段金生

民國時期北京政府對邊疆民族地區(qū)的治理述論

段金生

南京臨時政府成立后，選舉孫中山為臨時大總統(tǒng)，但伴隨南北議和的結束，袁世凱很快接任臨時政府總統(tǒng)，并移都北京，展開了北洋軍閥集團統(tǒng)治的序幕。其時，雖然國內(nèi)各政治力量正忙于斗爭與相互妥協(xié)，但英、俄、日等對外蒙、西藏的窺伺，使邊疆民族地區(qū)的危機不斷攀升。在此場景之下，北京政府對邊疆民族問題不得不表示關注。北京政府時期的相關法令體現(xiàn)了將邊疆民族地區(qū)與內(nèi)地平等相視的思維，設立了蒙藏事務局以管理邊疆民族地區(qū)具體事務，同時組織對蒙藏等邊疆民族地區(qū)的調查，創(chuàng)辦刊物、宣傳共和，為發(fā)展蒙藏等邊疆民族地區(qū)的文化教育、交通、經(jīng)濟等做出了努力。這些舉措，對維護國家領土主權的完整功不可沒。然而，受北京政府時期政局混亂等客觀因素的制約，北京政府對邊疆民族地區(qū)的治理缺乏明確的宏遠規(guī)劃。

北京政府；邊疆民族地區(qū)；民國時期治理

當清王朝還迷戀于“天朝上國”的威嚴時，經(jīng)過工業(yè)革命的西方已開始了人類社會歷史發(fā)展的另一路徑，并在新航路開辟后不斷拓展，最終以堅船利炮迫使中國陷入了“屈辱”的近代史歷程。自鴉片戰(zhàn)爭之后，中國社會內(nèi)部一直不斷在尋求救亡圖存的發(fā)展路徑，一直在追求民族富強獨立，政府、社會組織、民眾都參與其中，“級級相嬗，譬如水流，前波后波，相續(xù)不斷”①梁啟超：《過渡時代論》，1901年6月26日，梁啟超著、吳松等點校：《飲冰室文集》第二集，昆明：云南教育出版社，2001，第710頁。，形成了一種激烈的變革過程。曾任美國外交政策討論會主任的別生就曾說：“十九世紀的初葉，清帝忽然遇到從未見過的西方侵略。敵人從海道而來，用西方新式機器的技術。從前對付邊夷的方法不能來抵御新式和不測的海上殺伐與技術專精的民族”，傳統(tǒng)的制夷策略無法對付西方列強，“反屢蒙其害?！雹赱美]別生：《近代中國邊疆宰割史》，國際問題研究會譯印，出版地不詳，1934，第3頁。伴隨西力及西學的深層次滲入，中國的一切都逐漸開始變革，最終中華民國成立，清王朝退出了歷史舞臺。然而，雖有偶然中的必然因素，但初肇的民國其根基并非牢固，面臨著頭緒紛繁的諸多問題。邊疆民族地區(qū)，在中國傳統(tǒng)思維中，長期以來多被視為四夷之地，并非王朝統(tǒng)治的腹心區(qū)域，乃王化之外的邊緣區(qū)域。清王朝解體后的政治權威架構脆弱，在內(nèi)外復雜局勢下，原來統(tǒng)合于清王朝之下的邊疆民族地區(qū)政治勢力對新生的民主共和政權或離心、或疑慮重重。在近代西方主權觀念籠罩之下，傳統(tǒng)被視為邊緣或蠻夷之地的邊疆民族地區(qū)乃成為構建獨立富強國家的重要內(nèi)容，其在中華民國政體中的構成或表現(xiàn)，對民族國家的建設至關重要。長期以來，國內(nèi)主流研究多視北京政府時期為中央權威失落、地方實力派割據(jù)的混亂時代，對北京政府時期的研究較多著眼于中央權柄的政治博弈或軍閥派系的演變，而對這一時期北京政府如何治理邊疆民族地區(qū)的研究關注相對有限。近年來，重視民國時期邊疆民族問題的研究日益為學術界所認同，但關注的視野較多集中于南京國民政府時期，對北京政府時期的相關研究則仍顯沉寂。有學者曾言，“一切歷史事變都是難于斬然截斷的”。①李劍農(nóng)：《中國近百年政治史·導論》，北京：商務印書館，2011，第1頁。要清晰認識近代以來邊疆民族地區(qū)的政治變遷，不能忽視對北京政府時期邊疆民族地區(qū)治理的研究。

客觀而論，北京政府時期雖然中央式微、地方割據(jù)嚴重，但對清王朝遺留下來的疆域的維持與鞏固，在近代中國謀求獨立、富強、發(fā)展的歷史進程中，具有獨特而重要的意義。本文無法全面探討北京政府治理邊疆民族地區(qū)的政治、經(jīng)濟、軍事諸領域的決策，也無意做全面的史料重建或“顛覆”前人的相關研究，只是在結合前賢研究的基礎上，將北京政府時期對邊疆民族地區(qū)的治理進行概略性的描述與分析。要說明的是，南京臨時政府存在時間短暫，為行文的方便，也將其納入北京政府的表述范疇之內(nèi)；同時，本文的論述只討論中央政府層面，至于地方政府層面，容或將來探討。不足之處，敬請方家指正。

一、北京政府時期中央層面的邊疆民族事務管理機構

中華民國成立，南北議和、袁世凱接任大總統(tǒng)，定都北京，中華民國的政治看似走上正軌，但袁世凱謀求復辟帝制，遭到全國人民的反對致郁郁而終。舊的中央權威被打倒，新的中央權威之構建舉步維艱，北洋軍閥集團在袁世凱死后隨即分裂，中央權柄陷入直、皖、奉三系輪流操持之狀，導致民國政局派系紛呈、動蕩不安。這一時期由于政出多門，北京政府對邊疆民族地區(qū)的治理大多屬于具體危機下的因應之策。

