王飛

[提要] 本文通過分析河北省1999～2016年136個縣和縣級市相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，著重剖析現(xiàn)行省以下財政轉(zhuǎn)移支付制度格局對于縣級政府財力均等化和縮小縣域經(jīng)濟差距的影響，進而探討河北省縣級財政運行中存在的問題，最后提出完善轉(zhuǎn)移支付制度政策建議。

關(guān)鍵詞：縣域經(jīng)濟；轉(zhuǎn)移支付；均等化

基金項目：2016年河北省大學生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓練計劃項目（項目編號：201611420032）

中圖分類號：F81 文獻標識碼：A

收錄日期：2017年2月28日

一、河北省縣域經(jīng)濟發(fā)展狀況

縣級財政作為國家財政的重要組成部分，其基本職能的實現(xiàn)離不開縣級政府的財權(quán)及財力，縣域間財力差異過大就會導致政府職能的實現(xiàn)程度降低。由于河北省縣級間經(jīng)濟發(fā)展差距較大，縣級財政的發(fā)展也存在較大差距，個別縣級財政出現(xiàn)入不敷出的窘境。主要表現(xiàn)在以下方面：

（一）縣域經(jīng)濟發(fā)展總體水平不高。根據(jù)2016年中國縣域經(jīng)濟網(wǎng)統(tǒng)計結(jié)果表明，2016年全國綜合實力百強縣名單中，河北只有14個縣（市）被評為A級縣（市），其中有3個縣（市）進入全國百強縣，而國家級貧困縣河北省占了39個，貧困和低收入人口462萬人。可見，河北省的縣域經(jīng)濟實力總體偏弱，縣域經(jīng)濟發(fā)展水平偏低，與發(fā)達省份存在明顯差距。

（二）縣域間經(jīng)濟發(fā)展存在明顯差距。從圖1和圖2可以看出，2004年到2013年三個類別的縣級人均財政收入和人均GDP都呈現(xiàn)出增長的趨勢，但差距卻越來越大，這說明縣域間經(jīng)濟發(fā)展的差額越來越大。（1）從人均財政收入來看，以2004年為例，河北省百強縣的人均財政收入為768元，而河北省國家級貧困縣的人均財政收入為413元，前者約是后者的1.9倍；至2013年河北省百強縣的人均財政收入為5，950元，而河北省國家級貧困縣的人均財政收入為1，037元，前者約是后者的5.7倍；（2）從人均GDP來看，2004年河北省百強縣人均GDP為39，081元，貧困縣人均GDP為21，072為元，前者約為后者的2倍；至2013年河北省百強縣人均GDP為95，039元，貧困縣人均GDP為20，522元，前者約為后者的4.6倍。（圖1、圖2）

二、現(xiàn)行省以下轉(zhuǎn)移支付制度格局

政府間的財政轉(zhuǎn)移支付制度，即各級政府間資金的無償轉(zhuǎn)移，主要是指上級政府對下級政府資金的無償轉(zhuǎn)移。（表1，單位：萬元）現(xiàn)行財政轉(zhuǎn)移支付制度主要分為以下四點：

（一）稅收返還。稅收返還是中央政府按核定的各地所得稅基數(shù)（以1993年為基期核定），對地方凈上劃中央收入實行基數(shù)返還，是一種轉(zhuǎn)移支付。2002年所得稅分享改革后，除了鐵路運輸、國家郵政、中國工商銀行等少數(shù)國企繳納的企業(yè)所得稅全部屬中央收入外，其余絕大部分企業(yè)所得稅和全部的個人所得稅實行中央與地方共享，進一步增加了所得稅稅收返還的資金。稅收返還從1999年的250，329萬元提升到2009年的582，592萬元。

（二）體制性轉(zhuǎn)移支付。體制性轉(zhuǎn)移支付分為體制補助以及結(jié)算補助，體制補助就是當縣級支出基數(shù)大于收入基數(shù)時，收支形成的差額由省級政府給予補助；結(jié)算補助是指在一個財政年度結(jié)束時，由于企事業(yè)單位間的行政隸屬關(guān)系改變或預算執(zhí)行過程中受到新政策影響所出現(xiàn)的收支差額，由省政府對符合條件的縣級政府進行補助。河北省在體制性轉(zhuǎn)移支付的資金投入上由1999年的5，368萬元提升到2009年的293，219萬元。

（三）專項轉(zhuǎn)移支付。專項轉(zhuǎn)移支付是指附加條件的政府間財政轉(zhuǎn)移支付，主要用于農(nóng)林牧業(yè)、科技、教育、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障支出等項目的專項支出。按具體用途可以劃分為三類：一是對地方經(jīng)濟和發(fā)展的補助；二是保留性專項補助，主要用于良種補貼、城鎮(zhèn)職工生產(chǎn)補助等；三是特殊補助，主要用于應對自然災害。河北省的專項補助由1999年的299，014萬元提升至2009年的3，181，026萬元。

