葛濤

摘要：江蘇省中職免學費政策演進過程具有惠及面逐步擴大、補貼額度不斷加大和助困功能愈發(fā)凸顯等特征。免學費政策實施中存在政策導向作用不顯著、流失學生學籍管理存在漏洞和爭搶生源等問題。改善職業(yè)教育環(huán)境、完善中職免學費財政補助機制和規(guī)范中職學籍異動管理等不失為解決問題良策。

關鍵詞：中職免學費政策；特征；問題；對策

中圖分類號：G710 文獻標志碼：A 文章編號：1673-9094-（2016）11C-0063-06

大力發(fā)展中等職業(yè)教育，是濟國、濟民、濟教的好政策。中等職業(yè)教育免學費政策是繼免除城鄉(xiāng)義務教育階段學生學雜費之后，我國教育發(fā)展史上的又一偉大壯舉，具有里程碑意義。江蘇作為教育強省和大省，率先建立了以免學費、國家助學金為主，校內(nèi)獎助學金、頂崗實習等為輔的中職資助政策體系，受到省內(nèi)外一致好評。為了調(diào)查江蘇省中職免學費政策的實施成效，課題組基于江蘇實踐模式，就某些具體問題展開了調(diào)查與思考。

一、江蘇省中職免學費政策的演進特征

（一）免學費政策的惠及面逐步擴大

2009年12月以來，隨著國家一系列關于中職免學費政策的頒布，江蘇省為進一步在全省范圍貫徹落實中職免學費政策，率先制訂和發(fā)布了相關政策的實施細則。

2010年3月10日，江蘇省財政廳、省發(fā)改委、省教育廳、省人力資源和社會保障廳聯(lián)合發(fā)布《江蘇省中等職業(yè)學校農(nóng)村家庭經(jīng)濟困難學生和涉農(nóng)專業(yè)學生免收學費實施辦法（試行）》（蘇財規(guī)[2010]3號），決定從2009年秋季學期起，對公辦中等職業(yè)學校全日制正式學籍一、二、三年級在校生中農(nóng)村家庭經(jīng)濟困難學生和涉農(nóng)專業(yè)學生（藝術類相關表演專業(yè)學生除外）免收學費，其中享受免學費政策的農(nóng)村家庭經(jīng)濟困難學生，按扣除涉農(nóng)專業(yè)學生后在校生的5%確定。

2011年1月10日，江蘇省財政廳發(fā)布《江蘇進一步加大中職免學費力度的通知》，提出從2010年秋季學期起，將城市家庭經(jīng)濟困難學生納入中等職業(yè)學校免學費范圍，并將比例從之前按扣除涉農(nóng)專業(yè)學生后在校生的5%提高到了6%。

2012年12月19日，江蘇省財政廳、省發(fā)改委、省教育廳及省人力資源和社會保障廳聯(lián)合發(fā)布《關于擴大中等職業(yè)教育免學費政策范圍進一步完善國家助學金制度的實施辦法（試行）》（蘇財規(guī)[2012]36號），對免學費政策范圍和標準進一步明確：從2012年秋季學期起，公辦中等職業(yè)學校全日制正式學籍一、二、三年級在校生免除學費（藝術類相關表演專業(yè)學生除外）；公辦中等職業(yè)學校非全日制正式學籍一、二年級在校生中涉農(nóng)專業(yè)學生免除學費；民辦中等職業(yè)學校就讀的一、二、三年級學生，按照同類型同專業(yè)公辦中等職業(yè)學校學費標準免除學費。

由此可見，江蘇省中職免學費政策先從農(nóng)村家庭經(jīng)濟困難學生和涉農(nóng)專業(yè)開始，逐步涵蓋到城市家庭經(jīng)濟困難學生，最后擴大到除藝術類相關表演專業(yè)外的所有全日制中職學生，范圍和惠及面逐步擴大，資助力度在全國位居前列。

