摘 要 本文基于精準(zhǔn)扶貧視角對(duì)城市低保戶進(jìn)行概念界定。低保戶致貧的原因包括：產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)和“去產(chǎn)能化”加快城市貧困；單向式的政府救助方式，忽視受眾群體的主觀能動(dòng)性；非正式的收入成為主要經(jīng)濟(jì)來源；受教育水平低，就業(yè)觀念落后，無法適應(yīng)現(xiàn)代化的發(fā)展。應(yīng)根據(jù)不同的分類采取有效的脫貧措施進(jìn)，在國家政策和政府的支持下，積極向上的改變其生活狀態(tài)，擺脫“等”、“靠”、“要”的心理，真正提高城市低保戶的生活質(zhì)量和生活水平。

關(guān)鍵詞 精準(zhǔn)扶貧 城市低保戶 脫貧

作者簡(jiǎn)介：張明慧，山東理工大學(xué)法學(xué)院碩士研究生，研究方向：應(yīng)用社會(huì)學(xué)。

中圖分類號(hào)：D632 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.03.251

在我國，城市貧困問題越來越突出，而且城市貧困群體的成員也越來越多。2013年10月，習(xí)近平總書記在湖南湘西考察時(shí)，首次提出了“精準(zhǔn)扶貧”概念。2015年習(xí)近平總書記在貴州調(diào)研時(shí)，提出了六個(gè)精準(zhǔn)，分別是“對(duì)象要精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排要精準(zhǔn)、資金使用要精準(zhǔn)、措施到位要精準(zhǔn)、因村派人要精準(zhǔn)、脫貧成效要精準(zhǔn)”。精準(zhǔn)扶貧，成為打贏扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的制勝法寶，是全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大“中國夢(mèng)”的重要保障。從精準(zhǔn)扶貧視角研究城市低保戶脫貧問題具有重要的意義。

一、對(duì)城市低保戶的認(rèn)識(shí)及概念的界定

國務(wù)院于1999年頒布《城市居民最低生活保障條例》正式建立城市居民最低生活保障制度。按照《條例》規(guī)定，城市居民最低生活保障制度的保障對(duì)象是家庭人均收入低于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的貧困居民，具體包括“三無人員”（無生活來源、無勞動(dòng)能力，無法定贍養(yǎng)人或撫養(yǎng)人的居民）；領(lǐng)取失業(yè)救濟(jì)金期間或失業(yè)救濟(jì)期滿仍未重新就業(yè)，家庭人均收入低于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的居民；在職人員和下崗人員在領(lǐng)取工資、基本生活費(fèi)后以及退休人員領(lǐng)取退休金后，其家庭人均收入仍低于最低保障標(biāo)準(zhǔn)的居民。

在經(jīng)濟(jì)換擋、社會(huì)深化改革以及人民生活步入小康水平卻貧富差距擴(kuò)大的新常態(tài)階段，進(jìn)而涌現(xiàn)了上述這類城市低保戶群體，他們?cè)诮?jīng)濟(jì)收入上匱乏，消費(fèi)能力弱，對(duì)教育、醫(yī)療方面的投入能力相對(duì)欠缺，導(dǎo)致活動(dòng)的范圍和自由的程度受到阻礙，積累人力資本的能力就相對(duì)弱勢(shì)，在當(dāng)今市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的影響制約下，沒有足夠的物質(zhì)資源，進(jìn)而就失去一些相應(yīng)的投資獲益的機(jī)會(huì)，從而生產(chǎn)和消費(fèi)能力也有所減弱，生活狀況日益邊緣化，與主流社會(huì)造成一定的差距，這樣的生存狀況會(huì)逐漸影響這類群體的心理和精神的狀況。而對(duì)于城市低保的脫貧的探索，要基于精準(zhǔn)脫貧的視角下，要精確識(shí)別脫貧對(duì)象、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理、精準(zhǔn)考核，不僅僅只是物質(zhì)上的脫貧，還應(yīng)該有精神上的脫貧，齊頭并進(jìn)，才能使城市低保戶的脫貧更有價(jià)值。