由于歷史與現(xiàn)實因素的影響,民國時期有將邊疆問題與民族問題等同的思維。在1912年1月1日，孫中山在發(fā)布臨時大總統(tǒng)就職宣言書中強調：“國家之本，在于人民。合漢、滿、蒙、回、藏諸地為一國，即合漢、滿、蒙、回、藏諸族為一人。”表示了對蒙、藏、回、滿等邊疆民族的關注。由于孫中山任總統(tǒng)時間很短，并且其任職時清帝還未退位，革命派力量薄弱，待辦之事經(jīng)緯萬端，故雖初步建立了臨時政府組織，但并未設有專管邊疆或民族事務的機構。

袁世凱接任大總統(tǒng)后，邊疆民族地區(qū)危機日益嚴重，設立專管邊疆民族地區(qū)事務的機構問題被提上議程。1912年4月22日，袁世凱頒發(fā)大總統(tǒng)令，要求內(nèi)務部接管清朝理藩部之事務，“統(tǒng)一政府業(yè)已成立，其理藩院事務，著即歸并內(nèi)務部接管。其隸于各部之事，仍歸劃各部管理。在地方制度未經(jīng)劃一規(guī)定以前，蒙、藏、回疆應辦事宜，均各仍照向例辦理”。②《中國大事記（4月22日）》，《東方雜志》，1912年6月第8卷第12號。由此，內(nèi)務部開始接管蒙藏事務。

內(nèi)務部接管蒙藏事務后，開始僅在部內(nèi)設立蒙藏事務處專管蒙藏事務，后來因事務繁雜，在5月份要求增設一名次長專管蒙藏事務。此議在參議院討論時，鑒于蒙藏事務重要，決定成立專門的蒙藏事務局，直隸于國務總理。1912年7月25日，公布了《蒙藏事務局官制》，規(guī)定：蒙藏事務局直隸于國務總理，管理蒙藏事務。簡任總裁、副總裁各1人，總裁的職責是“綜理局務，監(jiān)督所屬職員”，副總裁的職責是輔助總裁整理局務。薦任參事、秘書各2人，僉事8人；其中，參事的職責為“承總裁之命，掌擬訂及審議法律、命令事務”，秘書則“承總裁之命,掌理機要事務”,僉事之職責是“承總裁之命,分掌局務”。委任主事12人、執(zhí)事官4人；其中，主事的職責是“承長官之命，輔助僉事分掌局務及編譯事務”，執(zhí)事官的職責是“承長官之命，掌接待及傳譯語言事務”。此外，蒙藏事務局得商承國務總理，酌設顧問，作為名譽職員；附設蒙藏研究會，掌研究、調查蒙藏一切事宜。

蒙藏事務局于1912年7月25日成立，最開始的辦公地址在東單牌樓蘇州胡同。7月29日北京政府任命姚錫光為蒙藏事務局副總裁，并暫兼總裁職。8月5日，姚錫光到局辦公，內(nèi)務部亦派員移交了相關文件；7日，內(nèi)務部發(fā)布公告，表示所有蒙藏事宜應由蒙藏事務局辦理。9月4日，國務院頒發(fā)給蒙藏事務局漢、蒙、藏三種文字的新印一顆，于5日正式啟用。9月9日，北京政府任命蒙古卓索圖盟協(xié)理盟長、喀喇沁扎薩克親王貢桑諾爾布為蒙藏事務局總裁。10月28日，北京政府任命榮勛署蒙藏事務局副總裁；原副總裁姚錫光到口北宣撫，并于次年9月14日被免去副總裁職。

蒙藏事務局從正式辦公開始，陸續(xù)任命了一批官員，開始正常運轉。1912年8月15日，經(jīng)姚錫光呈請北京政府，任命了該局的第一批職員：陳毅、劉昌言為參事，羅迪楚、馬為瓏為秘書，何賓笙、劉正雅、范其光、黃恭輔、張仁壽為僉事。其后，在9月3日，又任命馬吉符、任承沆、祥桂為僉事。蒙藏事務局同期還聘請了一批熟悉邊情的顧問，以便隨時咨詢。蒙藏事務局下設總務處和民治、邊衛(wèi)、勸業(yè)、封賚、宗教五科，總務處還設有機要、文牘、會計、庶務四課和承什所；1912年底，喇嘛印務處也成為該局主管的專職機構。①孫宏年：《蒙藏事務局與民國初年的邊疆治理論析》，《中國邊疆史地研究》，2004（1）。

1914年5月，袁世凱為強化總統(tǒng)權力，廢除了《中華民國臨時約法》，頒布了《中華民國約法》，將責任內(nèi)閣制改為總統(tǒng)制。在此次中央政治機構模式的變革中，蒙藏事務局亦被改為蒙藏院，直隸于大總統(tǒng)。蒙藏院仿蒙藏事務局之設置，但機構組織、權限范圍得到擴大。蒙藏院設總裁、副總裁各一人，總裁總理院務，副總裁協(xié)助總裁整理院務；下設總務廳、秘書廳、第一司、第二司；總務廳設編纂、統(tǒng)計、文牘、會計、出納、庶務等六科，秘書廳分機要、翻譯、承值三科，第一司設民治、勸業(yè)、邊衛(wèi)三科，第二司設封敘、宗教、典禮三科。另外，蒙藏院還有一些附設機構，具體如下：蒙藏專門學校1所，執(zhí)行所1處，喇嘛印務處，修訂則例處，張家口、喜峰口、古北口、獨石口、殺虎口臺站。蒙藏院的職掌主要有：辦理蒙藏地區(qū)的訴訟、賑撫、稅務等有關安定社會、救濟民生事宜；辦理有關發(fā)展經(jīng)濟的各項事宜；采取措施以穩(wěn)定邊疆民族地區(qū)的社會秩序；遵照大總統(tǒng)令，具體辦理任命邊疆地區(qū)的官員、承襲爵職等事宜；辦理喇嘛教各種事務；辦理年班、經(jīng)班、唪班、祭恤諸事等。②趙云田：《中國治邊機構史》，北京：中國藏學出版社，2002，第409—423頁。

