冒白煙，晚上冒黑煙”的情況。但是社區(qū)的監(jiān)督就可以有效避免這兩種情況。

其次，社區(qū)參與環(huán)境治理可以減少“搭便車”現(xiàn)象的發(fā)生。社區(qū)的范圍有限，社區(qū)內(nèi)各成員間相對較為熟悉，因此當有成員要做出破壞社區(qū)環(huán)境的行為時，會先表現(xiàn)出“不好意思”。因為他們知道，在自己退出合作或者搭乘他人便車的時候，遠在他們得到實際物質(zhì)上的懲罰之前，就會失去良好的人際紐帶這一“抵押品”。③陶傳進：《環(huán)境治理：以社區(qū)為基礎(chǔ)》，社會科學文獻出版社2005年版，第83頁。

二、社區(qū)在參與環(huán)境治理中的權(quán)利

社區(qū)在參與環(huán)境治理過程中可以成為法律關(guān)系的主體，享有各種法定的權(quán)利，維護自身的利益。朱景文教授認為：“法律上的權(quán)利是指法律所允許的權(quán)利人為了滿足自己的利益而采取的、有其他人的法律義務(wù)所保證的法律手段。”①孫國華、朱景文：《法理學》，中國人民大學出版社2002年版，第368頁。對于社區(qū)而言，一方面社區(qū)自身可以為滿足自己的利益而為一定行為，比如對于自身內(nèi)部事務(wù)實施自治；另一方面社區(qū)有權(quán)從其他主體義務(wù)的履行中獲益，比如社區(qū)有權(quán)接受政府所提供的各種資助。

（一）社區(qū)自治權(quán)

1.社區(qū)自治權(quán)的基本內(nèi)涵

目前我國對社區(qū)自治權(quán)的內(nèi)容作出詳細規(guī)定的法律較少，其中沈陽市2000年頒布的《〈關(guān)于明確社區(qū)職權(quán)的意見〉的通知》中對社區(qū)自治權(quán)的規(guī)定較為明確。它指出社區(qū)居民自治組織接受區(qū)人民政府及其派出機關(guān)（街道辦事處）的指導，擁有在國家法律、法規(guī)和政策范圍內(nèi)自主決定社區(qū)內(nèi)部各項事務(wù)的權(quán)力即社區(qū)自治權(quán)。該規(guī)章還指出社區(qū)自治權(quán)的內(nèi)容主要包括以下6個方面：民主選舉權(quán)、社務(wù)決策權(quán)、日常管理權(quán)、財務(wù)自主權(quán)、內(nèi)部監(jiān)督權(quán)、攤派拒絕權(quán)。

雖然《〈關(guān)于明確社區(qū)職權(quán)的意見〉的通知》在界定社區(qū)自治權(quán)時用了“權(quán)力”二字，但是作為我國社會主體的一種，社區(qū)自治權(quán)具有兩方面含義：“一方面，它是本社區(qū)人民群眾處理社區(qū)公共事務(wù)和公共事業(yè)的公權(quán)力，這種權(quán)力對每個社區(qū)內(nèi)部成員包括居民、家庭和單位都有約束力；另一方面，社區(qū)自治權(quán)相對于國家及社區(qū)外的組織或個人來說，又是一種被國家法律所認可的權(quán)利?！雹谟岬蛮i、柴小華：《城市社區(qū)建設(shè)中的法律問題研究》，山東人民出版社2009年版，第19頁。

在理解社區(qū)自治權(quán)性質(zhì)時有兩點需要明確：社區(qū)自治權(quán)不同于社區(qū)居民自治權(quán)；社區(qū)自治權(quán)是一種有限的自治權(quán)。

（1）社區(qū)自治權(quán)不同于社區(qū)居民自治權(quán)

