鄧倩

[摘 要]經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放30多年的發(fā)展，我國(guó)的農(nóng)村發(fā)生了很大的變化，同時(shí)也對(duì)農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化提出了許多新挑戰(zhàn)、新要求。而成都市作為全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，自2003年以來(lái)，經(jīng)過(guò)十多年的發(fā)展和實(shí)踐檢驗(yàn)，探索構(gòu)建了新型農(nóng)村基層治理機(jī)制，為其他地區(qū)新型農(nóng)村基層治理機(jī)制的構(gòu)建提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)?；诖耍疚膶?duì)成都市新型農(nóng)村基層治理的實(shí)踐展開(kāi)了研究。

[關(guān)鍵詞]新型農(nóng)村；基層治理；成都市

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2017.06.127

[中圖分類號(hào)]D422.6 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1673-0194（2017）06-0-02

1 成都構(gòu)建新型農(nóng)村基層治理機(jī)制的實(shí)踐探索

成都實(shí)踐聚焦鞏固基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心地位的目標(biāo)，以“還權(quán)、賦能、歸位”為著力點(diǎn)，創(chuàng)新基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)方式，健全社會(huì)協(xié)同治理機(jī)制，激活社會(huì)各治理主體力量，著力實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鄉(xiāng)建設(shè)、基層治理和利益分配四個(gè)方式的轉(zhuǎn)變，形成了“一核多元、合作共治”的新型城鄉(xiāng)基層治理新格局。

1.1 創(chuàng)新設(shè)立村民議事會(huì)制度，推動(dòng)村級(jí)決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)分離

通過(guò)成立村民議事會(huì)，對(duì)村民自治的決策、執(zhí)行和監(jiān)督權(quán)進(jìn)行合理安排。一是夯實(shí)民意基礎(chǔ)。在全體村民中直接選舉產(chǎn)生村民小組議事會(huì)成員，再?gòu)男〗M議事會(huì)成員中選舉產(chǎn)生村民議事會(huì)成員。二是突出代表性。采取結(jié)構(gòu)席位制，保證各村民小組至少2名議事會(huì)成員。三是強(qiáng)化公信力。為避免議事會(huì)成為“干部會(huì)”，制定了議事會(huì)成員中村干部不得超過(guò)1/2的相關(guān)規(guī)定。四是注重深入聯(lián)系群眾。在工作中，每一個(gè)議事會(huì)成員均安排固定聯(lián)系10戶群眾。五是嚴(yán)格監(jiān)督管理。組建5～7人的村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，委員在議事會(huì)成員中選舉產(chǎn)生，擔(dān)任監(jiān)督委員會(huì)主任的須是黨員議事會(huì)成員。

1.2 科學(xué)調(diào)整自治組織職能定位，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)職能與社會(huì)職能分離

建立村級(jí)事項(xiàng)準(zhǔn)入制度，制訂基層群眾自治組織依法自治事項(xiàng)清單、基層群眾自治組織依法協(xié)助政府工作主要事項(xiàng)清單、可購(gòu)買服務(wù)事項(xiàng)清單和村工作負(fù)面事項(xiàng)清單。明確村民議事會(huì)職能，使其作為常設(shè)議事決策機(jī)構(gòu)，在村黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，在村民（代表）會(huì)議授權(quán)范圍內(nèi)，研究決定經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展項(xiàng)目、村級(jí)社會(huì)管理和公共服務(wù)項(xiàng)目、財(cái)務(wù)收支項(xiàng)目等事項(xiàng)，對(duì)村委會(huì)執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督。

1.3 培育引導(dǎo)社會(huì)組織參與村級(jí)治理，完善公共服務(wù)體系

堅(jiān)持培育發(fā)展和監(jiān)督管理并重，深化社會(huì)組織服務(wù)管理體制改革，引導(dǎo)社會(huì)組織主動(dòng)作為，參與決策、咨詢，開(kāi)展社會(huì)服務(wù)、社會(huì)救助等公益活動(dòng)，在發(fā)揮作用中提升社會(huì)影響力。建立發(fā)展基金會(huì)，加大政策支持力度，每年給予符合評(píng)定條件的社會(huì)組織一定的資金支持。建立政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)制度，促進(jìn)公共服務(wù)供給主體多元化。

1.4 改進(jìn)黨組織領(lǐng)導(dǎo)方式，強(qiáng)化黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位

改進(jìn)黨組織領(lǐng)導(dǎo)方式，強(qiáng)化黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位的具體措施包括以下幾個(gè)方面：①村民議事會(huì)召集人由村黨組織書記擔(dān)任；