（二）免學費補貼額度不斷加大

2012年10月，財政部、國家發(fā)展改革委、教育部和人力資源社會保障部聯(lián)合發(fā)布《關于擴大中等職業(yè)教育免學費政策范圍進一步完善國家助學金制度的意見》（財教〔2012〕376號），明確擴大后中等職業(yè)教育免學費標準為每生每年2000元，各地出臺的中等職業(yè)教育免學費政策，范圍大于或相關標準高于本意見的，可按照本地的辦法繼續(xù)實施。

江蘇省結(jié)合自身財力，進一步加大了對中等職業(yè)教育的財政投入力度，《關于擴大中等職業(yè)教育免學費政策范圍進一步完善國家助學金制度的實施辦法（試行）》（蘇財規(guī)[2012]36號）規(guī)定：省財政免學費補助標準為全日制學生每生每年2200元，由省財政與所屬地財政按一定比例分擔。對因免除學費導致學校收入減少的部分將通過財政免學費補助和校企合作、頂崗實習予以彌補，對實施“2+1”學制安排模式的，按照三年級免學費人數(shù)50%的比例和免學費標準給予補助；對實施“2.5+0.5”學制安排模式的，按照三年級免學費人數(shù)75%的比例和免學費標準給予補助。2012年江蘇省級財政實際投入12.7億元，用于擴大中等職業(yè)學校免學費范圍的補助資金。

2014年12月，鑒于學生實習期間由學校通過校企合作和頂崗實習等方式獲取收入予以彌補的方式可操性不強，且容易侵犯學生利益，江蘇省財政廳、省教育廳、省人力資源和社會保障廳發(fā)布《關于下達中等職業(yè)學校2014—2015學年免學費和2014年秋季學期國家助學金第二批省財政補助經(jīng)費的通知》（蘇財教〔2014〕251號），要求自2015年春季學期開始，為保證學校正常運轉(zhuǎn)，對因免除學費導致學校收入減少的部分，第一、二、三學年全額由財政按照享受免學費政策學生人數(shù)和免學費標準補助學校。

綜上所述，江蘇省中職免學費的補貼額度高于國家2000元/生/年的標準，并且補貼范圍從原來的2.5年和2.75年覆蓋到了中職3個學年，補貼力度不斷加大。

（三）資助政策愈發(fā)清晰，助困功能愈發(fā)凸顯

免學費和國家助學金是江蘇省中職資助體系的重要組成部分。2007年秋季學期起，江蘇省建立健全家庭經(jīng)濟困難學生助學體系，設立中職學校國家助學金，資助對象為中職一、二年級全日制正式學籍農(nóng)村學生和城市家庭經(jīng)濟困難學生，助學金標準每人每年1500元。在實際資助過程中，資助學生大約覆蓋一、二年級學生總數(shù)的90%，這不完全符合發(fā)放助學金的本意，且10%的城市家庭經(jīng)濟困難學生甄別較難。為進一步減輕中職學校家庭經(jīng)濟困難學生負擔，推動中職學生資助體制改革，江蘇省從2009年秋季學期起開始免除公辦中職學校全日制正式學籍一、二、三年級在校生中農(nóng)村家庭經(jīng)濟困難學生和涉農(nóng)專業(yè)學生學費（藝術類相關表演專業(yè)學生除外）。從2010年秋季學期起，城市家庭經(jīng)濟困難學生納入免學費政策范圍。從2012年秋季學期起，中職免學費實現(xiàn)了全覆蓋，同時將國家助學金資助對象調(diào)整為全日制正式學籍一、二年級在校涉農(nóng)專業(yè)學生和非涉農(nóng)專業(yè)家庭經(jīng)濟困難學生。

從助學政策調(diào)整的過程可以看出，中職免學費政策兼顧了教育公平，國家助學金政策更傾向于農(nóng)村和涉農(nóng)專業(yè)學生等家庭經(jīng)濟困難學生，說明資助政策目標愈發(fā)清晰，助困功能愈發(fā)凸顯。

