周湘東
摘 要:PPP改革發(fā)展是提升國家治理能力的重要內(nèi)容。PPP是推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革的重大舉措,是穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長的重要抓手,是建立現(xiàn)代財政制度的必須要求。PPP是一個大課題,每個階段、每個環(huán)節(jié)、每個步驟,都有很多個小文章可研究。重點(diǎn)從實(shí)踐的維度、微觀的層面研究四個方面的問題,一是PPP的基本內(nèi)涵,二是PPP的發(fā)展現(xiàn)狀,三是PPP的推進(jìn)路徑,四是PPP的參與建議。這一實(shí)踐研究不僅具有較強(qiáng)的理論意義和實(shí)踐價值,而且對國內(nèi)PPP的推進(jìn)工作有一定的參考價值。
關(guān)鍵詞:PPP;政府;社會資本;模式
中圖分類號:C93 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號:1673-291X(2017)07-0176-03
一、PPP的基本內(nèi)涵
PPP(public-private-partnership公司合作伙伴)。PPP是BOT的“升級版”,并不是新事物,20世紀(jì)80年代在西方發(fā)達(dá)國家就開始興起。起源于英國的撒切爾時代,她上任的第一個戰(zhàn)略舉措,就是改進(jìn)、改革英國政府的管理,引進(jìn)企業(yè)現(xiàn)代理念和管理思路、原則和方法,大舉推行PPP改革發(fā)展模式。英國是倡導(dǎo)者與先行者,21世紀(jì)初,采用PPP模式的累計投資額占公共投資額的1/3,2008年金融危機(jī)后,比例依然達(dá)到15%左右。澳大利亞截至2013年末,120多個項目采用PPP模式,總投資700億澳元,占基礎(chǔ)設(shè)施項目總價值的15%。加拿大已實(shí)施206個項目,總投資達(dá)到875.5億美元。特別是中國的香港,地鐵項目應(yīng)用PPP模式,已經(jīng)成為國際上應(yīng)用PPP方式盈利的地鐵建設(shè)模式的典范。從我國來講,BOT是PPP的低級版,國內(nèi)1985年在廣州電廠的BOT項目就是PPP項目的開始。2014年按照國務(wù)院的要求由財政部牽頭新一輪的PPP改革,到目前為止成為國家戰(zhàn)略層面大的改革發(fā)展舉措。
(一)PPP的基本定義
財金[2014]76號文定義為:在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立一種長期合作關(guān)系,由社會資本承擔(dān)設(shè)計、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù),并通過“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報,政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價格和質(zhì)量監(jiān)管。國辦發(fā)[2015]42號文定義為:政府采取競爭性方式擇優(yōu)選擇具有投資運(yùn)營管理能力的社會資本,雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同,明確責(zé)權(quán)利關(guān)系,由社會資本提供公共服務(wù),政府依據(jù)績效評價結(jié)果向社會資本支付相應(yīng)對價,保證社會資本獲得合理收益。
(二)PPP的主要特征
1.平等互信的公私伙伴關(guān)系。其一,“公私所指對象明晰”?!肮泵鞔_限定為政府部門,不包含社會團(tuán)體、行業(yè)協(xié)會等其他非政府部門?!八健辈粏沃杆綘I經(jīng)濟(jì)主體,也包括國有企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)等。符合條件的融資平臺公司也可以作為社會資本。符合條件的融資平臺公司是指轉(zhuǎn)型的融資平臺公司,才能夠作為社會資本方來參與PPP項目。具體而言,就是融資平臺公司已經(jīng)建立了現(xiàn)代企業(yè)制度,實(shí)行了市場化的運(yùn)營,特別是在其承擔(dān)的地方政府債務(wù)已經(jīng)納入了政府財政預(yù)算,得到了妥善處置,并明確了今后不再承擔(dān)地方政府舉債融資的職責(zé)前提下。其二,“伙伴關(guān)系明晰”。通過合理的合同設(shè)計,將雙方利益捆綁在一起,形成激勵相容,使得雙方在提供公共服務(wù)的目標(biāo)上實(shí)現(xiàn)一致,SPV公司是貫徹伙伴關(guān)系的具體體現(xiàn)。