二、城市低保戶致貧原因

城市低保戶致貧的原因包括外部因素和內(nèi)部因素觀兩個(gè)方面，外部因素主要包括政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等因素，而內(nèi)部因素包括個(gè)人的知識(shí)水平、技術(shù)能力和競(jìng)爭(zhēng)能力因素等共同作用。只有找到致貧的具體原因，才能找到真正的對(duì)應(yīng)的解決辦法。

（一）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)和“去產(chǎn)能化”加快城市貧困

“去產(chǎn)能化”被列為中國2016年五大結(jié)構(gòu)性改革的任務(wù)之首，由于部分企業(yè)效率低，能耗大，生產(chǎn)方式落后，對(duì)壞境的污染加重。國家和政府實(shí)施整改或取締，由于部分企業(yè)資金和創(chuàng)新能力有限，企業(yè)處于半停產(chǎn)或停產(chǎn)狀態(tài)，直接造成了一部分職工工資和福利收入的減發(fā)和停發(fā)，大量的面臨著下崗、失業(yè)的命運(yùn)，且又無新增就業(yè)機(jī)會(huì)，這部分失業(yè)人員的生活將無法得到保障，即將成為城市貧困階層，基本權(quán)益則又得不到保障。

（二）單向式的政府救助方式，忽視受眾群體的主觀能動(dòng)性

對(duì)城市低保戶的貧困問題，政府大多采用的是一種單向式救助的方式，也可稱其為“家長(zhǎng)式”的救助方式，貧困者因各種不可抗拒的原因陷入貧困、無法維持基本生存時(shí)，由貧困家庭或者個(gè)人提出申請(qǐng)，政府對(duì)符合條件的申請(qǐng)者予以救助，進(jìn)而解除貧困群體的生存危機(jī)，保障其基本生存。這是一種自上而下的救助方式，往往忽視了受助群體的主觀能動(dòng)性，長(zhǎng)期以來，使得該群體養(yǎng)成一種依賴的心理，容易造成一種“等”、“靠”、“要”的消極心理和應(yīng)對(duì)方式，就像是一潭死水，沒有了生機(jī)活力。削弱了其救助的實(shí)際效果。

（三）非正式的收入成為主要經(jīng)濟(jì)來源

自改革開放30年來，社會(huì)不平等呈現(xiàn)的是上升的趨勢(shì)，表現(xiàn)的方式是收入分層趨向于財(cái)富分層，財(cái)富分層的加劇使不同人群的消費(fèi)水平和生活水平的差異擴(kuò)大。

在大多數(shù)的“4050”貧困家庭中“上有老下有小”，既有高額教育經(jīng)費(fèi)要繳，又要承擔(dān)養(yǎng)老負(fù)擔(dān)。單獨(dú)的低保金補(bǔ)貼不能夠維持基本生活。通常低保家庭為了維持生活不得不轉(zhuǎn)向非正式就業(yè)等途徑解決日常支出，例如保安、協(xié)管人員、打零工、擺小商鋪等。其他收入來源如退休金、就業(yè)補(bǔ)貼和非正式就業(yè)收入的絕對(duì)數(shù)額都無法從根本上改善貧困家庭的生活，家庭收支狀態(tài)呈現(xiàn)的是“低收入、低消費(fèi)、低儲(chǔ)蓄”的惡性循環(huán)。

（四）受教育水平低，就業(yè)觀念落后，無法適應(yīng)現(xiàn)代化的發(fā)展

隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，企業(yè)對(duì)高科技人才的需求日益增加，顯然他們學(xué)歷低、對(duì)技術(shù)接受能力弱，是不能適應(yīng)這一要求的。他們大都從事工作時(shí)間較長(zhǎng)、工作性質(zhì)不穩(wěn)定、工作環(huán)境惡劣的體力勞動(dòng)。

另一方面，在城市低保戶的就業(yè)觀念中，他們習(xí)慣了單一的工種，對(duì)就業(yè)崗位比較挑剔，復(fù)雜工作干不了，累活臟活不接受，薪酬待遇不符合條件不肯干，因此，成功再就業(yè)困難。