②由村黨組織負(fù)責(zé)議事會(huì)議題的審查；③重大議題、建議、方案由村黨組織召開(kāi)黨員大會(huì)充分討論，再交由議事會(huì)表決實(shí)施；④積極鼓勵(lì)黨員參加議事會(huì)成員選舉，充分發(fā)揮好議事會(huì)中黨員的帶頭作用，對(duì)黨員議事會(huì)成員的監(jiān)督、表決等權(quán)力進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)定；⑤大力實(shí)施黨員培養(yǎng)計(jì)劃，把議事會(huì)成員中的非黨員作為重點(diǎn)培養(yǎng)對(duì)象，每年將工作積極認(rèn)真、帶頭致富能力強(qiáng)、群眾基礎(chǔ)扎實(shí)的優(yōu)秀分子發(fā)展進(jìn)入黨組織。

2 成都構(gòu)建新型農(nóng)村基層治理機(jī)制的成效

成都市在基層治理中探索建立的“一核多元、合作共治”工作機(jī)制，搭建起了廣大群眾與基層組織雙向溝通、常態(tài)協(xié)商的制度載體，有效發(fā)揮了基層黨組織的政治引領(lǐng)和服務(wù)功能，得到了廣大群眾的大力支持和普遍認(rèn)可。

2.1 延伸和強(qiáng)化了村民自治功能

通過(guò)創(chuàng)設(shè)議事會(huì)制度，注重從組織結(jié)構(gòu)和人員代表性上保障基層群眾參與的公開(kāi)性、民主性，議事會(huì)成員扮演了議事決策主體和基層事務(wù)具體參與者的雙重角色，使過(guò)去村級(jí)事務(wù)由少數(shù)人說(shuō)了算轉(zhuǎn)變?yōu)槿罕姶砑w協(xié)商，調(diào)動(dòng)了群眾參與村級(jí)事務(wù)的熱情，形成了“大家事我關(guān)心、集體事我參與”的良好氛圍。

2.2 有效促進(jìn)了基層矛盾化解

村民議事會(huì)搭建起了運(yùn)用民主協(xié)商調(diào)解農(nóng)村矛盾的制度性平臺(tái)。改革發(fā)展中，很多從政策層面、以指令方式難以解決的問(wèn)題、難以化解的矛盾，甚至許多長(zhǎng)期困擾的遺留問(wèn)題和鎮(zhèn)村干部難斷的“家務(wù)事”，都在議事會(huì)這一平臺(tái)上，通過(guò)協(xié)商達(dá)成了諒解和一致，實(shí)現(xiàn)了“小事不出組、大事不出村”。

2.3 提高了群眾參與度

建立新型治理機(jī)制后，村組議事會(huì)成員既是議事決策的主體，又是農(nóng)村各項(xiàng)事務(wù)的具體參與者，有著廣泛的代表性和較強(qiáng)的公信力。由他們組成的議事會(huì)議事決策，改變了村級(jí)事務(wù)由村“兩委”說(shuō)了算的狀況，也提高了決策的執(zhí)行效率。

2.4 鞏固了村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位

成都的新型農(nóng)村基層治理機(jī)制，明確了黨組織的領(lǐng)導(dǎo)方式從全能型向核心型、管理型向服務(wù)型、包辦型向引導(dǎo)型轉(zhuǎn)變，建立了村黨組織領(lǐng)導(dǎo)方式轉(zhuǎn)變的制度性約束，成功實(shí)現(xiàn)了村級(jí)黨組織對(duì)村民自治的科學(xué)化、民主化和法制化的領(lǐng)導(dǎo)。

3 成都構(gòu)建新型農(nóng)村基層治理機(jī)制的問(wèn)題

在充分肯定成都經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，人們?cè)鯓硬拍苁剐滦娃r(nóng)村基層治理機(jī)制這一新興事物更具有生命力和可復(fù)制性，經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)找到目前存在的問(wèn)題及原因，并進(jìn)行更深層次的思考，使這一機(jī)制不斷充實(shí)完善，更加系統(tǒng)規(guī)范。

3.1 權(quán)力邊界界定問(wèn)題

在新形勢(shì)下，構(gòu)建新型農(nóng)村基層治理機(jī)制需要進(jìn)一步理順治理主體之間的關(guān)系，需要對(duì)幾類關(guān)系主體進(jìn)行權(quán)力邊界的界定，具體來(lái)說(shuō)，其包括黨組織和議事會(huì)的權(quán)力界定、村民（代表）會(huì)議和議事會(huì)的權(quán)力界定、村委會(huì)和議事會(huì)的權(quán)力界定、集體經(jīng)濟(jì)組織與議事會(huì)的權(quán)力界定。

3.2 激勵(lì)機(jī)制缺失的問(wèn)題

村民議事會(huì)是在土地確權(quán)、災(zāi)后重建的背景下誕生的，群眾選舉議事會(huì)成員最初參與議事的積極性是因?yàn)榕c自身利益息息相關(guān)，但要保持這種積極性有效、持續(xù)發(fā)揮，需要建立相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制，但現(xiàn)在村民議事會(huì)的成員參與議事，沒(méi)有報(bào)酬保障。