2.科學(xué)合理的風(fēng)險收益分配機(jī)制。其一,利益共享。既要讓社會資本“有錢可賺,有利可圖”也要“托底限高”,盈利而非暴利。其二,風(fēng)險共擔(dān)。社會資本承擔(dān)部分商業(yè)風(fēng)險,公共部門承擔(dān)法律、政策變動、利率變動等系統(tǒng)性風(fēng)險,不可抗力風(fēng)險由雙方合理共但。
3.規(guī)范透明的項目實(shí)施模式。一是規(guī)范。標(biāo)準(zhǔn)化的合同模板,把PPP變成“流水線”作業(yè)。二是透明。建立PPP綜合信息平臺,對PPP信息進(jìn)行了披露,項目涉及的運(yùn)營補(bǔ)貼、經(jīng)營收費(fèi)和其他支付對價等納入年度預(yù)算和中期財政規(guī)劃,在政府財務(wù)報告中進(jìn)行反映和管理,并向本級人大及其常委會報告。
(三)PPP的興起背景
PPP的興起首先源于中央政府的高位推動,然后是執(zhí)行部門的強(qiáng)力推進(jìn),李克強(qiáng)總理從2014年年初到今年的下半年先后有21次親自部署過PPP工作,其中有14次是在國務(wù)院的常務(wù)會議上專門研究和指導(dǎo)全國如何開展PPP改革工作,兩次在經(jīng)濟(jì)工作會議上聽取了PPP專家意見,包括新型城鎮(zhèn)化會議上專門講PPP。在中國推動PPP有其必然性和必要性。首先,PPP是提升國家治理能力的重要內(nèi)容,推動國家治理體系和法制能力的現(xiàn)代化,重要的一個方面是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力的法制化。PPP作為一種創(chuàng)新的公共產(chǎn)品服務(wù)供給和管理方式,一方面,PPP要求政府要尊重市場規(guī)律,依法行政,要誠信踐約,強(qiáng)調(diào)政府、市場、社會等多主體之間,通過合同契約明確界定責(zé)權(quán)利,整個過程應(yīng)該貫徹法制精神。另一個方面,PPP主要是通過市場放寬準(zhǔn)入,鼓勵私人資本進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域,過去基本上公共服務(wù)領(lǐng)域主要是政府主導(dǎo)來建設(shè),以政府資金來建設(shè)。現(xiàn)在放寬市場準(zhǔn)入,優(yōu)化資源配置,促進(jìn)市場公平競爭,提高了公共服務(wù)的質(zhì)量和效益,PPP是一項重大的體制、機(jī)制的變革。在依法治國的大框架下,把市場競爭合作機(jī)制充分地引入到公共服務(wù)領(lǐng)域,充分調(diào)動市場、政府、社會各方面的積極性。
二、PPP的發(fā)展現(xiàn)狀
(一)全國PPP項目情況
截至2016年2月29日,全國各地共有7 110個PPP項目納入PPP財政部綜合信息平臺,項目總投資約8.3萬億元,涵蓋政府負(fù)有提供責(zé)任又適應(yīng)適宜市場化運(yùn)作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項目、燃?xì)狻⒐╇?、供水、供熱、污水及垃圾處理等市場設(shè)施、公路、鐵路、機(jī)場、城市軌道交通等交通設(shè)施,醫(yī)療、旅游、教育培訓(xùn)、健康養(yǎng)老等公共服務(wù)項目,以及水利、資源環(huán)境和生態(tài)保護(hù)等19個行業(yè)。特別是全國各地的新建市政工程以及新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)項目,優(yōu)先采用PPP模式建設(shè)。
(二)政府政策體系逐步完善