社區(qū)自治權(quán)的主體是社區(qū)這一共同體，它涉及到所有的社區(qū)利益相關(guān)者，既包括社區(qū)居民，也包括社區(qū)中的政府組織、社會中介組織等。而“社區(qū)居民自治的主體并非全體社區(qū)成員，僅僅是社區(qū)里的居民這部分成員”。③唐忠新：《現(xiàn)代城市社區(qū)建設(shè)概論》，上海交通大學出版社2008年版，第142頁。

針對社區(qū)自治權(quán)與社區(qū)居民自治權(quán)的不同，有的學者認為目前我國應該是“社區(qū)居民自治”而非“社區(qū)自治”，社區(qū)自治并不符合中國的國情。④唐忠新認為用西方分權(quán)體制下的“社區(qū)自治”概念取代中國的“居民自治”，不符合中國國情，也沒有憲法依據(jù)。參見唐忠新：《構(gòu)建和諧社區(qū)》，中國社會出版社2006年版，第74頁。并且目前我國有些法律也指出社區(qū)建設(shè)應遵循居民自治的原則。比如2006年起實施的《廈門市城市社區(qū)建設(shè)若干規(guī)定》第3條規(guī)定：“社區(qū)建設(shè)應當遵循……擴大民主、居民自治，因地制宜、循序漸進的原則”。但是我們認為，作為一個共同體，社區(qū)也可以成為自治權(quán)的主體，并且社區(qū)自治在中國仍有其存在的合理性與合法性。首先，社區(qū)自治權(quán)的存在有其理論支撐。社區(qū)作為一個社會團體，是其成員將部分個人權(quán)利和利益讓渡出來形成具有公共利益的團體。各成員在自愿成為社區(qū)一員之時便將個人的部分權(quán)利讓渡出來賦予社區(qū)行使。這是社區(qū)成員在社會實施管理的權(quán)利交予國家后所保留的部分，理應獲得承認并排除公權(quán)力的干涉。因此社區(qū)對于特殊利益進行維護的基礎(chǔ)上，也存在對于社區(qū)內(nèi)部成員的約束作用。從而使得社區(qū)內(nèi)部的成員都能夠按照規(guī)范做出行為，比如進行協(xié)商和合作。其次，社區(qū)自治權(quán)有其存在的合法性。一方面，我國法律中已經(jīng)存在關(guān)于社區(qū)自治權(quán)的明確規(guī)定，比如沈陽市《〈關(guān)于明確社區(qū)職權(quán)的意見〉的通知》。另一方面，我國《憲法》第35條規(guī)定：“中華人民共和國公民有言論、出版、集會、結(jié)社、游行、示威的自由?！惫褡栽附Y(jié)成社區(qū)這一社會團體是公民享有基本權(quán)利的表現(xiàn)，并且這種結(jié)社形式在《社會團體登記管理條例》中也得到了肯定。而作為一個社會團體，社區(qū)理應有權(quán)利在法律規(guī)定的范圍內(nèi)管理自己的內(nèi)部事務(wù)，并不受其他機關(guān)的干涉。再次，社區(qū)依法行使自治權(quán)可以加快我國民主建設(shè)的步伐，對我國民主政治的發(fā)展有重大意義。社區(qū)自治屬于社會自治的一種，而社會自治“能夠使民主實施的形式得以進一步完整，并通過建立系統(tǒng)化的法律秩序，有效防止和制約可能出現(xiàn)的‘多數(shù)人暴政’”。①侯玉蘭：《城市社區(qū)發(fā)展國際比較研究》，北京出版社2000年版，第44頁。

（2）社區(qū)自治權(quán)是一種有限的自治權(quán)