二、北京政府對邊疆民族地區(qū)的常規(guī)治理

北京政府時期，雖然政局變化頻繁、中央權威式微，但仍制訂憲法規(guī)定了中國的疆域范圍，客觀上有利于維護國家領土主權。其時，蒙藏與東北地區(qū)因列強侵略，形勢嚴峻。1912年8月13日，北京政府外交部就有關中國對東北、蒙藏的主權問題，向英國、俄國、日本的駐華臨時外交代表，發(fā)表了“滿、蒙、藏之主權五事”的聲明：一、東北、蒙、藏地區(qū)是中國領土，主權歸中華民國所有，這些地區(qū)不能擅自與外國簽訂條約；二、蒙、藏的分裂活動，外國勢力不能支持。③[日]松本真澄著：《中國民族政策之研究——以清末至1945年的“民族論”為中心》，魯忠慧譯，北京：民族出版社，2003，第85頁。這一聲明表現(xiàn)了北京政府對國家領土主權的重視。袁世凱接任總統(tǒng)后，先后在中央機構層面設立了前述的蒙藏事務局及蒙藏院，負責管理蒙藏等邊疆民族地區(qū)的事務工作。

（一）支持、組織邊疆民族地區(qū)的調查活動

由于邊疆民族地區(qū)交通落后，內(nèi)地民眾對邊疆民族之認識有限，加以近代以來外國勢力在中國邊疆民族地區(qū)不斷進行調查活動，故有必要組織中國自己的調查活動，加強對邊疆民族地區(qū)的認知。

蒙藏事務局建立之初，就委派機關工作人員或支持一些關心邊事的民間團體或個人，前往蒙古、西藏、甘肅、青海、寧夏、云南、新疆等邊疆民族省區(qū)進行調查。北部邊疆民族地區(qū)，1912年9月，除副總裁姚錫光被派往“口北宣尉”外，還派了僉事范其光前往綏遠、張家口一帶調查路線，兼查蒙古情形。此外，對甘肅、新疆等省區(qū)也派遣了工作人員進行調查；西南邊疆地區(qū)，1912年9月，任命藏事研究所代表蕭劍秋為藏事總調查員，前騎兵二十二團團長李庭良為滇藏一帶總調查員，前往西藏、川邊一帶進行調查。同時，蒙藏事務局還在經(jīng)費與政策方面給予一些民間團體或個人的邊疆民族地區(qū)調查活動一定的支持。①孫宏年：《蒙藏事務局與民國初年的邊疆治理論析》，《中國邊疆史地研究》，2004（1）。

1914年，蒙藏院成立后，就編制統(tǒng)計，并擬訂簡明章程及報告表式，準備在蒙藏地區(qū)進行調查、統(tǒng)計，但因袁世凱認為此時邊事尚未大定，所擬的相關計劃應暫緩舉辦。其后因政局變化，此計劃再也未能實施，但在1919年前后，蒙藏院在蒙古、西藏仍進行了調查活動，蒙古地區(qū)的調查范圍包括外蒙的庫倫、科布多、恰克圖、烏里雅蘇臺等地，調查內(nèi)容涉及墾地、公署職員人數(shù)、薪俸、衛(wèi)防人數(shù)以及礦產(chǎn)、森林、商務等。

（二）處理涉及邊疆民族地區(qū)的日常事務

作為北京政府專門管理蒙藏邊疆民族地區(qū)事務的中央專門機構，蒙藏事務局及蒙藏院一直代表中央政府，處理一些涉及蒙藏邊疆民族地區(qū)的日常工作事務。

加封、褒獎邊疆民族地區(qū)的政教上層人物。由于歷史因素，邊疆民族地區(qū)的王公貴族及宗教上層人士，對邊疆民族地區(qū)的社會政治及人民生活有著重要影響。蒙藏事務局成立后，積極建議中央政府，加封、褒獎邊疆民族地區(qū)上層政教人物。據(jù)有學者根據(jù)《政府公報》進行統(tǒng)計，1912年9月～1914年4月間，民國政府先后表彰、嘉獎、加封的邊疆民族地區(qū)上層人士共401人，另有對哲里木盟等三地王公的集體嘉獎（人數(shù)不詳），地域范圍涉及東北三省、內(nèi)蒙古、西藏、新疆、甘肅、青海等地區(qū)。其中，有63名為各地區(qū)的地方長官向中央政府呈報，其余的338名及三處集體嘉獎都是根據(jù)蒙藏事務局的呈報進行表彰的，內(nèi)含喇嘛教活佛、僧官等118位，蒙、回、藏等少數(shù)民族王公、官員220人。②孫宏年：《蒙藏事務局與民國初年的邊疆治理論析》，《中國邊疆史地研究》，2004（1）。

組織并監(jiān)督全國性政治會議中的蒙藏等邊疆民族地區(qū)代表的選舉。中華民國成立后，根據(jù)規(guī)定，民國的國會由參議院、眾議院組成，參議院議員的名額為每省10人、蒙古27人、青海3人、中央學會8人、華僑6人，眾議院議員的名額為各行省按人口比例分配（46～10人不等）、蒙古27人、西藏10人、青海3人。對于參眾兩院議員的選舉，因蒙古、青海地方的特殊性，就不像內(nèi)地一樣限制“僧道及其他宗教師”參加眾議員的選舉，并規(guī)定住在北京的世襲爵位的蒙古王公由蒙藏事務局就近組織選舉。西藏參、眾兩院的議員選舉，開始規(guī)定分為前藏與后藏兩個選區(qū)進行選舉，各選5人。后來由于西藏地方政局動蕩，選舉不暢，北京政府決定變通西藏地區(qū)的國會議員選舉方法，專門制定《第一屆國會西藏議員選舉法》，并于1913年4月10日公布，決定西藏第一屆參、眾兩院議員選舉“得于政府所在地行之”，由蒙藏事務局總裁監(jiān)督選舉，并制定有關選舉細則。蒙藏院成立后，中央政府雖然更迭頻繁，但仍多次召開全國性的政治會議，包括約法會議、臨時參議院、安福國會、臨時參政院和1925年的國憲起草委員會等，歷次會議都有蒙藏等邊疆民族地區(qū)的代表參加，而在這些代表或議員的選舉、選派過程中，蒙藏院都發(fā)揮了重要的作用。①孫宏年：《蒙藏事務局與民國初年的邊疆治理論析》，《中國邊疆史地研究》，2004（1）