由于他們?cè)谠倬蜆I(yè)的過程中，遭到冷落和碰壁，自信心受到打擊，不愿再就業(yè)，只能懶散在家，身體精神日漸頹靡，慢慢地，就業(yè)前景不容樂觀。

三、精準(zhǔn)扶貧下視角下城市低保戶脫貧的相關(guān)措施和對(duì)策

城市低保戶的脫貧過程是一個(gè)綜合性、復(fù)雜性的問題，所以脫貧必然也是一項(xiàng)艱巨性、長(zhǎng)期性的任務(wù)，需要有一系列的制度配套和措施安排。因此在脫貧的過程中要采取一種內(nèi)外結(jié)合的模式。在這種方式下，政府的宏觀調(diào)控起到了導(dǎo)向性的作用，在對(duì)貧困戶救濟(jì)的過程中，要展開雙向救助的方式，從被救助對(duì)象的需求出發(fā)，發(fā)揮其主觀能動(dòng)性。政府要起到協(xié)調(diào)和鼓勵(lì)的作用，積極探索相關(guān)政策扶持城市低保戶進(jìn)行自救。若只是采用“家長(zhǎng)式”的救濟(jì)，只是一種緩和貧困的作用，長(zhǎng)此以往會(huì)形成惡性循環(huán)，并不能夠從根本上實(shí)現(xiàn)脫貧。正所謂“授之以魚不如授之以漁?！?

（一）脫貧對(duì)象要精準(zhǔn)、精準(zhǔn)幫扶要精準(zhǔn)

對(duì)城市低保戶的救助，要對(duì)不同的低保戶的類別分別展開不同脫貧救助方式，可分為有勞動(dòng)能力的城市低保戶的救助和無勞動(dòng)能力的城市低保戶的救助，做好分類和識(shí)別工作，是精準(zhǔn)扶貧的前提，解決好“扶持誰”的問題，正所謂“對(duì)癥下藥”才能夠取得實(shí)效。對(duì)城市低保戶的基本情況信息做到及時(shí)更新，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理。

1.創(chuàng)造就業(yè)創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)，扶持積極自救：

針對(duì)有勞動(dòng)能力的城市低保戶要?jiǎng)?chuàng)造良好的就業(yè)創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)，對(duì)積極自救的低保戶進(jìn)行職業(yè)技能培訓(xùn)，在創(chuàng)業(yè)的過程中給予一定的技術(shù)指導(dǎo)。對(duì)其創(chuàng)業(yè)有資金困難的，經(jīng)過經(jīng)各地就業(yè)部門審核后，可按規(guī)定給予貼息小額貸款，扶持城市低保戶積極自救。

可進(jìn)行不設(shè)定門檻，不設(shè)定障礙的扶持方式，將他們的潛力發(fā)揮出來，例如開展一種“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的模式，創(chuàng)業(yè)、就業(yè)項(xiàng)目一律由受扶的貧困戶提出并實(shí)施，區(qū)縣為貧困戶開設(shè)扶貧資金專戶，將實(shí)施好的項(xiàng)目驗(yàn)收后，按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算補(bǔ)助款項(xiàng)，并直接發(fā)放到貧困戶的“一卡通”賬戶上。

2.子女教育要落到實(shí)處，保障公平公正的向上流動(dòng)的機(jī)會(huì)：

對(duì)城市低保戶的子女教育問題的扶持，除了對(duì)其就業(yè)救助的同時(shí)，還可以將脫貧的工作轉(zhuǎn)移到對(duì)其子女教育上來，對(duì)于城市低保家庭來說，高等教育是為了防止貧困的代際傳遞，加大子女向上流動(dòng)的機(jī)會(huì)。

在城市低保戶中不乏有大多數(shù)想培養(yǎng)子女讀大學(xué)的強(qiáng)烈愿望，但是昂貴的學(xué)費(fèi)反而使得其苦不堪言，只能縮減其它開支來解決學(xué)費(fèi)的問題。在此看來，要加大對(duì)子女教育救助。例如，對(duì)低保戶子女實(shí)施學(xué)費(fèi)減免，助學(xué)貸款、和提供營養(yǎng)餐等。