社區(qū)享有一定的自治權(quán)，但是這種權(quán)利并不是毫無邊界的，社區(qū)在治理過程中仍然需要接受政府的指導。

社區(qū)自治權(quán)的行使離不開政府的指導。雖然社區(qū)自治是社區(qū)建設(shè)的根本屬性，但是這種自治并不意味著社區(qū)的治理要脫離政府的幫助與指導。一方面政府的宏觀管理可以使社區(qū)的自主管理有其物質(zhì)保障與制度支持；②參見盧以品、胡細妮：《法學視角下城市社區(qū)治理模式之選擇》，《特區(qū)經(jīng)濟》2012年第2期。另一方面我國社區(qū)建設(shè)中政府主導的格局也是“我國在社會機制不發(fā)育的情況下開展社區(qū)建設(shè)的必然選擇，目的在于提高居民生活質(zhì)量和逐步培育社區(qū)自我發(fā)展機制”。③張玉枝：《轉(zhuǎn)型中的社區(qū)發(fā)展——政府與社會分析視角》，上海社會科學院出版社2003年版，第100頁。目前狀況下，如果社區(qū)治理失去政府的有效指導，那么它就不可能成為有組織、有目的的社會活動。但是，這種指導僅僅是間接調(diào)控而非直接干預。目前來看，政府的這種指導主要體現(xiàn)在以下4個方面：規(guī)劃政策指導、管理服務(wù)指導、組織協(xié)調(diào)服務(wù)以及動員社區(qū)參與。

2.自治權(quán)在社區(qū)環(huán)境治理中的體現(xiàn)

社區(qū)環(huán)境治理涉及到固體廢棄物污染、水污染、聲污染等多個方面，但是從社區(qū)所面臨的環(huán)境問題來看，生活垃圾問題無疑是社區(qū)居民最為關(guān)心的問題之一，也是社區(qū)可以大有作為之處。因此，我們以生活垃圾治理為例對社區(qū)參與環(huán)境治理過程中的自治權(quán)予以介紹。

（1）垃圾減量化具體方案的制定權(quán)

我國幅員遼闊，各地經(jīng)濟、社會、文化都存在較大的差異，加之環(huán)境污染問題本身的地域性特點，因此應該因地制宜，允許社區(qū)有垃圾減量化具體方案的制定權(quán)。這一權(quán)利并不是對國家管理的一種否定，而是對政府規(guī)定的一種細化。比如，政府僅僅制定生活垃圾回收比例的范圍與建議措施，具體的回收比例與回收措施方案則由社區(qū)根據(jù)其具體情況予以規(guī)定。從實踐來看，通過社區(qū)內(nèi)部建立起來的減量化方案要比政府從外部建立的強制性方案更加有效。比如，美國聯(lián)邦政府規(guī)定1992年以后垃圾減量化和再循環(huán)要超過25%，而實際上很多社區(qū)的垃圾減量化和再循環(huán)比例已遠大于25%。這主要是因為這些社區(qū)成功運用了公共、個人不同策略的結(jié)合，以及不同經(jīng)濟激勵策略的結(jié)合。這些成功案例的共同特點是在國家《空瓶回收法案》（Bottle Bill）基礎(chǔ)上都根據(jù)自己的實際情況設(shè)立了路邊收集程序，并且每個社區(qū)垃圾回收和再利用的目標都高于25%的原料回收目標。①W. Paul Robinson, Waste Reduction, Solid Waste, and Public Policy, NewMexico: NewMexico Law Review,1990,p6.

（2）生活垃圾清理費的收取權(quán)

我國2007年通過的《城市生活垃圾管理辦法》第4條規(guī)定的這種收費制度體現(xiàn)了污染者付費原則，②《城市生活垃圾管理辦法》第4條規(guī)定：產(chǎn)生城市生活垃圾的單位和個人，應當按照城市人民政府確定的生活垃圾處理費收費標準和有關(guān)規(guī)定繳納城市生活垃圾處理費。社區(qū)成員應該對自己產(chǎn)生的生活垃圾負責。