北京政府時期，在政局多變的背景下，蒙藏事務局及其后的蒙藏院，作為中央政府專管蒙藏等邊疆民族地區(qū)事務的機構，根據(jù)其職掌范圍，對涉及邊疆民族地區(qū)的一些日常事務進行了管理，應給予其客觀評價。

三、北京政府對外蒙、西藏問題的措置

近代以來，隨著列強在華侵略的加劇，對中國邊疆民族地區(qū)的影響日深，晚清時期已經(jīng)產(chǎn)生的邊疆危機，在民國建立后并未得到根本解決，反而進一步激化，外蒙與西藏問題尤為突出。

（一）對外蒙問題之因應

由于歷史原因，蒙古在清朝時已經(jīng)分為外蒙和內(nèi)蒙兩部分。晚清時期，清政府在外蒙的統(tǒng)治地位因種種原因日漸削弱，而在俄國的挑唆下，外蒙上層勢力的離心傾向加劇。隨著時局變化，辛亥革命爆發(fā)后，外蒙在俄國的支持下，終于1911年12月1日由哲布尊丹巴等宣布“獨立”；12月28日，哲布尊丹巴宣布即皇帝位，稱“多人公舉之日光皇帝”，宣布建立“大蒙古國”，年號“共戴”；繼而武力占領科布多城，“獨立”擴大到整個外蒙。同時，俄國還企圖制造呼倫貝爾“獨立”。1911年10月，由俄國駐海拉爾領事策動，在當?shù)卣匍_了各蒙古首領大會，會上向當時的清政府提出了多項有損中國主權的條件。1912年1月，在俄國出兵幫助外蒙軍隊攻占海拉爾后，呼倫貝爾宣布“獨立”。緊接著在2月，俄國又配合叛亂分子攻占滿洲里。1912年1月，俄國外交部公然無視中國對外蒙擁有主權的事實，發(fā)表聲明要求中國不在外蒙設立行政機構，也不能駐兵，干預中國內(nèi)政。

對于外蒙的局勢，當時的北京政府面臨著和、戰(zhàn)兩難的困境。對內(nèi)而言，國內(nèi)社會輿論的強烈反對，政府當局不能置外蒙“獨立”而不顧；對國際而言，新成立的中華民國急待列強的承認，而外蒙地處偏遠，且自身實力不濟，難以采取強硬立場。當政的袁世凱曾試圖通過與外蒙當政者直接談判以解決問題，兩次致電哲布尊丹巴，表示雙方應“竭誠相待，無不可以商確，何必勞人干涉，致失主權”，②《庫倫風云大事記》，載《震旦》，1913（2）。但外蒙親俄勢力并未接受其談判建議。袁世凱也曾準備出兵外蒙，但遭到俄國干預，無果而終。俄國的強硬態(tài)度迫使袁世凱一方面通過外交部聲明對蒙、藏等地的主權，外國無權干涉；另一方面則被迫尋求與俄國交涉以解決外蒙問題。為安撫蒙古王公，袁世凱還曾于8月19日以臨時大總統(tǒng)令公布《蒙古待遇條例》，表示不動搖蒙古王公之原有權利，不以理藩等具有歧視性的稱謂來稱呼管理蒙古的行政機構，試圖使蒙古王公歸心。

1912年11月3日，俄國強迫外蒙簽訂了《俄蒙協(xié)約》及其附約《商務專條》十七款?！抖砻蓞f(xié)約》規(guī)定，俄國扶植外蒙自治，不準中國軍隊進入，不準華人來蒙地移殖，未經(jīng)俄國允許，外蒙不得與他國訂立任何違反本約之條約；《商務專條》給予了俄國在蒙境進出口免稅、治外法權等廣泛的特權。條約以自治為名，恣意破壞中國主權，遭到中國上下一致反對。中國駐俄公使劉鏡人奉令向俄國聲明：蒙古為中國領土，對任何外國與蒙古訂立之條約，中國政府概不承認。但當時由于袁世凱為穩(wěn)定形勢，無更多精力與俄國從事外交斗爭，只能試圖通過談判予以解決。因此，從1912年11月起，北京政府外交總長陸徵祥與俄國駐華公使庫朋斯基開始了解決外蒙問題的談判。經(jīng)過多次談判，雙方于1913年5月20日達成協(xié)約草案，其主要內(nèi)容為：俄國承認外蒙為中國領土之一部分，尊重中國舊有權利，不向外蒙派兵，不辦殖民；中國不更動外蒙地方自治制度，允許外蒙有組織軍備警察的權利，同意《俄蒙協(xié)約》給予俄國的商務利益。①何漢文：《中俄外交史》，上海：中華書局，1935，第284～285頁。根據(jù)該協(xié)約草案，中國除了獲得口頭上的維持對外蒙之主權的虛名外，基本排除了北京政府對外蒙的實際控制權，外蒙更似屬于俄國的保護國。因此，該協(xié)議草案在5月28日提交國會討論時，國會提出了若干修改意見，國會尤其堅持外蒙軍警須受中國政府節(jié)制。修改后的協(xié)議雖然在其后7月8日的眾議院上通過，但7月11日卻被參議院否決。此時袁世凱忙于鎮(zhèn)壓二次革命，無暇顧及外蒙問題，中俄交涉暫停。