針對PPP工作怎么來規(guī)范、怎么來推動,國務(wù)院政府部門一共建立了21個法律制度體系,形成了“1+3+17”的制度框架?!?”是指全國人大的《新預(yù)算法》,新預(yù)算法是2015年1月1日開始執(zhí)行,在新預(yù)算法中主要是從地方債務(wù)管理六個方面做出限制性規(guī)定。限制舉債主體:地方政府舉借債務(wù)的主體只能是省、自治區(qū)、直轄市政府??刂婆e債規(guī)模:地方政府在國務(wù)院下達(dá)的限額內(nèi)舉借的債務(wù)。明確舉債方式:舉借債務(wù)只能采取發(fā)行地方債券的方式,不得采取其他方式籌措,除法律另有規(guī)定外,地方政府不得在法律規(guī)定之外以其他任何方式舉借債務(wù),不得為任何單位和個人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保。限定債務(wù)資金用途:只能用于公共預(yù)算中必需的部分建設(shè)投資,公益性資本支出,不得用于經(jīng)常性支出。列入預(yù)算并向社會公開:地方政府舉借的債務(wù)列入本級預(yù)算調(diào)整方案,報本級人大常委會批準(zhǔn)。政府舉借債務(wù)的情況要向社會公開并做出說明。嚴(yán)格控制債務(wù)風(fēng)險:地方政府舉借債務(wù)應(yīng)當(dāng)有償還計劃和穩(wěn)定的償還資金來源,國務(wù)院建立地方政府債務(wù)風(fēng)險評估和預(yù)算機(jī)制、應(yīng)急處置機(jī)制以及責(zé)任追究制度。新預(yù)算法一方面對各級地方政府融資平臺做出了嚴(yán)格的規(guī)范,國務(wù)院政府部門在關(guān)閉了地方政府融資平臺這扇門的同時,又推開了地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)領(lǐng)域建設(shè)采用PPP模式這扇窗。強(qiáng)調(diào)各級政府改進(jìn)預(yù)算控制方式,建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。規(guī)定建立跨年度的預(yù)算平衡制度,做預(yù)算的中長期規(guī)劃。過去編制預(yù)算,按年度收支平衡,而財政收支包括收入制度和支出政策,都是中長期的政策工具,需要財政中長期規(guī)劃、滾動預(yù)算、滾動規(guī)劃。這個規(guī)定為推行PPP模式鋪平了道路?!?”主要是指國務(wù)院出臺的PPP推行三個指導(dǎo)性文件。第一個是國發(fā)[2014]43號文《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》。重點(diǎn)推廣“政府與社會資本”PPP模式。第二個是國發(fā)[2014]60號文《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》重點(diǎn)是實(shí)行統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入,創(chuàng)造公平的投資機(jī)會,擴(kuò)大社會資本投資機(jī)會。涉及領(lǐng)域:生態(tài)環(huán)保、基礎(chǔ)設(shè)施、區(qū)域開發(fā)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、先進(jìn)制造業(yè)等。市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域通過特許經(jīng)營、投資補(bǔ)助、政府購買服務(wù)等多種方式。第三個是國發(fā)[2015]42號文《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》重點(diǎn)規(guī)定了PPP項目適用范圍,PPP模式主要適用于政府負(fù)有提供責(zé)任又適宜市場化運(yùn)作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項目?!?7”主要是指財政部及其他部委出臺的17個配套文件。
(三)PPP改革發(fā)展平臺搭建初步完成