社區(qū)作為環(huán)境治理的主體之一，應該有權(quán)收取生活垃圾清理的費用，并且與街道辦事處收取清理費相比，社區(qū)收取存在更多的優(yōu)勢。首先，街道辦事處負責生活垃圾清理費的收取是不合理的。街道辦事處作為國家機關(guān)，有義務(wù)提供公共服務(wù)，“它的經(jīng)費不應來自對部分或某類群體的收費、濫開行政事業(yè)性收費”。③堃方：《我國環(huán)境收費制度的現(xiàn)狀分析及其立法完善》，載呂忠梅、徐祥民主編：《環(huán)境資源法論叢（論文集）》，法律出版社2005年版，第237頁。其次，社區(qū)對生活垃圾清理費用的收取是社區(qū)財政自治的體現(xiàn)。社員繳納的費用是社區(qū)財政的來源之一，社區(qū)有權(quán)自行收取與分配它所收取的各類費用。由社區(qū)收取生活垃圾清理費不但可以使社區(qū)根據(jù)各自情況規(guī)制費用標準，還有利于社區(qū)根據(jù)自身情況決定清理費在垃圾處理各階段的分配情況，并且保證這筆費用的?？顚Ｓ谩?/p>

（二）社區(qū)的資助接受權(quán)

就一個社區(qū)而言，社區(qū)資源在某一領(lǐng)域的分布狀況決定了該領(lǐng)域的治理績效與效率。雖然目前很多城市都在建設(shè)綠色社區(qū)、生態(tài)社區(qū)，但是就全國而言，社區(qū)在環(huán)境保護中的地位并未得到足夠的重視。從目前的立法可以看出，與環(huán)境問題相比，目前社區(qū)的工作重點主要集中在醫(yī)療衛(wèi)生、社區(qū)安全以及社區(qū)矯正等方面。加之社區(qū)資源本來就有限，如此一來社區(qū)在環(huán)境保護方面的總投入很少。以社區(qū)環(huán)保資金為例，“資金短缺、參與成本偏高，一直是制約我國環(huán)保事業(yè)的瓶頸，再加上我國沒有形成良好的捐贈環(huán)境，境外的資金由于中國的環(huán)保NGO組織整體公信度不高，不太愿意資助，所以我國的社區(qū)參與環(huán)境保護處于一個非常尷尬的境地”。④趙薇：《社區(qū)參與環(huán)境保護的法律機制構(gòu)建》，《廣東輕工職業(yè)技術(shù)學院學報》2010年第3期。

社區(qū)環(huán)境治理涉及到聲環(huán)境管理、垃圾分類、垃圾回收等多個方面。為了加強對噪聲污染的監(jiān)督，工作人員就要熟悉噪聲排放標準，了解相關(guān)的隔聲、防振措施；為了防止垃圾回收過程的二次污染，社區(qū)就要對落后的收運設(shè)施予以改造升級，采取更高效、環(huán)保的生活垃圾收集、運輸系統(tǒng)。而這些都需要社區(qū)擁有相關(guān)的設(shè)備、專業(yè)的人員以及專項的資金。正如上文所述，目前社區(qū)在環(huán)境保護方面的資金缺乏保障，因此社區(qū)環(huán)境治理中所需的設(shè)備缺乏資金支持。同時，由于我國社區(qū)的第三部門發(fā)育尚不完全，社區(qū)志愿服務(wù)工作的開展也不是十分充分，因此社區(qū)環(huán)境治理中也缺乏專業(yè)人員的參與。鑒于以上原因，社區(qū)參與環(huán)境治理仍需要外界在資金、技術(shù)、人員等方面的支持。

由于我國社區(qū)治理仍然處在起步階段，“政府是社區(qū)建設(shè)中唯一最有能力和實力的組織，政府推動是當前我國社區(qū)治理順利發(fā)展的根本保障”，①胡祥：《城市社區(qū)治理的熱點問題研究》，中國地質(zhì)大學出版社2009年版，第76頁。因此本文主要以社區(qū)對政府資助的接受為例對社區(qū)資助接受權(quán)的內(nèi)容進行分析。目前我國的法律并沒有系統(tǒng)地規(guī)定對社區(qū)參與環(huán)境治理給予哪些資助，有關(guān)資助的法律規(guī)定多分散于各種環(huán)境法與社區(qū)管理法律法規(guī)之中。有的學者將政府對社區(qū)工作的支持總結(jié)為“資金資助、政策支持和對社區(qū)工作組織的督導管理等”。②王穎、楊貴慶：《社會轉(zhuǎn)型期的城市社區(qū)建設(shè)》，中國建筑工業(yè)出版社2009年版，第210頁。但是我們認為對社區(qū)工作組織的督導管理僅僅是政府履行其宏觀指導職能的體現(xiàn)，并非是政府對社區(qū)的一種支持。社區(qū)參與環(huán)境治理過程中來自政府的資助主要體現(xiàn)在政策、資金與技術(shù)三個方面。對政府而言，給予這些資助是義務(wù)的履行；對社區(qū)而言，接受這些資助是權(quán)利的行使。