（四）一般性轉(zhuǎn)移支付。一般性轉(zhuǎn)移支付是政府間財政關(guān)系的重要組成部分，主要目的是為了縮小地區(qū)間的財力差距，實現(xiàn)地區(qū)間的財力均等化，一般是為了彌補地方各級政府的財政收支差額以及提高貧困地區(qū)財力水平，是上級部門對下級部門的一種補助形式。河北省用于一般性轉(zhuǎn)移支付的資金由2000年的46，190萬元提高到2009年的3，733，276萬元，由此數(shù)據(jù)不難看出近年來河北省縣域經(jīng)濟差距越來越大，因此用于一般性轉(zhuǎn)移支付的資金數(shù)據(jù)也愈大。

三、現(xiàn)行省以下轉(zhuǎn)移支付制度存在的問題

（一）財力不均等導致轉(zhuǎn)移支付目標實現(xiàn)難度大。經(jīng)濟決定財政，縣域經(jīng)濟發(fā)展水平最能反映該縣的財政狀況。河北省縣域間財政收入存在巨大的懸殊，主要是縣域間經(jīng)濟發(fā)展不平衡造成的，河北省百強縣經(jīng)濟發(fā)展水平較高是因為這類縣的工商業(yè)發(fā)達，經(jīng)濟發(fā)展水平較高，人均GDP以及人均財政收入要遠高于其他縣和貧困縣，因此百強縣的財政支付能力也相對較高；而工商業(yè)落后的縣域經(jīng)濟發(fā)展水平也較低，因此財政支付能力也相對較低。同時，河北省還是一個轄縣大省，全省共有136個縣，縣多縣小問題突出，由于受自然資源、歷史因素、國家政策等諸多因素影響，使得河北省各縣經(jīng)濟基礎存在巨大差異，在全省各縣年度人均財政收入中，既有人均財政收入上萬元的經(jīng)濟強縣，也有人均財政收入不足300元的國家級貧困縣。且由于河北省大多數(shù)縣域經(jīng)濟發(fā)展水平相對較低，造成各縣財力不均等的局面，也加劇了省政府想通過財政轉(zhuǎn)移支付實現(xiàn)縣域財力均等化的難度。

（二）省級政府對于轉(zhuǎn)移支付的管理難度大。河北省自2005年開始對部分縣實行“省直管縣”的財政轉(zhuǎn)移支付體系，“省直管縣”就是指省級政府對縣級政府采用直接撥款的方式轉(zhuǎn)移支付資金，但由于各縣地理條件、人口結(jié)構(gòu)等情況大不相同，各縣經(jīng)濟存在較大差距，省級政府難以精確到每個縣級政府具體需要多少的轉(zhuǎn)移支付資金。由于河北省地緣遼闊，共有136個縣級政府，且各縣域經(jīng)濟發(fā)展水平以及財政支付能力存在較大差距，使得河北省“省直管縣”模式的轉(zhuǎn)移支付資金結(jié)構(gòu)不合理。

（三）河北省縣級市財政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不合理

1、現(xiàn)行省以下財政轉(zhuǎn)移支付制度中存在許多不科學之處，其中稅收返還機制是最不合理的一部分。稅收返還是為了維護地方既得利益而廣泛使用的一種形式，可以說稅收返還是中央政府對地方政府妥協(xié)的產(chǎn)物。稅收返還額的計算依據(jù)是以1993年為基期年，對按照分稅制規(guī)定中央從地方凈上劃得收入數(shù)額（即消費稅+75%增值稅-中央下劃收入）如數(shù)返還給地方，1994年以后，稅收返還在1994年基數(shù)上逐年遞增，遞增率按增值稅和消費稅平均增長的1.03的系數(shù)確定。實際上稅收返還額是對收入能力強的地區(qū)傾斜，這樣，經(jīng)濟越是發(fā)達的地區(qū)能夠獲得的返還額度就越大，而本該受到政府關(guān)愛的經(jīng)濟落后地區(qū)能獲得的返還額度則很小。這一支付制度不僅沒有起到對各縣、市的均等化作用，而且在某種程度上延續(xù)和固化了原有的不合理利益分配格局，進一步拉大了基層政府間財力的差距，導致財力分配上的“馬太效應”。

2、河北省縣級政府財政轉(zhuǎn)移支付的增加并沒有改變被援助地區(qū)財政支出的格局。轉(zhuǎn)移支付資金總量中，一般性轉(zhuǎn)移支付資金比例偏低，專項轉(zhuǎn)移支付資金比例偏高，導致下劃到縣級實際可用轉(zhuǎn)移支付資金相對有限，縣級財政資金運行困難，“路徑依賴”現(xiàn)象嚴重，地方政府偏向教育支出，“貧困縣”為獲得更多的轉(zhuǎn)移支付資金而放棄發(fā)展。

（四）現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度標準不科學。我國現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度沒有建立起一套科學的測算方法以及計算公式，資金分配缺乏一定的科學依據(jù)，河北省政府仍然在堅持“存量不動，增量調(diào)節(jié)”的基礎上，以“基數(shù)法”為主要方式來計算轉(zhuǎn)移支付的相關(guān)資金數(shù)額，更有甚者干脆根據(jù)撥付者的主觀臆斷來分配資金，造成了財政轉(zhuǎn)移支付的隨意性和盲目性，使原本用于河北省縣域經(jīng)濟均等化的資金演變成中央與地方的一場博弈，影響公平與公正，嚴重降低轉(zhuǎn)移支付的效率，不僅使河北省縣域間財政收入差距擴大化，而且加劇了這些縣級政府間財政支付能力的差異。