3.完善社會(huì)保障制度，構(gòu)建社會(huì)安全網(wǎng)：

針對(duì)無勞動(dòng)能力的城市低保戶，需政府展開“兜底式”救助扶貧工作，要有完備的脫貧救助保障系統(tǒng)，包括完善低保制度、醫(yī)療保障制度、以及養(yǎng)老保險(xiǎn)制度等。還要求社會(huì)各界以一種關(guān)心愛護(hù)的眼光看待他們，給予信心和人文關(guān)懷。

發(fā)揮各級(jí)慈善機(jī)構(gòu)和社會(huì)幫扶組織的作用，建立城市低保戶長(zhǎng)期跟蹤服務(wù)工作機(jī)制，對(duì)經(jīng)過救助后仍然存在實(shí)際困難的低保戶，要?jiǎng)訂T慈善機(jī)構(gòu)、愛心人士、熱心企業(yè)、在摸清實(shí)際情況后，有針對(duì)性的給予精準(zhǔn)救助，實(shí)施“一對(duì)一”的持續(xù)跟蹤幫扶。

（二）脫貧要精確管理，精準(zhǔn)考核

精確管理是精準(zhǔn)扶貧制度的保證，精準(zhǔn)考核是保證成效精準(zhǔn)的必要手段，在對(duì)城市低保戶脫貧的過程中，在精準(zhǔn)管理上，一是要建立低保戶的信息管理系統(tǒng)，二是政府要陽光操作管理，三是第三部門組織也要發(fā)揮作用。要保障低保戶政策參與的權(quán)利，就要加大第三方的監(jiān)管力度，多方共同合作，真正將低保人員的切身利益放于首位。

1.明確扶貧主體責(zé)任，第三部門發(fā)揮作用：

一是低保戶信息管理。相關(guān)機(jī)關(guān)單位將扶貧對(duì)象的基本資料情況錄入到信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)中，對(duì)扶貧對(duì)象實(shí)施動(dòng)態(tài)化的管理。保證對(duì)不同情況的貧困戶扶貧扶到“刀刃上”。

二是政府要陽光操作管理，按照國家《財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金管理辦法》，對(duì)扶貧資金建立完善嚴(yán)格的管理制度，對(duì)資金信息、扶貧項(xiàng)目進(jìn)行公開公示，還應(yīng)引人第三方監(jiān)督，保證資金的安全與可靠。

三是以慈善團(tuán)體、行業(yè)協(xié)會(huì)為主體的第三部門組織也要發(fā)揮作用，對(duì)城市低保戶脫貧的問題，第三部門可以負(fù)責(zé)政府和企業(yè)無法照顧到的部分貧困群體，使其能夠精準(zhǔn)脫貧，步入正軌。

2.保障城市低保戶的政策參與權(quán)與精準(zhǔn)考核相聯(lián)系：

我國法律保護(hù)公民的政治參與權(quán)，但由于城市低保戶的社會(huì)地位、文化素質(zhì)、經(jīng)濟(jì)條件等方面的限制，他們的參與公共政策的意識(shí)較低，即使具備強(qiáng)烈的利益表達(dá)意愿，也會(huì)因?yàn)椤叭宋⒀暂p”得不到有關(guān)部門的重視。

一是建立懲戒制度，法律保護(hù)城市低保戶的政策參與權(quán)，對(duì)出現(xiàn)在精準(zhǔn)識(shí)別和幫扶管理過程出現(xiàn)不精準(zhǔn)，出現(xiàn)異化現(xiàn)象，必須追究扶貧人員和扶貧對(duì)象的責(zé)任，要避免“人微言輕”的現(xiàn)象。

二是創(chuàng)新政策參與渠道。創(chuàng)新建立適合城市貧困群體政策參與的途徑，建立扶貧效果巡視組，定期或不定期用主動(dòng)的方式私下對(duì)低保戶進(jìn)行走訪。發(fā)揮媒體的監(jiān)督和宣傳作用，確保其政策參與過程的透明化。

三是喚醒城市貧困群體的政策參與意識(shí)。要求國家大力進(jìn)行宣傳教育，鼓勵(lì)他們發(fā)出自己的聲音，保護(hù)自己的權(quán)益，逐漸喚醒他們主動(dòng)參與決策過程的意識(shí)。

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