■ 萬(wàn) 鵬

嘉興市：“三改一拆”治理鎮(zhèn)村違法建筑

■ 萬(wàn) 鵬

因歷史原因，鎮(zhèn)村違法建筑存量較大，“環(huán)境臟亂差”現(xiàn)象在鎮(zhèn)村一級(jí)顯得尤為突出，已成為制約鎮(zhèn)村建設(shè)發(fā)展的難點(diǎn)問題。浙江嘉興推進(jìn)舊住宅區(qū)、舊廠區(qū)、城中村改造和拆除違法建筑“三改一拆”工作，提出了鎮(zhèn)村違法建筑治理的新思路、新模式，促進(jìn)了民生改善，推動(dòng)了轉(zhuǎn)型升級(jí)。

一、鎮(zhèn)村違法建筑治理面臨的問題

（一）政策層面問題

一是政策制定的標(biāo)準(zhǔn)問題。從整體推進(jìn)上看，全市應(yīng)當(dāng)出臺(tái)統(tǒng)一的政策，便于工作部署和全面開展。從實(shí)際情況看，由于各地經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展水平的不同，不同的鎮(zhèn)村之間的資金實(shí)力、整治能力差距較大，在整治的過程中又不能搞“一刀切”。二是規(guī)劃引領(lǐng)的時(shí)效性問題。鎮(zhèn)村規(guī)劃的編制時(shí)間跨度較長(zhǎng)，甚至在不同的階段由于現(xiàn)狀、機(jī)遇、政策的變化進(jìn)行多輪次的修改，造成很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)鎮(zhèn)村建設(shè)項(xiàng)目的審批無(wú)規(guī)可依，導(dǎo)致違建現(xiàn)象的發(fā)生。三是拆后利用的政策難突破。拆出的土地，大部分屬于非建設(shè)用地。按照國(guó)土的相關(guān)規(guī)定，如要進(jìn)行再次開發(fā)利用，必須報(bào)批農(nóng)轉(zhuǎn)用手續(xù)，占用耕地的還要履行耕地占補(bǔ)平衡義務(wù)。在年度新增建設(shè)用地指標(biāo)有限、耕地占補(bǔ)平衡困難的情況下，如果政策上不突破，很難有效開發(fā)利用這些空置的拆后土地。

（二）處置方面問題

主要是依法處置認(rèn)定繁、程序長(zhǎng)、執(zhí)行難。從認(rèn)定看，一方面違法建筑形成原因復(fù)雜，往往是一個(gè)建筑違反多部法律法規(guī)，涉及多個(gè)法律法規(guī)執(zhí)行主體，易造成“部門踢球”“法律真空”；另一方面鎮(zhèn)村房屋用途隨意性較強(qiáng)，戶主可以在生產(chǎn)附屬用房、出租房、養(yǎng)殖棚舍、小作坊之間根據(jù)需求隨時(shí)改變房屋用途，導(dǎo)致認(rèn)定較為困難。從程序看，從對(duì)違法建筑的認(rèn)定到處置完畢，往往要經(jīng)過較長(zhǎng)的法定時(shí)間和多個(gè)程序，無(wú)法“第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)、第一時(shí)間處置”，而且不少違建隱蔽性較強(qiáng)，拆的速度趕不上建的速度。從執(zhí)行看，由于關(guān)系到切身利益，在一個(gè)區(qū)域同類違建較多的情況下，當(dāng)事人觀望情緒較重，不愿主動(dòng)“自拆”，而基層政府“助拆”“強(qiáng)拆”力量不足。