四、完善省以下轉(zhuǎn)移支付制度政策建議

（一）促進貧困縣經(jīng)濟發(fā)展，增強財政支付能力。針對河北省縣域經(jīng)濟發(fā)展不平衡、大多數(shù)縣級政府財力匱乏的狀況，必須根據(jù)各縣級政府的基本財力，本著互幫互助原則，及時調(diào)整中央、省與縣級政府之間的財力分配關(guān)系。在原有財政轉(zhuǎn)移支付制度基礎上，將貧困縣的貧困程度作為具體指標納入轉(zhuǎn)移支付測算方法，確保全面、真實、客觀地反映貧困縣的財政狀況，對貧困縣給予更多的財政資金支持。在保證原有轉(zhuǎn)移支付力度基礎上，確保轉(zhuǎn)移支付穩(wěn)定增長，促進貧困縣經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展，根據(jù)貧困縣的財政狀況以及地區(qū)特點，重點扶持教育、基礎設施以及社會保障等方面，并對專項轉(zhuǎn)移支付資金嚴加管理，嚴厲打擊挪用、擠占、浪費資金的行為，提高資金的使用效率。

（二）明確縣級政府事權(quán)及工作目標。各盡其職是解決現(xiàn)行財政轉(zhuǎn)移支付制度各種問題的基礎，在完善現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度過程中，進一步劃分縣級政府事權(quán)，明確本級政府工作目標和方向，要深刻意識到，基層公共產(chǎn)品的提供是基層政府的職責所在，不能對省政府的補助產(chǎn)生過多依賴。而關(guān)于教育、環(huán)保以及民生問題的解決，是省政府以及縣級政府的共同責任，必須建立起良好的協(xié)調(diào)機制，以免事權(quán)重疊。當前，河北省大部分縣級政府存在著財力小于事權(quán)，財力與事權(quán)無法匹配的運轉(zhuǎn)困難現(xiàn)象，因此各級政府間事權(quán)的合理規(guī)劃，既是財政轉(zhuǎn)移支付制度的根本保證，也是實現(xiàn)縣域經(jīng)濟均等化的前提條件。

（三）科學調(diào)整縣級政府間財政轉(zhuǎn)移支付資金結(jié)構(gòu)

1、加大轉(zhuǎn)移支付中用于縣域財政均等化的資金比例。要借鑒世界各國政府間的轉(zhuǎn)移支付模式，形成以一般性轉(zhuǎn)移支付資金穩(wěn)步增長為財政轉(zhuǎn)移支付制度改革的主要方向，以專項轉(zhuǎn)移支付相配合，以特殊性轉(zhuǎn)移支付作為補充的復合型為宜。重點解決縣級政府之間財政收入能力與支出責任不對稱問題，充分發(fā)揮一般性轉(zhuǎn)移支付制度促進公共服務均等化的作用，在逐漸取消稅后返還的同時，還要對已經(jīng)存在的專項項目進行嚴格審查，取消多余、無效的專項項目。

2、建立省以下橫向轉(zhuǎn)移支付制度。德國就是通過嚴謹?shù)臉藴驶饺ビ嬎愀髦葜g的財力差距，計算財力達到富裕標準的州，需要向貧困州轉(zhuǎn)移支付多少的金額，貧困州則計算需要接受多少的轉(zhuǎn)移支付金額，再根據(jù)計算結(jié)果完成資金的劃撥。我國省以下轉(zhuǎn)移支付制度可以借鑒德國的成功經(jīng)驗，以及中國對口支援政策，設定科學的幫扶標準，制定一套完整的幫扶體系，并拓寬轉(zhuǎn)移支付資金的獲取來源，從而進一步實現(xiàn)縣級政府財力均等化的目標。

（四）統(tǒng)一轉(zhuǎn)移支付標準額度。河北省現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付多數(shù)采用“基數(shù)法”來推算出轉(zhuǎn)移支付的額度，但是在“基數(shù)法”模式下存在縣域不均、目標模糊、效率低下、轉(zhuǎn)移支付透明度較低等問題，從而降低了有限的轉(zhuǎn)移支付資金使用效率。為了更好地優(yōu)化財政轉(zhuǎn)移支付政策和方法，必須逐步由“基數(shù)法”向“因素法”過渡?！耙蛩胤ā笔前凑崭饕蛩兀ㄖ饕ɑA因素、社會因素、經(jīng)濟因素）對縣級財政收支影響程度的大小來確定統(tǒng)計標準，并以此作為測定縣級政府潛在的稅收能力與償債能力的宏觀依據(jù)，不僅能夠有效地排除了人為因素的干預，還能使省以下轉(zhuǎn)移支付額度較為公平合理，從而實現(xiàn)河北省縣域財力均等化。

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