1.政策支持

環(huán)境保護是社會公益性很強的活動，政府應該給它的發(fā)展提供良好的政策環(huán)境，促進居民生活環(huán)境的優(yōu)化。目前，政府的這種政策支持已經(jīng)在國家政策以及法律規(guī)定中得到了體現(xiàn)。比如《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》就將城鎮(zhèn)生活污水、垃圾處理設(shè)施建設(shè)工程納入了環(huán)境治理的重點工程，《綱要》指出要“加快建設(shè)城鎮(zhèn)生活污水、污泥、垃圾處理處置設(shè)施，同步建設(shè)和合理配套污水收集管網(wǎng)、垃圾收運設(shè)施”。又如2011年實施的《四川省人民政府辦公廳關(guān)于進一步加強城鄉(xiāng)生活垃圾處理工作的實施意見》中明確指出，要落實對城鄉(xiāng)生活垃圾處理設(shè)施建設(shè)和運營的相關(guān)扶持政策，在新區(qū)建設(shè)和舊城區(qū)改造中，要優(yōu)先配套建設(shè)生活垃圾處理設(shè)施。同時該規(guī)定還指出“對垃圾處理生產(chǎn)用電給予優(yōu)惠，對垃圾處理生產(chǎn)運行涉及的收費進行減免”。雖然這一規(guī)定沒有明確指向社區(qū)，但是在促進生活垃圾治理發(fā)展的大環(huán)境下社區(qū)參與生活垃圾治理的步伐也將會有所加快。

2.資金資助

“巧婦難為無米之炊”，資金短缺是社區(qū)參與環(huán)境治理的重要障礙之一。從各國的實踐來看，社區(qū)在參與環(huán)境治理過程中的資金主要來自于成員繳納、社會捐助與財政支持三部分。在我國，由于前兩項收入數(shù)額較小，因此政府的資金資助顯得尤為重要。

政府為社區(qū)環(huán)境治理提供資金資助屬于政府履行提供公共服務(wù)職能的表現(xiàn)之一，并且這種資助也有其政策與法律根據(jù)。我國《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》中指出，要構(gòu)建社區(qū)管理和服務(wù)平臺，加快政府投入與社會投入相結(jié)合的經(jīng)費保障機制。同時，這種資助在我國的法律中也得到了體現(xiàn)?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011-2015年）的通知》中就指出，要多渠道籌集社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)資金，建設(shè)資金要以地方投入為主，中央通過基建投資給予適當支持。又如成都市2003年實施的《成都市城市社區(qū)建設(shè)管理規(guī)定》也規(guī)定：“社區(qū)建設(shè)管理所需資金從以下幾方面籌集：政府投入、國家批準發(fā)行的彩票收益中可提取的資助款、社區(qū)服務(wù)所獲得的收益、社會捐贈、依法籌集的其他資金?！?/p>