1913年9月18日，中俄外蒙談判重啟。11月5日，中俄簽字互換《中俄聲明文件》，其主要內(nèi)容為：俄國承認中國在外蒙之宗主權；中國承認外蒙自治；中、俄兩國均在外蒙不派兵、不干涉內(nèi)政、不殖民；中國聲明承認俄國調處；凡關于外蒙政治、土地交涉事宜，中國政府允與俄國政府協(xié)商。②卓宏謀：《蒙古鑒》第5卷，北平：普善印刷局，1935，第11～12頁。中國僅獲得了有名無實的“宗主權”，而喪失了主權國家應有的權利。根據(jù)該聲明，中、俄、蒙三方自1914年6月8日起在外蒙恰克圖開始談判，歷時一年，于1915年6月7日簽訂《中俄蒙協(xié)約》，共22款，主要內(nèi)容為：外蒙承認中國宗主權；中、俄承認外蒙自治，“外蒙古土地為中國領土之一部分”；外蒙無權與外國訂立國際條約；哲布尊丹巴呼圖克圖汗名號由中華民國大總統(tǒng)冊封，外蒙使用民國年歷，兼用蒙古干支紀年；中、俄不干涉外蒙自治；《俄蒙通商章程》繼續(xù)有效等。據(jù)此，時任總統(tǒng)的袁世凱在當天就冊封哲布尊丹巴為“呼圖克圖汗”，1915年6月9日哲布尊丹巴活佛亦宣布取消“獨立”。隨后，北京政府在庫倫設辦事大臣公署，任命陳箓為都護使；于恰克圖、科布多、烏里雅蘇臺設佐理專員公署，任命佐理員。中國對外蒙恢復了名義上的治權，但領土主權的根本問題并沒有得到解決。

1917年，俄國十月革命爆發(fā)，新建立的蘇俄政府斷絕了對外蒙的經(jīng)濟援助，外蒙古的傀儡政權隨即陷入財政危機，“自治”政府各項經(jīng)費及王公活佛的生活費用均無著落。同時，逃往外蒙的白俄軍隊不斷滋擾，蘇俄軍隊又大兵壓境。于是在1919年8月，各王公齊集庫倫召開會議，隨后致函中國駐庫倫辦事大臣陳毅，表示愿恢復前清舊制，并取消自治，還正式向北京政府遞交了呈文。其時，為因應形勢，北京政府也制定了相應政策，在7月18日公布了《西北籌邊使官制》，任命皖系徐樹錚為西北籌邊使兼西北邊防總司令。其后，在徐樹錚等人的努力下，北洋軍隊陸續(xù)進入外蒙，加強了在外蒙的軍事力量。

10月1日，陳毅將與外蒙古商談多次擬訂的《外蒙取消自治后中央待遇外蒙及善后條例草案》63款報到北京，北京政府在此基礎上，修改形成《改訂外蒙善后條例》發(fā)往庫倫。10月14日，外蒙古王公、活佛向中華民國大總統(tǒng)呈遞請愿書，請求取消“自治”及關于外蒙古“自治”的中俄蒙一切條約。11月22日，時任大總統(tǒng)的徐世昌頒布大總統(tǒng)令，表示“核閱來呈，情詞懇摯”，愿“立即俯如所請”，同意外蒙取消自治之請求，而哲布尊丹巴等人原來應受之尊崇、應享之利益仍如舊制。同日，加封哲布尊丹巴“翊善輔化”名號，特任西北籌邊使兼西北邊防司令徐樹錚為冊封專使，并以西北籌邊使的名義，督辦外蒙古的一切事宜。③梁彩花：《北洋政府與外蒙撤治述論（1915～1919年）》，《安徽史學》，1997（4）。

但一年多后，外蒙形勢再度發(fā)生巨變。1921年2月3日，俄國白匪殘部5000多人在恩琴的帶領下進入中國外蒙地區(qū)，打敗中國軍隊，占領庫倫，并支持哲布尊丹巴第二次宣布“獨立”。在2月15日，哲布尊丹巴重登“大汗”位。其時，蘇俄也支持蘇赫巴托爾和喬巴山等人的活動，于3月1日在恰克圖成立蒙古人民黨，3月13日成立蒙古人民臨時政府，還以蒙古人民臨時政府的名義邀請?zhí)K俄紅軍前往外蒙古剿滅白匪（北京政府拒絕蘇俄紅軍進入外蒙）。然而，由于北京政府羸弱，蘇俄紅軍不顧反對，借幫助蒙古人民軍消滅白匪的名義，于6月下旬進入外蒙，7月6日攻占庫倫，趕走中國駐軍，7月11日成立蒙古人民政府，以哲布尊丹巴為“大汗”，實行君主立憲政體。到1925年5月哲布尊丹巴去世后，外蒙直接宣布成為共和國。雖然蘇聯(lián)在1924年的《中蘇解決懸案大綱》中聲明“蘇聯(lián)政府承認外蒙為完全中華民國之一部分，及尊重在該領土內(nèi)的中國之主權”，但事實上，蘇聯(lián)一直控制著外蒙的軍政大權，此大綱也僅是一紙空文而已。

（二）對西藏問題之處理

在北疆外蒙因沙俄干預而陷入嚴重危機的同時，西南邊疆的西藏也并不安寧，英國的侵略野心一刻也未放松。

清末時期，英國先后發(fā)動兩次侵藏戰(zhàn)爭，并挑唆西藏“獨立”。辛亥革命后，列強趁中國政局不穩(wěn)，謀圖分割在華利益，英國加快策劃分裂西藏的步伐。1911年11月13日，駐藏清軍發(fā)動起義，擁護共和。其時，1910年2月出走的達賴雖然仍繼續(xù)停留在印度，但卻積極謀求返藏重掌大權。在英國支持下，1912年4月親英分子發(fā)動藏軍驅逐了駐藏的清朝軍隊與官員，同時煽動民族仇殺，“聲言洗漢”，并“以達賴名義通告全藏官員、喇嘛，驅趕各地漢軍及漢人”。與拉薩所駐清軍激戰(zhàn) 3個月后，藏軍占領了拉薩。內(nèi)地在西藏的官員、商人及民眾大多遭殺害。