二、中職免學費政策實施成效研究與分析

中職免學費政策的施行，對幫助家庭貧困學子順利完成學業(yè)、推進國家人才振興戰(zhàn)略、維護教育公平和社會穩(wěn)定都起到了十分積極的作用，其意義不言而喻。由于政策執(zhí)行受到各種不確定因素的影響，執(zhí)行效果往往與期望出現(xiàn)偏離。研究分析中職免學費政策執(zhí)行的相關數(shù)據(jù)，利于發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行過程中存在的不利因素，為調(diào)整與完善中職免學費政策提供依據(jù)。

（一）政策導向作用不顯著，免學費后中職學校數(shù)量、招生人數(shù)及比例未有顯著提高

《中等職業(yè)學校免學費補助資金管理辦法》（財教[2013]84號）第二條規(guī)定，本辦法所稱中等職業(yè)學校是指經(jīng)政府有關部門依法批準設立，實施全日制中等學歷教育的各類職業(yè)學校，包括公辦和民辦的普通中專、成人中專、職業(yè)高中、技工學校和高等院校附屬的中專部、中等職業(yè)學校等。為比較分析江蘇省中職免學費政策前后中職學校數(shù)量和招生人數(shù)的變化，課題組從《江蘇統(tǒng)計年鑒—2006》[1]至《江蘇統(tǒng)計年鑒—2015》[2]截取了2006—2015年的部分數(shù)據(jù)進行了進一步分析，分析情況詳見表1、圖1和表2、圖2。

以上資料內(nèi)容表明，中職免學費政策出臺和范圍擴大后，江蘇省中職學校數(shù)量和招生人數(shù)的絕對數(shù)并未增加，反而呈下降趨勢，究其原因主要是人口數(shù)量結(jié)構(gòu)性下降導致初中畢業(yè)生生源數(shù)減少。可是，通過中職學校數(shù)量占比和中職招生人數(shù)占比分析（見圖3）可知，二者也未有明顯增加，這足以說明中職免學費政策導向作用確實不顯著。

圖3 2005—2014年江蘇省

中等職業(yè)學校數(shù)量和招生人數(shù)占比圖

（二）中職學生流失率較高，學籍管理存在漏洞

中職免學費政策實施意味著教育投入的主體發(fā)生了變化，原本應由受教育者承擔的學費轉(zhuǎn)嫁給了政府。因此，學生人數(shù)成為各中職學校獲取財政補助的主要依據(jù)。為了防止各職業(yè)學校采用虛假學籍套取財政補助，江蘇省財政廳和教育廳也采取了一些積極措施，如《中等職業(yè)學校免學費補助資金管理辦法》（財教[2013]84號）規(guī)定，每月審核全國學生資助管理系統(tǒng)中免學費學生信息，建立健全學生信息檔案，對于虛報學生人數(shù)，騙取財政補助資金的違規(guī)行為按照有關規(guī)定追究法律責任。同時，在省財政廳對各中職校年度預決算審計時，也會核對學籍系統(tǒng)和上報財政的學生人數(shù)。這些措施對“虛假學籍”和“雙重學籍”可以有效避免，但對于流失學生卻無法察覺，并且這一數(shù)字很是驚人。鑒于無公開的中職流失率統(tǒng)計數(shù)據(jù)，課題組對2005—2014年江蘇省中等職業(yè)學校招生人數(shù)和畢業(yè)人數(shù)進行了分析。以2005年入學的年級為例，該年級學生應于2008年畢業(yè)，因此以2005年招生數(shù)減去2008年畢業(yè)生數(shù)為其3年流失人數(shù)，再除以2005年招生數(shù)為其流失率。以此類推，統(tǒng)計得出了2005—2011年全省中職學校流失人數(shù)及流失率，詳見表3。

從上表可以看出，2005—2011年全省中職學校平均流失率達到24.92%，中職學生流失問題不容小覷。如果流失學生所在中職學校不及時變更學籍系統(tǒng)和上報財政申請免學費補助資金的學生人數(shù)，只要這部分流失學生不再選擇其他學校就讀，那么按照江蘇省教育廳和財政廳目前采取的核查方法是無從察覺的。