3.技術(shù)資助

雖然環(huán)境治理不能建立在對技術(shù)的依賴上，雖然我們的生活并不一定會因為純粹的技術(shù)革新的發(fā)展而變得更加美好，但是不能因此否認技術(shù)在改善環(huán)境方面的作用。以固體廢棄物的處理為例，垃圾分類、廢棄物的回收再利用等都需要專業(yè)人員的指導，某些廢棄物的再利用更需要技術(shù)的支持?！冻鞘猩罾芾磙k法》中就明確指出城市生活垃圾收集、處置設(shè)施建設(shè)，應當符合城市生活垃圾治理規(guī)劃和國家有關(guān)技術(shù)標準。加之我國社區(qū)治理處在起步階段，社區(qū)內(nèi)部的專業(yè)組織、專業(yè)人員相對較少，因此政府應該加強對社區(qū)技術(shù)人員、技術(shù)設(shè)備、技術(shù)知識等方面的資助。從我國的立法實踐來看，政府有義務(wù)為社區(qū)的環(huán)境治理提供技術(shù)資助?！端拇ㄊ∪嗣裾k公廳關(guān)于進一步加強城鄉(xiāng)生活垃圾處理工作的實施意見》中就專門強調(diào)了要加強技術(shù)研發(fā)和人才培養(yǎng)，提出要提高生活垃圾從業(yè)人員的文化水平和專業(yè)技能。

三、社區(qū)在參與環(huán)境治理中的義務(wù)

沒有無義務(wù)的權(quán)利，社區(qū)在享有權(quán)利的同時也要承擔一定的義務(wù)。作為社會中間層組織的一種，社區(qū)應充分發(fā)揮這種中介作用，促進政府與成員之間的信息交流。此外，在接受政府資助的同時社區(qū)也應該發(fā)揮其自身的特點協(xié)助各部門做好社區(qū)范圍內(nèi)的各種環(huán)境治理工作。

（一）社區(qū)的信息傳導義務(wù)

社區(qū)的信息傳導義務(wù)主要是由其中介地位決定的，一方面作為政府與成員的中介，社區(qū)應該從縱向上起到上傳下達作用，做好政府與成員間的信息傳導工作，另一方面作為成員的組織體，社區(qū)應該從橫向上促進成員間信息的交流，為廢棄物的循環(huán)再利用提供良好的信息平臺。

1.社區(qū)的縱向信息傳遞義務(wù)

社區(qū)作為政府和成員溝通的橋梁，應該促進雙方信息的交流與互動，增進兩者間的信任與合作。這種作用可以從以下兩方面分析：一是充當政府政策、法律的傳播媒介，起到上情下達作用，將政府垃圾分類、廢棄物循環(huán)利用等相關(guān)政策和法律法規(guī)傳達給成員，做好環(huán)境保護的宣傳工作；二是充當成員信息反饋的媒介，起到下情上達作用，將成員在參與環(huán)境保護過程中遇到的問題及時反饋給政府，為政策制定者提供及時、準確的信息。

國外研究表明，“宣傳和教育的作用雖然有限，但在垃圾管理中的作用還是比較明顯的”。①張越：《城市生活垃圾減量化管理經(jīng)濟學》，化學工業(yè)出版社2004年版，第293頁?！吨袊h(huán)境保護21世紀議程》指出“環(huán)境保護要宣傳先行，教育為本，提高人們的環(huán)境意識，使人們的行為與環(huán)境相協(xié)調(diào)，是解決環(huán)境問題的一條根本途徑”。事實上，環(huán)境保護宣傳工作的這種重要作用在國內(nèi)外的實踐中也得到了體現(xiàn)。以日本橫濱市為例，在“橫濱！G30活動”中，經(jīng)過大規(guī)模的環(huán)境教育，垃圾分類狀況得到了明顯的改善，公眾會主動地把電池、金屬類、紙類等廢棄物分類投放，以便于垃圾的回收再利用。5年間“橫濱市的垃圾排放量減少了15%左右”。①馬可為：《日本人的環(huán)境保護意識及其他》，《團結(jié)》2006年第2期。但是，目前我國公眾的環(huán)境保護意識卻仍然處在較低的水平。據(jù)“中國公眾環(huán)保指數(shù)”顯示，2010年我國公眾的環(huán)保意識總體得分為69.5。②數(shù)據(jù)來源：http://green.sina.com.cn/2010-10-12/144521259694.shtml，最后訪問時間：2015年6月10日。而在日本，“具有環(huán)境保護意識的人口比例平均已達82.8%”。③王英斌：《日本人具有環(huán)保意識者逾8成》，《世界文化》2009年第9期?？梢姡谖覈愫铆h(huán)境保護的宣傳工作仍然是十分必要的。