在藏軍發(fā)動戰(zhàn)爭之后，袁世凱為迎合國內(nèi)輿論以鞏固自身地位，于4月22日發(fā)布大總統(tǒng)令，聲明西藏是中國領土，將按歷史定制處理西藏問題；5月10日，任命前駐藏清軍的川軍統(tǒng)領鐘穎為西藏辦事大臣。此舉遭到英國反對，并公開進行武裝干預。7月30日，英國指使廓爾喀駐藏官員噶卜典出面調停駐藏中央政府軍隊與藏軍的軍事沖突，在英國壓力下，鐘穎與西藏叛軍講和，達成四款議和條件：川軍槍彈交廓爾喀人封藏藏中，無漢、廓、藏三方人齊，不擅取；陸軍全行退伍，由印度回國，其欽差、糧臺、夷情各官，仍照舊駐藏；欽差可留槍30支，統(tǒng)領可留槍60支；漢兵出關后，所有前次兵變損失財產(chǎn)房屋，須照實議賠。于此，駐藏軍隊及官員均被迫撤離。

藏軍在與駐藏清軍戰(zhàn)爭的同時，1912年5月在英國的支持下，還東進挑起事端，發(fā)動川邊戰(zhàn)爭，攻陷川藏邊多數(shù)縣城，威脅川、滇安全。對此，北京政府決定采取先剿后撫的剿撫結合的對藏策略。6月14日，電令四川都督尹昌衡率川軍西進川邊；另外還令云南都督蔡鍔派滇軍增援，自云南北進川邊。同時，外交部還致函英國駐華公使，作出如下聲明：西藏永為中國領土；川兵入藏平亂一切責任由中國負責；商務上利益，中英可以共享，但政治上英國不得干預；英國不得駐兵西藏，他國亦然。到8月底，川滇軍隊基本收復川邊失陷各地，并準備向西藏進兵。此時，英國公開支持西藏地方當局，干預藏政，于8月17日正式照會中國：英政府不允許中國干預西藏內(nèi)政；反對華官在藏擅奪行政權，不承認中國視西藏與內(nèi)地各省平等；英國不欲允準在西藏境內(nèi)存留無限華兵；以上各節(jié)先行立約，英方將承認之意施之于民國；暫時中藏經(jīng)過印度之交通應視為斷絕。9月6日，英國駐華公使朱爾典公然威脅外交部次長顏惠慶，如果中國不令川、滇停止進兵，英國不僅不會承認民國政府，還將以實力協(xié)助西藏獨立。其時，袁世凱需要列強承認和借款，故對英國做出妥協(xié)，要求川滇軍隊不再前進。雖然12月23日，北京政府向英國公使發(fā)出外交照會，強調他國無權干涉中國西藏內(nèi)之領土權及內(nèi)政等，但事實上由于實力因素，不敢對英強硬，并不得不與英國交涉西藏問題。

北京政府試圖通過軍事威懾解決西藏問題的方法，因英國干預不得不中止，只好“冀以懷柔之手段，牢籠藏人”，并希望通過與西藏地方直接交涉，以和平解決西藏問題。1912年10月28日，袁世凱下令恢復被清政府開革的達賴封號；12月，袁世凱致電達賴，表示希望協(xié)商解決西藏問題；次年4月1日又加封班禪。蒙藏事務局還著手擬定《西藏待遇條例》，以籠絡西藏地方政教上層。北京政府任命的護理駐藏辦事長官陸興祺和勸慰員楊芬也先后到達印度，準備入藏與達賴交涉。西藏地方當局也一度有過和解的表示，在1912年底，達賴先后通過鐘穎及袁大化向北京政府提出五項條件，還寫信給蒙藏事務局總裁貢桑諾爾布，表示愿意“妥商”西藏事務。但因英國從中作梗，達賴很快反復，北京政府無法與其直接協(xié)商。

西藏問題本系中國內(nèi)政，但由于英國企圖分裂西藏，故不斷干預，導致西藏問題越趨復雜。英國對藏圖謀在于“名義上仍可保留在中國宗主權下的自治邦地位，但在實際上應使它處于絕對依賴印度政府的地位，而且還應該成立一個有效機構，以便把中國和俄國都排擠出去”。為達到此目標，英國政府故意制造出西藏問題，借此名義要求與中國談判。在英國壓力下，北京政府于1913年3月27日同意就西藏問題進行雙邊談判。而后，英國提出西藏作為獨立方參與中英談判，北京政府被迫屈從。10月13日，中、英、藏三方會議在印度西姆拉舉行，中國西藏宣撫使陳貽范、英印政府外交大臣麥克馬洪、西藏地方當局首席噶倫倫青夏札代表三方出席會議。西藏在談判中提出要求獨立，并劃出青海和四川西部大片地區(qū)歸并西藏，遭到中國代表強烈反對，表示西藏為中國領土之一部分，西藏之外交與軍事均應服從于中國中央政府。英國雖然表示調停，但實際上卻是支持西藏，雙方立足點根本不同，談判自然無法達成協(xié)議。而中英就西藏問題進行談判時，中俄也就外蒙問題在談判，并簽訂了《中俄聲明文件》，這反而提醒了英國。1914年2月17日，麥克馬洪在就中、藏雙方的提案提出審查意見時，提出將西藏劃分為內(nèi)藏和外藏的計劃，其要點是“承認外西藏業(yè)已成立的自治權，而中國于內(nèi)西藏仍有若干權利”。3月11日，麥克馬洪正式提出英國所謂的《調停約稿十一條》，主要內(nèi)容是: 中國對西藏擁有宗主權并承認外西藏有自治權，所有外藏內(nèi)政由拉薩政府掌理，中國不改西藏為行省，西藏不有代表于中國議院或類似之團體；中國于西藏不派軍隊，不駐文武官員，并不辦殖民之事；英藏議訂新通商章程，廢除1908年的中英通商章程；英國商務委員可于必要時隨時帶衛(wèi)隊前往拉薩等。按照該“調停約稿”內(nèi)容，中國僅擁有對西藏名義上的宗主權，西藏可以行使自治權，但實際為英國所控制；并且約稿還將青海的大部分及四川西部均劃入西藏界內(nèi)，其中再劃為內(nèi)藏與外藏，即使外藏亦包括青海及川邊的部分地區(qū)。北京政府此時因有外蒙談判的前例，并有求于英國，故對前項要求并未表示太多異議，但對劃界問題卻不敢輕易答應。