（三）各中職校爭搶生源問題突出，生源質(zhì)量進一步下降

由于目前中職免學費補助只與中職學生人數(shù)直接掛鉤，尚未掛鉤辦學績效，所以導致各中職校緊抓生源這根“救命稻草”，采取夸大宣傳和虛假承諾、有償招生或是實行地方保護主義等各種不正當手段招生，嚴重擾亂了中職招生秩序。截至2014年，江蘇省共有普通中專、職業(yè)高中、技工學校和成人中專等各類中等職業(yè)學校386所，按照行政隸屬關系可分為省屬、市屬和縣（區(qū)）屬，按照舉辦主體可分為教育系統(tǒng)和勞動（或人力資源）系統(tǒng)，按照性質(zhì)又可分為公辦和民辦兩類，種類十分繁雜。課題組調(diào)研發(fā)現(xiàn)，由于中招市場尚未規(guī)范，為了保證生源不外流，各地采取地方保護主義的做法比比皆是，具體包括逐層包干招生指標、封鎖競爭學校招生信息、有償招生等。招生行為亂象嚴重擾亂了中職招生市場，剝奪了學生自愿選擇學校的權(quán)利，尤其對缺乏地方保護的學校招生沖擊巨大。其結(jié)果是，許多生源較少的學校為了完成招生指標，招生分數(shù)線一降再降，甚至零門檻招生，生源質(zhì)量受到嚴重影響，且形成惡性循環(huán)。

三、中職免學費政策優(yōu)化對策

（一）改善職業(yè)教育環(huán)境，建立職教與普教兩類平等的教育體系

國家推行中職免學費政策，旨在運用價格杠桿刺激更多的初三畢業(yè)生選擇中職學校而非普高就讀。事實上，由于長期以來人們受“學而優(yōu)則仕”的價值觀影響，普教和職教長期處于割裂狀態(tài)，中職和普高在辦學質(zhì)量、生源質(zhì)量、發(fā)展前景等多方面存在較大差異，以至于價格杠桿無法發(fā)揮其作用。為此，課題組選擇了一所省內(nèi)知名的A中職校開展了調(diào)查，該校是國家級重點職業(yè)學校和首批國家改革發(fā)展示范校，每年的生源數(shù)量和生源質(zhì)量在同層次學校中都處于領先水平。

從表4可以看出，近3年該校招收的新生中，中考成績超過當?shù)馗咧兴劳龇謹?shù)線人數(shù)占比分別僅有0.61%、0.29%和0.57%（不含3+4本科分段培養(yǎng)）?？梢姡煽儾攀菍W生最終選擇中職學校的最主要原因。中職免學費很難動搖成績較好的學生選擇普高的決心，只會提高普高落榜生就讀中職的意愿，這一點在一些學者的研究中也得到了驗證。[3]縱觀西方發(fā)達國家，職教和普教屬兩個類型的教育而非兩個等級的教育，學生選擇任何一個都不會受到歧視。在我國實施學術型人才與技能型人才培養(yǎng)的大趨勢下，中職學校更應吸引優(yōu)質(zhì)生源，而不是只招收學習成績?nèi)?、行為習慣弱和家庭經(jīng)濟弱的“三弱”學生。當務之急是一視同仁地對待職業(yè)教育和普通教育，將職業(yè)資格和學歷學位等價起來，即每獲得一級職業(yè)資格證書，就等同于相應的學歷層次證書，使得職業(yè)教育真正受到社會尊重，如此才能吸引更多優(yōu)秀學子選擇中職教育。

（二）提升中職辦學質(zhì)量，規(guī)范中職學籍異動管理

1.加大內(nèi)涵建設經(jīng)費投入和保障，提升中職辦學質(zhì)量。中職生流失率高折射出中職辦學質(zhì)量的低?！罢械脕怼⒘舻米?、學得好、走得暢”是中職學校辦學的出發(fā)點和落腳點，也是中職學校的生存之道。因此，提升辦學質(zhì)量和競爭力是中職的核心要務。如此才能夠真正達成發(fā)展中職的政策目標。各地應在確保助學金和免學費資金投入的基礎上，進一步加大實訓基地建設、師資隊伍建設、課程建設等內(nèi)涵建設資金投入，進一步提升辦學軟實力，真正做到“四滿意”即學生滿意、家長滿意、企業(yè)滿意和政府滿意。