3.3 村民政治參與問(wèn)題

部分村民民主自治意識(shí)淡薄，民主政治觀念薄弱影響了村民自治。當(dāng)前廣大農(nóng)民的文化素質(zhì)普遍偏低，民主意識(shí)和自治觀念不強(qiáng)，再加上外出務(wù)工人員偏多等原因，村務(wù)參與度相對(duì)來(lái)說(shuō)仍然較低，不均衡的參與、非制度化參與時(shí)有發(fā)生。

3.4 村“兩委”關(guān)系不協(xié)調(diào)的問(wèn)題

當(dāng)前村委會(huì)沒(méi)有擺脫與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政隸屬關(guān)系，實(shí)際仍受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的領(lǐng)導(dǎo)?！洞迕窠M織法》雖然規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)二者之間是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，但這種規(guī)定是非常粗略和原則化的，既沒(méi)有明確規(guī)定“指導(dǎo)、支持和幫助”的內(nèi)容、方式和方法，也沒(méi)有明確規(guī)定“協(xié)助”的范圍和方式。

4 完善新型農(nóng)村基層治理機(jī)制的路徑

根據(jù)成都市實(shí)行新型農(nóng)村基層治理機(jī)制的實(shí)際情況，要想治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)，重點(diǎn)是要加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、提升自治能力；整合社會(huì)資源、強(qiáng)化合作共治；深化完善“一核多元、合作共治”治理機(jī)制，以提高村級(jí)基層治理的實(shí)效。

4.1 合理確定邊界，完善村級(jí)自治機(jī)制

以提升村級(jí)自治組織服務(wù)管理能力為核心，進(jìn)一步強(qiáng)化村民議事會(huì)制度，明晰各治理主體的職責(zé)和邊界，構(gòu)建各類治理主體權(quán)責(zé)清晰、合作有序的新型合作關(guān)系。合理確定黨組織和議事會(huì)的權(quán)力邊界、界定村民（代表）大會(huì)和議事會(huì)的權(quán)力邊界、黨組織和村委會(huì)的權(quán)力邊界。

4.2 強(qiáng)化村務(wù)監(jiān)督

村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)在村級(jí)黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，依法依規(guī)開(kāi)展監(jiān)督評(píng)議并定期向村級(jí)黨組織和村民（代表）會(huì)議報(bào)告工作。進(jìn)一步規(guī)范監(jiān)督內(nèi)容、權(quán)限和程序，建立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)對(duì)村“兩委”成員、議事會(huì)成員、村集體經(jīng)濟(jì)組織管理成員和其他村務(wù)管理人員的評(píng)議制度。

4.3 發(fā)展新型農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織

在發(fā)展新型集體經(jīng)濟(jì)組織上，結(jié)合農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，在清產(chǎn)核資、明晰產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，組建集體資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，即在村里成立農(nóng)業(yè)合作聯(lián)合社，組里成立農(nóng)業(yè)合作社，受集體經(jīng)濟(jì)組織成員委托，管理經(jīng)營(yíng)本組織集體資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)保值、增值，維護(hù)全體集體經(jīng)濟(jì)組織成員的合法權(quán)益?！耙虼逯埔恕保M建不同類型的集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織，其主要包括股份經(jīng)濟(jì)合作社和農(nóng)民專業(yè)合作社。

4.4 推進(jìn)農(nóng)村基層依法治理體系建設(shè)

深化農(nóng)村基層組織依法治理，發(fā)揮村規(guī)民約的積極作用，推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)治理制度化、法治化、規(guī)范化。提升基層依法行政的能力，推進(jìn)“民主法治村”建設(shè)，完善農(nóng)村矛盾調(diào)處機(jī)制，構(gòu)建鼓勵(lì)村民政治參與制度，必須對(duì)村民政治訴求的表達(dá)渠道、政治訴求的溝通渠道、政治訴求的實(shí)現(xiàn)渠道等進(jìn)行制度性的規(guī)定，并實(shí)現(xiàn)制度之間的有機(jī)結(jié)合，形成機(jī)制。

4.5 完善社會(huì)組織協(xié)同共治機(jī)制

以增強(qiáng)社會(huì)組織自我發(fā)展能力為重點(diǎn)，提升社會(huì)組織協(xié)同治理水平，彌補(bǔ)政府和自治組織在村級(jí)基層治理中的缺位。強(qiáng)化農(nóng)村社會(huì)組織“孵化”工作，推進(jìn)政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)，深化“三社互動(dòng)”機(jī)制，以村民需求為導(dǎo)向、社會(huì)組織為載體、專業(yè)社工人才為支撐，開(kāi)展服務(wù)性、公益性、互助性的社區(qū)服務(wù)，實(shí)現(xiàn)村、社會(huì)組織、社工的“三社”聯(lián)動(dòng)。建立健全群團(tuán)組織與社會(huì)組織協(xié)同機(jī)制，培育以黨員為骨干的志愿者隊(duì)伍，廣泛動(dòng)員黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、各類社會(huì)組織和村民參加農(nóng)村社區(qū)志愿服務(wù)。