西藏與外蒙問題，均是由于西方列強為滿足自身利益需要，利用兩地特殊的歷史與地理環(huán)境因素而挑起的。然而，因為外蒙沒有駐扎中國軍隊，當時的內(nèi)外環(huán)境又使進兵幾無可能，無軍事力量之支撐，北京政府在無可奈何中只有接受沙俄的條件。不過，西藏由于民初川、滇西征的軍事行動，中國在藏邊保持了一定的軍事力量，英方所劃的內(nèi)藏區(qū)域，相當一部分仍有中國駐軍，即使有英國支持的藏軍也無力占領這些地區(qū)，北京政府于理、于勢也不可能將這些地區(qū)拱手相送。因此，英國所提的調停草稿北京政府自然無法應允。

為誘使中國同意約稿，麥克馬洪抄襲沙俄故伎，以增加“承認西藏為中國領土之一部分”為附加條件，企圖誘惑中國同意英國提出的西藏劃界方案。4月27日，英方再次提出修正案，除在界務問題上作了少許讓步外，文字基本照舊，并威脅中國代表在此修正案上簽字，聲稱若“不于今日畫行，……即與西藏訂約，不再與貴員商議”，中國代表陳貽范被迫草簽該約。但陳氏隨即聲明：“畫行與簽押，當截然分為兩事，簽押一層，必須奉有訓令而后可?！?4月28日，中國政府接獲陳貽范草簽的報告后，立即去電聲明：“執(zhí)事受迫畫行，政府不能承認，應即聲明取消。”29日又通知中國駐英公使劉玉麟：“陳使為勢所迫，以個人不正式之畫行，本政府不能承認。仍希根據(jù)前電，向英政府交涉，請其電英員按照中政府業(yè)經(jīng)讓步辦法，接續(xù)磋議為要?！庇捎诒本┱芙^承認，6月25日，朱爾典照會中國政府，再一次威脅中國：“除非該協(xié)約于本月底前簽字，本政府將自由地單獨與西藏簽約”，中方將損失三方協(xié)約中包括宗主權等的權益。中國政府仍堅持不做出讓步。在此情況下，7月3日，英國代表只能與西藏代表私行簽訂了所謂《西姆拉條約》?！段髂防瓧l約》正文共十一條，內(nèi)容基本與3月11日的英國“調停約稿”相同。對此，陳貽范當時即嚴正聲明：“凡英藏本日或他日所簽之約，或類似之文件，中國政府一概不能承認?！?月6日，中國政府又向英駐華公使朱爾典，并通過中國駐英公使劉玉麟向英國政府表示了同樣的立場?！段髂防瓧l約》雖由英藏雙方簽署，但西藏系中國地方，無權與他國訂約，而中國政府從來也沒有承認，因此這一條約完全是非法的，對中國沒有任何約束力。在7月3日，英、藏還簽訂了包括英國可以在西藏全境租賃土地、興修建筑、自由貿(mào)易等新的通商章程十一條，其根據(jù)是非法的《西姆拉條約》，因而同樣是沒有法律效力的。在交涉過程中，北京政府拒絕承認《西姆拉條約》，嚴守國家主權立場，終使英國無計可施。

隨著英國加緊對西藏的控制，西藏包括達賴在內(nèi)的一些上層人物對英國的侵略企圖也有所覺悟，達賴本人也希望擺脫英國的控制，開始主張加強與中央的關系。對此，1924年，英國曾支持親英的擦戎舉行政變，陰謀奪取達賴權力，但未能實現(xiàn)，反而促進達賴向中央靠攏。

四、結語

中國邊疆民族地區(qū)地域遼闊、地形復雜、民族眾多，而邊疆民族地區(qū)關涉的相關問題并非始于近代，古已有之。但近代西方侵略勢力的入侵，加劇了中國邊疆問題的復雜性，晚清以來的歷屆中央政府面臨著既要促進邊疆民族地區(qū)社會發(fā)展，又要維護國家領土完整的艱巨任務。晚清中央政府已經(jīng)開始調整其治邊政策，逐漸改變了中前期的“羈縻之治”的治邊模式，借“清末新政”之機，推行邊疆與內(nèi)地一體化的政策，以整合中央與邊疆民族地區(qū)的關系，加強對邊疆民族地區(qū)的直接控制。由于得不到邊疆民族地區(qū)地方政治勢力的擁護等多方面的原因，激化了中央與地方的矛盾，一體化政策難以貫徹并最終流產(chǎn)，同時舊有的“羈縻之治”模式也陷入癱瘓，中央政府與邊疆地方的關系日漸疏離。①此處“一體化”政策主要指在新疆、東三省等設省施政，并開始直接介入蒙古地區(qū)的政治、經(jīng)濟、教育文化事業(yè)，在內(nèi)蒙古逐步設立了州、府、縣。馮建勇：《辛亥革命與近代中國邊疆政治變遷研究——民族國家構筑視野下的蒙藏新邊疆地區(qū)》，中國社會科學院博士論文2008年，第193、第195頁。這一態(tài)勢一直延續(xù)到民國時期。