據(jù)統(tǒng)計，當下我國環(huán)境污染引發(fā)的群體性事件正在以年均29%的速度遞增。④時昱：《社會沖突視野下的環(huán)境群體性事件》，《中共鄭州市委黨校學報》2011年第2期，。從這些環(huán)境群體性事件來看，“群眾在一開始多是采用起訴、代表上訪、投訴等較為理性的方式，只是這些制度化的渠道無法得到及時有效回應，民眾才不得不采取集體抗爭的形式尋求解決路徑?！雹萆汤冢骸队森h(huán)境問題引起的群體性事件發(fā)生成因及解決路徑》，《首都師范大學學報（哲社版）》2009年第5期。因此，通過社區(qū)將公眾的訴求及時的反映給政府，可以有效減少由于信息傳導受阻而引發(fā)的環(huán)境群體性事件的數(shù)量。

2.社區(qū)的橫向信息傳導義務(wù)

垃圾是放錯了地方的資源，生活廢棄物的循環(huán)再利用對生活垃圾減量化起著重要的支撐作用。社區(qū)有義務(wù)為成員提供廢棄物循環(huán)利用的信息交流、溝通協(xié)調(diào)平臺。從實踐來看，社區(qū)構(gòu)建循環(huán)再利用平臺的創(chuàng)建方式是多種多樣的，其中最為常見的是通過“跳蚤市場”、“閑置物品交易會”等方式開展閑置物品交換以及舉辦愛心捐贈活動。這種循環(huán)再利用信息平臺的構(gòu)建不僅可以減少社區(qū)的生活廢棄物，而且可以節(jié)約資源，對建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社區(qū)有著重要作用。

（二）社區(qū)的協(xié)管義務(wù)

社區(qū)在環(huán)境治理中有權(quán)利獲得政府的資助，同時也要接受政府的監(jiān)管，協(xié)助政府相關(guān)部門開展環(huán)保工作。比如《齊齊哈爾市環(huán)境噪聲污染防治條例》第4條就規(guī)定：“社區(qū)居民委員會及住宅區(qū)物業(yè)管理單位應當協(xié)助做好住宅區(qū)的聲環(huán)境管理”。實踐中，社區(qū)的這種協(xié)助主要體現(xiàn)在兩方面，一是將社區(qū)內(nèi)的環(huán)境治理問題及時地反饋給政府，輔助決策部門作出科學的決策，即下情上達的信息傳導義務(wù)；二是協(xié)助政府做好日常環(huán)境管理工作，確保各項環(huán)境保護政策措施得以落實。

目前，我國對社區(qū)協(xié)管義務(wù)規(guī)定較為詳細的是沈陽市2000年頒布的《關(guān)于明確社區(qū)職權(quán)的意見》。該意見中所規(guī)定的協(xié)管權(quán)主要是指社區(qū)對政府委托其協(xié)助予以管理的、適合于社區(qū)管理的行政事務(wù)予以管理，它從13個方面詳細規(guī)定了社區(qū)協(xié)管的范圍，其中涉及環(huán)境治理的主要有兩方面。一是規(guī)定社區(qū)要協(xié)助建設(shè)部門做好環(huán)境衛(wèi)生、建筑工地和違章建筑監(jiān)督管理，以及樹木、綠地、道路和其它市政設(shè)施養(yǎng)護管理工作；二是規(guī)定社區(qū)要協(xié)助環(huán)保部門做好噪音、污水、廢氣、廢渣等污染物和污染源的日常管理工作。