“第一個平臺”財政部在全國范圍內(nèi)已經(jīng)建立了聯(lián)通中央到縣四級政府PPP綜合信息平臺,綜合信息平臺分成兩個部分,一個是PPP項目信息的發(fā)布平臺,另一個是PPP項目信息管理平臺。全國所有的PPP項目都要通過綜合信息平臺發(fā)布,向社會公開?!叭龓臁笔侵窹PP的“項目庫”,“專家?guī)臁笔侵窹PP項目實(shí)施的各個領(lǐng)域的專家?!爸薪闄C(jī)構(gòu)庫”是指財務(wù)、法務(wù)、咨詢機(jī)構(gòu)。
(四)PPP發(fā)展推進(jìn)工作獎補(bǔ)機(jī)制不斷完善
第一,已完成采購,確定社會資本合作方的項目,中央財政部按投資規(guī)模進(jìn)行獎勵:投資規(guī)模小于3億元的,獎勵300萬元;投資規(guī)模小于10億元的,獎勵800萬元;投資規(guī)模介于3億元和10億元之間的,獎勵500萬元。第二,對符合條件,規(guī)范實(shí)施的轉(zhuǎn)型為PPP項目的地方融資平臺公司存量項目,中央財政部按照項目轉(zhuǎn)型實(shí)際化解地方政府存量債務(wù)規(guī)模的2%給予獎勵。第三,對全國試點(diǎn)的海綿城市、綜合管廊,中央財政部實(shí)行連續(xù)三年的建設(shè)資金補(bǔ)助。同時,如果采用PPP模式來進(jìn)行建設(shè)的項目,還要另外安排10%的獎勵資金。第四,經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)由財政部聯(lián)合中國建設(shè)銀行、全國社?;?、理事會等10多家機(jī)構(gòu)共同發(fā)起設(shè)立總規(guī)模1 800億元的中國PPP融資支持基金。李克強(qiáng)總理在今年的政府工作報告中強(qiáng)調(diào),要運(yùn)用好中國PPP融資支持基金,支持全國的PPP項目建設(shè)。
三、PPP的推進(jìn)路徑
(一)問題與不足
1.對PPP的思想認(rèn)識不夠到位。對PPP的認(rèn)識有三種表象:第一種表象是“萬能論”,認(rèn)為PPP是個框,什么都能往里裝,有些地方政府以PPP來代替地方建設(shè)項目的融資平臺,把PPP作為一種融資工具。第二種表象是“速勝論”,認(rèn)為PPP只要一上就能見到效果,PPP項目周期一般要求是十年以上,投資周期長,見效慢。第三種表象是“悲觀論”,以為PPP不能取得實(shí)際效果,部分央企對實(shí)施PPP工作存有觀望思想,民營企業(yè)作為社會資本方參與PPP項目對政府信心不足,認(rèn)為政府從法律層面沒有對民營資本穩(wěn)定的回報率和收益設(shè)置一個保障。
2.PPP部分項目實(shí)施不夠規(guī)范。主要表現(xiàn)在異化PPP,名為PPP,實(shí)為BT等其他形式的項目,采取保底承諾、回購安排、明股實(shí)債等方式進(jìn)行變相融資,使PPP項目變質(zhì)。
3.民營資本進(jìn)入不及預(yù)期。認(rèn)為收益雖然穩(wěn)定但總體不高,因?yàn)镻PP項目周期長導(dǎo)致項目投資后的流動性不足,市場風(fēng)險、項目風(fēng)險、政策和法律、制度風(fēng)險等較多,顧慮“新官不理舊事”。
4.PPP支撐體系不夠健全。頂層設(shè)計有待加強(qiáng),PPP從法律層面如何立法,怎么規(guī)范,頂層設(shè)計如何與基層實(shí)踐相結(jié)合。2016年7月李克強(qiáng)總理主持召開了國務(wù)院常務(wù)會議,專門聽取了財政部和國家發(fā)改委領(lǐng)導(dǎo)推進(jìn)PPP立法的專題匯報,國家發(fā)改委側(cè)重匯報了PPP項目特許經(jīng)營的立法情況,財政部領(lǐng)導(dǎo)從PPP立法方面提出了一個工作方案。李克強(qiáng)總理明確要求,由國務(wù)院法制辦牽頭進(jìn)行PPP的立法。因?yàn)轫攲釉O(shè)計最大的問題是解決法律層面立法的問題。其中,土地政策有待完善、融資支持有待完善、財稅支持有待完善、部門合力有待加強(qiáng)。PPP推廣建設(shè)專業(yè)技術(shù)人才不足等問題。
(二)“四個一”推進(jìn)路徑