中華民國的成立，標志著在中國歷史上超穩(wěn)定的中央集權專制王朝政治結構的終結，民主政治體制建設則正式開始，與之相伴的是地方主義興起，由于民國中央政治權威衰微與中央政府的頻繁更替，造成了地方實力派的急劇擴張，形成挑戰(zhàn)中央權威的局面，邊疆民族地區(qū)尤為突出。邊疆民族地區(qū)地方政權結構傳統(tǒng)性質明顯，這與具有近代西方民主共和政體性質的中央政府之間存在政權性質上的錯位，加以外部勢力滲透方面的原因，原本維系傳統(tǒng)藩屬或朝貢關系的政治忠誠逐漸淡化，由此加劇了邊疆地區(qū)的危機。②關凱：《中國近代國家轉型中的民族政治》，陳理等主編：《中國近代邊疆民族問題研究》，北京：中央民族大學出版社，2008，第14頁。正如有西方學者所言：“當清朝覆滅時，軍閥當?shù)浪斐傻念I土分割，在政治上威脅著中國統(tǒng)一和綱紀的存在；在更深遠的意義上，它還使倫理與政治分離?！雹踇美]吉爾伯特·羅曼茲主編：《中國的現(xiàn)代化》（中譯本），南京：江蘇人民出版社，2003，第232頁。此處的倫理與政治分離，一定程度上就是指包括邊疆民族地區(qū)在內(nèi)的地方實力派對中央政府的忠誠度淡化，這種現(xiàn)象貫穿于民國始終。邊疆民族地區(qū)離心傾向的加劇，嚴重影響著近代中國民族國家的構建歷程。在這樣的歷史場景中，北京政府對邊疆民族地區(qū)的治理內(nèi)容錯綜復雜，對其之具體評價須審慎、客觀。

中華民國成立伊始，即呈現(xiàn)出擺脫了王朝國家“對于邊疆意存漠視，以為有其地不足以王，得其民不足以霸”①鄧珠娜姆：《中國邊疆之路》，出版社、出版時間不詳，第5頁。從內(nèi)容看系民國時出版物。思維的景象，逐步認識到邊疆民族地區(qū)對于國家的重要意義，對邊疆民族地區(qū)的相關問題表示了很大關注。孫中山在《臨時大總統(tǒng)就職宣言》中宣告的“民族之統(tǒng)一”、“領土之統(tǒng)一”，《中華民國臨時憲法》中規(guī)定的22行省及西藏、內(nèi)外蒙古、青海為中華民國領土的表述，均表明邊疆民族地區(qū)是國家領土的重要組成部分。

在中華民國成立的初期，南北統(tǒng)一，清末以來紛擾的政局似乎即將走向正軌，中華民族的復興大業(yè)似乎已經(jīng)展現(xiàn)。然而，此種想法僅是國民們的一廂情愿，歷史進程的演進十分復雜，并非人們所設想的那樣簡單。民國建立，共和政體得到確立，由于支撐條件的不完備，中國的政治格局很快就陷入了動蕩之中。袁世凱執(zhí)政時期，北京政府還能維持著表面的統(tǒng)一中央政府，然而通過政治權謀與軍事實力而接任臨時大總統(tǒng)的袁世凱在被選舉為北京政府的正式大總統(tǒng)后，謀求個人專制統(tǒng)治，這與孫中山領導的革命派所長期奮斗的民主政治目標背道而馳，雙方矛盾日形尖銳，“二次革命”爆發(fā)；其后，袁世凱進一步加緊獨裁步伐，廢棄共和而改行帝制，導致護國戰(zhàn)爭發(fā)生。而袁氏死后，北洋軍閥集團內(nèi)部分裂，地方實力派割據(jù)林立，中央政府更迭頻繁，這一時期的政治景象正如有學者所論：北京的政治難以長久為多個派系所共享，“實力優(yōu)厚者總是想著獨占中央政權，或武力或‘和平’地實現(xiàn)自己的‘統(tǒng)一’大業(yè)；而實力不及者則忙于合縱連橫，既抵御實力優(yōu)厚者的壓力，又可覓機壯大自己的力量，實現(xiàn)有朝一日爭霸中央的‘理想’”。②汪朝光：《中華民國史·前言》第4卷，北京：中華書局，2011，第1頁。在這樣的政治場景中，政治家及軍事實力派們所關心的問題是如何維持并鞏固自己的勢力，對關涉邊疆民族地區(qū)相關問題的處理，并無宏遠規(guī)劃或預案。對民國初年邊疆民族地區(qū)中危機最突出的外蒙和西藏問題，北京政府都是在問題發(fā)生后才對具體問題進行因應，并未提出一個設計解決該問題的宏觀框架或處理邊疆民族地區(qū)相關問題的指導性原則，遑論預防方案了。當然，在當時的歷史條件下，北京政府中央權威失落，國家政權建設更集中于中央權威的重塑，顯然難以完成這一重任。然而，北京政府的這一歷程，其相關的歷史經(jīng)驗與教訓，卻值得深入反思。

Research on the Governance of Frontier Minority Areas by the Beijing Government during the Republic of China Period

Duan Jin-sheng

After the establishment of Nanjing provisional government, Sun Yat-sen was elected as the interim president, however, with the end of the north – south peace negotiation, Yuan Shikaisoon took over the president’s position of the interim government and made Beijing the capital city, which means the reign of the northern warlords group began. At that time, although the domestic political forces weredeeply involved in fighting and mutual compromise, Britain, Russia, Japan and other countries’convert on Outer Mongolia and Tibet caused the crisisofthe border areas. In this scenario, the Beijing government had to express concern about the border ethnic issues. The relevant laws enacted in the Beijing government period ref l ected the thought of equality between border areas and the inland.The Mongolian Tibetan af f airs bureau was also established to manage the specif i c af f airs of the frontier ethnic areas. The Beijing government also organized the research on frontier ethnic areas such as Mongolia

and Tibet, set up publications,propagandized republicanism, and made efforts to develop the cultural education,transportation, economy and so on. These measures were indispensable to the preservation of the territorial integrity.However, inf l uenced by the objective factors such as the political chaos in Beijing, the Beijing government proved lack a clear and far-sighted plan for the governance of the frontier minority areas.

Beijing government; the frontier minority areas; governance during the Republic of China Period

國家社科基金青年項目“南京國民政府與滇川黔地方關系研究”（14CZS055）；云南省民族文化研究院招標項目“邊疆民族與國家構建：近代民族國家視域下的西南邊疆民族研究”（2016YB08）。

段金生，云南民族大學人文學院教授，主要從事邊疆民族史研究。（昆明， 650030）

（責任編輯：黃志輝）