1.社區(qū)協(xié)管的原則

（1）便民原則

只有采取各種便民的環(huán)保措施，社區(qū)的環(huán)境治理工作才能得到成員的配合，各項措施才能實現(xiàn)預期目標。以生活廢棄物的回收為例，當下我國公眾環(huán)保知識和對垃圾回收再利用的認識不充分，垃圾回收目的停留于收購者賺取差價，這種環(huán)境下“公眾認可的回收體系仍以便民性、價格的接受性為前提”。①李進：《試論電子廢棄物回收管理體系的優(yōu)化——基于ICT電子廢棄物回收管理及其拓展的思考》，《生態(tài)經(jīng)濟》2010年第11期。就實踐來看，目前回收難度較大的多為碎紙、碎金屬等低回收價值的廢棄物，因此為了使社區(qū)成員積極地加入到廢棄物回收再利用的行列，社區(qū)“必須給居民提供盡可能的方便，如配置標志明確的專用器具、定期上門回收等”。②王聚：《中德垃圾分類比較及中國垃圾分類的措施》，《環(huán)境衛(wèi)生工程》2004年第2期。

目前，便民原則在我國的環(huán)境立法中已經(jīng)得到了體現(xiàn)，比如《國務(wù)院關(guān)于加強再生資源回收利用管理工作的通知》以及《北京市商業(yè)委員會等九部門印發(fā)關(guān)于促進和規(guī)范北京市社區(qū)再生資源回收體系建設(shè)的實施方案的通知》。這兩部法律在提及生活垃圾回收再利用時都指出要堅持“便于交售”原則，并指出了收購點數(shù)目的具體要求，以便于公眾的參與。但是便民原則在我國的實踐中仍有待加強，比如有些城市建立的電子廢棄物回收基地雖然已經(jīng)在電子廢棄物回收再利用方面發(fā)揮了重要作用，但是“這些模式仍然面臨著親民性差的難題”。③同注①。

（2）信息公開原則

Ole W. Pedersen曾指出，“程序正義、信息公開是環(huán)境正義的要求之一”。④Ole W. Pedersen, Environmental Principles and Environmental Justice. Protland: Environmental Law Review, 2010, 12(1),p46.基于社區(qū)成員環(huán)境知情權(quán)的需要，社區(qū)在履行協(xié)管義務(wù)時應該公開相關(guān)信息，為成員對社區(qū)環(huán)境事務(wù)的監(jiān)督提供條件。這不僅可以提高成員參與環(huán)境保護的積極性，而且也是實現(xiàn)環(huán)境正義的要求。具體而言，社區(qū)環(huán)境治理應實現(xiàn)管理信息與環(huán)境信息的公開化。

首先，應該實現(xiàn)社區(qū)管理信息的公開化。以生活垃圾清理費用為例，社區(qū)管理信息的公開意味著費用制定標準的公開與費用使用信息的公開。一方面，社區(qū)在制定垃圾清理費標準時應聽取成員的意見，通過聽證的方式使成員參與到標準制定的過程中，使標準制定公開化。另一方面，垃圾清理費用的使用信息也要做到公開、透明，讓成員能夠了解到費用的具體使用情況。如此一來，清理費用的收取標準是成員共同參與的結(jié)果，并且他們能夠清晰地看到這筆費用的用途，因此成員繳納這筆費用的積極性就會得到很大程度的提高。

其次，應該實現(xiàn)社區(qū)環(huán)境信息的公開化。雖然我國用一部專門的《環(huán)境信息公開辦法（試行）》對環(huán)境信息公開的范圍、程序、責任等問題作出了相關(guān)規(guī)定，但是該法所指的環(huán)境信息僅僅指政府環(huán)境信息與企業(yè)環(huán)境信息。事實上，社區(qū)作為一個組織體也有義務(wù)向其成員公開社區(qū)的各項環(huán)境信息。社區(qū)及時地將社區(qū)的環(huán)境信息向成員公開，不僅是基于成員環(huán)境知情權(quán)的需要，而且有利于提升成員參與環(huán)境保護的積極性。將社區(qū)環(huán)境信息予以公開，使社區(qū)居民了解自己生活居住環(huán)境的直接數(shù)據(jù)資料，會使“他們對自

DF46

A

1674-9502(2017)02-077-13