2.加大中職流失學生核查力度，規(guī)范學籍異動管理?！督K省職業(yè)院校管理水平提升行動計劃實施方案（2016—2018年）》（蘇教職﹝2016﹞4號）提出，在未來3年內(nèi)要實施招生秩序、學籍管理等突出問題專項治理行動。作為各地教育主管部門和財政部門，要建立健全定期核查機制，尤其要加大對流失生學籍異動管理，建立融學生學籍管理系統(tǒng)、學生收費管理系統(tǒng)、學生成績管理系統(tǒng)等為一體的信息管理系統(tǒng)，定期對各系統(tǒng)數(shù)據(jù)對比核查，保持數(shù)據(jù)一致性，杜絕利用流失生套取財政免學費資金的行為。

（三）推進科學考評，完善中職免學費財政補助機制

優(yōu)化現(xiàn)有中職免學費財政補助方式，是改變目前中職學校招生亂象的重要手段。首先，引入調(diào)整系數(shù)，按照專業(yè)大類實行差異化免學費補助。如以全日制中職文科專業(yè)為基本系數(shù)1，其他理科、工科、醫(yī)科、藝術、體育等按照專業(yè)大類不同分別實行1.1至2不等的調(diào)整系數(shù)，保證各中職學校在免學費前后收入不減少，以免影響辦學積極性。在這方面，部分外省有過積極嘗試，如福建省對省屬學校藝術類專業(yè)、技工學校部分專業(yè)、醫(yī)學衛(wèi)生類專業(yè)、非涉農(nóng)專業(yè)、涉農(nóng)專業(yè)分別按照4800元/生/年、3800元/生/年、3200元/生/年、2600元/生/年和2400元/生/年給予差額免學費財政補貼。其次，引入績效指標，強化示范引領。免學費財政補助資金除和學生人數(shù)掛鉤外，還需要同時與生師比、生均占地面積、生均建筑面積、生均儀器設備值、畢業(yè)生社會滿意度、畢業(yè)生就業(yè)質(zhì)量、雙證率等辦學績效指標掛鉤，實行動態(tài)浮動，防范部分中職學校盲目追求學生數(shù)量而忽略辦學質(zhì)量，鼓勵對優(yōu)質(zhì)中職資源加大補助力度。最后，進一步完善資助政策體系，努力實現(xiàn)“精準資助”?！熬珳寿Y助”要求在資助力度上要“精”，在資助對象上要實“準”。[4]在現(xiàn)行中職免學費模式下，各級教育部門要研究制定家庭經(jīng)濟困難學生認定辦法，摸清底數(shù)，建立信息檔案，按貧困程度分標準給予貧困學生助學補助，避免“平均資助”、“輪流資助”。同時，地方財政在安排助學資金時，要重點向蘇中、蘇北等經(jīng)濟欠發(fā)達的地區(qū)傾斜，逐步推行家庭經(jīng)濟困難學生免住宿費、書本費和給予生活補助的全免費政策。

中職免學費政策作為一項惠民政策和民生工程，是國家推行教育公平的重要舉措。中職免學費政策需要其他配套資助措施保駕護航，更需要在實踐中不斷探索和完善，這樣才能最終實現(xiàn)發(fā)展更高質(zhì)量更加公平教育的目標。

參考文獻：

[1]《江蘇統(tǒng)計年鑒—2006》編輯委員會.江蘇統(tǒng)計年鑒[M].北京：中國統(tǒng)計出版社，2006.

[2]《江蘇統(tǒng)計年鑒—2015》編輯委員會.江蘇統(tǒng)計年鑒[M].北京：中國統(tǒng)計出版社，2015.

[3]魏明，張艷.中職免學費政策評估：目標保障與配套策略建構(gòu)[J].職教論壇，2014（7）.

[4]秦芬.中職資助政策演進特征、實施成效及發(fā)展趨勢——基于福建實踐模式的調(diào)查與分析[J].職業(yè)技術教育，2015（19）.

（責任編輯：陳向陽）