關(guān)于PPP改革發(fā)展的推進(jìn)工作,筆者認(rèn)為,要以PPP工作的問題為導(dǎo)向,來設(shè)計“四個一”的推進(jìn)路徑。第一個路徑是健全PPP組織機(jī)構(gòu),建議地方政府成立一個省級層面的高規(guī)格PPP領(lǐng)導(dǎo)小組,由分管省級領(lǐng)導(dǎo)任組長來親自抓PPP改革推進(jìn)工作。PPP涉及的政府相關(guān)職能部門,包括PPP項目涉及的19個領(lǐng)域共同來參與PPP改革發(fā)展工作,要形成聯(lián)動,形成合力,共同來推動PPP項目落地實(shí)施。同時,建議所有PPP項目涉及法務(wù)層面的問題,如PPP項目合同范本合同的設(shè)計,必須由當(dāng)?shù)卣ㄖ妻k牽頭負(fù)責(zé)審查。第二個路徑是創(chuàng)新投融資機(jī)制。建議設(shè)計一支省級PPP融資扶持基金,發(fā)揮地方融資平臺作用。PPP融資扶持基金的組成包括省級財政預(yù)算認(rèn)繳金額、市縣財政預(yù)算認(rèn)繳金額、銀行、保險、金融機(jī)構(gòu)相關(guān)的社會資本。募集方式以股權(quán)投資為主進(jìn)行管理,通過混合所有制和股份制等不同形式,實(shí)現(xiàn)PPP融資平臺實(shí)體化、多元化和規(guī)范化的改革?;鹜ㄟ^綜合信息平臺向全社會發(fā)布宣傳等多渠道的方式來支持PPP項目SPV公司的融資建設(shè)、維護(hù)、運(yùn)營。第三個路徑是構(gòu)建一套政策扶持體系。建議制定省級PPP工作實(shí)施意見及相關(guān)管理辦法,按PPP項目投資額規(guī)范分檔給予獎補(bǔ)。建立PPP工作推進(jìn)獎勵制度,建立PPP項目全生命周期階段(機(jī)構(gòu)、決策、設(shè)計、建造、融資、運(yùn)營、維護(hù)、移交)工作績效評價制度。同時,還要建立與國際金融組織,包括世界銀行、亞洲開發(fā)銀行、基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行開展合作的機(jī)制。借助世界銀行、國際金融組織的資金,對PPP示范項目前期費(fèi)用給予支持,世界銀行資金的利率低于1%。第四個路徑是打造一個PPP理論研究平臺。建議與大學(xué)合作共建PPP研究中心,研究中心以理論探討理論研究為主體。PPP改革創(chuàng)新還要與實(shí)踐相結(jié)合,要把整個參與PPP各方的主體都要拉入PPP研究中心的團(tuán)隊里面,通過立體的宣傳和分層的培訓(xùn)來提高全社會對PPP的理解度和認(rèn)識。打造一套PPP培訓(xùn)課程,加強(qiáng)PPP的宣傳推廣。
四、PPP的參與建議
第一,把握PPP改革發(fā)展的機(jī)遇。PPP模式是新的增長空間。PPP模式是社會資本進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域的一把鑰匙,打破了壟斷行業(yè)的“彈簧門”和“玻璃門”,為社會資本開辟了新的增長空間。PPP模式是一種新的盈利模式,具有長期穩(wěn)定的可預(yù)期匯報。
第二,搶占PPP高地。一是起步要早。同一起跑線上,先跑一步,就能搶占先機(jī)。二是行動要快。百舸爭流,只有迅速提升自身能力,盡快形成核心競爭力,才能在未來的市場競爭中取得一席之地。三是準(zhǔn)備要充分。成立專門的PPP團(tuán)隊,認(rèn)真研究國際國內(nèi)PPP的成功項目,做好相關(guān)業(yè)務(wù)知識儲備。正確估計問題和困難,提前做好預(yù)案,及早發(fā)現(xiàn)問題,解決問題。
第三,積極參與PPP項目。一是全面掌握政策。認(rèn)真學(xué)習(xí)中央和地方出臺的政府文件,充分了解企業(yè)的責(zé)權(quán)利,找準(zhǔn)切入點(diǎn),不要遍地開花。二是及時了解PPP項目信息。如,財政部綜合信息平臺發(fā)布的PPP示范項目。三是組織專業(yè)的PPP項目團(tuán)隊。專業(yè)的人做專業(yè)的事,組織法律、管理、金融、工程等各方面人才共同參與。四是制定PPP戰(zhàn)略規(guī)劃。結(jié)合企業(yè)自身發(fā)展規(guī)劃,制定參與PPP的發(fā)展規(guī)劃,加強(qiáng)政企合作,對接政府發(fā)展規(guī)劃。
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[責(zé)任編輯 陳 鶴]