（三）歷史遺留問題

主要有兩類：一是前期罰款處罰過的違法建筑。改革開放以來(lái)，嘉興市曾開展過幾輪大規(guī)模的違法建筑整治行動(dòng)。因當(dāng)時(shí)歷史條件限制，有些地方對(duì)部分違法建筑進(jìn)行了罰款處罰，出現(xiàn)了以罰代拆、違建長(zhǎng)期存在的情況。而違法建筑大多建設(shè)不規(guī)范、質(zhì)量差、壽命短，如今，這些違法建筑大都破損嚴(yán)重，有些甚至已經(jīng)空置，嚴(yán)重影響安全和景觀，地方政府很難處置。二是鎮(zhèn)（街道）或部門認(rèn)可的違法建筑。因歷史條件限制或當(dāng)時(shí)政策法規(guī)的限制，部分違法建筑是鎮(zhèn)（街道）、有關(guān)部門默認(rèn)甚至鼓勵(lì)的，如農(nóng)村違建養(yǎng)殖棚舍、工業(yè)園區(qū)的企業(yè)違建等，這些違建目前也很難得到有效處置。

（四）特殊群體問題

與“三改一拆”密切相關(guān)的特殊群體主要有兩類：一是困難群體。這部分當(dāng)事人的違法建筑多數(shù)用于解決基本生活問題或出租取得經(jīng)濟(jì)來(lái)源，“拆違”后若不能妥善解決好這部分人的基本生活和經(jīng)濟(jì)來(lái)源問題，容易引發(fā)各類社會(huì)問題。二是外來(lái)人員。嘉興市大量外來(lái)務(wù)工人員，多數(shù)是就近租住或活動(dòng)在舊住宅區(qū)、舊廠區(qū)、城中村和違法建筑里，這些地方是違法犯罪高發(fā)的集中區(qū)域。大量“違建”被拆后，外來(lái)人口的居住問題如不能得到有效引導(dǎo)，也會(huì)影響社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

二、推進(jìn)鎮(zhèn)村違法建筑治理的對(duì)策建議

（一）統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，堅(jiān)定信心

省委夏寶龍書記提出“三改一拆”行動(dòng)，狠下一條心再干五年，拆出一片新天地，絕不能把臟亂差、違法建筑帶入全面小康。同時(shí)，省委、省政府要求“十三五”時(shí)期縣縣實(shí)現(xiàn)基本無(wú)違建，全省建成基本無(wú)違建省。這為嘉興市推進(jìn)鎮(zhèn)村違法建筑治理、建設(shè)美麗鎮(zhèn)村提供了可乘之勢(shì)。要繼續(xù)保持強(qiáng)勢(shì)推進(jìn)、乘勢(shì)而上的勢(shì)頭，增強(qiáng)攻堅(jiān)克難、勇于破局的信心。不抱任務(wù)觀點(diǎn)，對(duì)鎮(zhèn)村違法建筑有多少拆多少、不留死角，同時(shí)堅(jiān)決避免“拆大不拆小、拆民不拆官、拆窮不拆富、拆明不拆暗”等社會(huì)不公問題。

（二）突出重點(diǎn)，穩(wěn)步推進(jìn)

1.把改和拆作為一個(gè)整體，統(tǒng)籌制定措施方案。要把“三改一拆”與改善群眾居住環(huán)境結(jié)合起來(lái)，按照“宜耕則耕、宜綠則綠、宜建則建”的原則，突出民生導(dǎo)向、生態(tài)導(dǎo)向，把拆后土地優(yōu)先安排用于“美麗鎮(zhèn)村”建設(shè)，滿足群眾生活需要，提高群眾生活質(zhì)量。

2.以專項(xiàng)拆違為抓手，推進(jìn)鎮(zhèn)村違法建筑治理。通過開展出租房違建、集體資產(chǎn)違建、“四無(wú)”企業(yè)違建、農(nóng)村生產(chǎn)生活輔助用房等幾大專項(xiàng)整治行動(dòng)予以推進(jìn)：一是以鎮(zhèn)村道路兩側(cè)、老舊住宅區(qū)、集鎮(zhèn)周邊區(qū)域重點(diǎn)，結(jié)合消防、安全隱患排查整治，大力開展鎮(zhèn)村出租房違建專項(xiàng)整治。二是以原村部、學(xué)校、村辦企業(yè)和其他鎮(zhèn)村出租集體土地上的亂搭建為重點(diǎn)，開展集體資產(chǎn)違建專項(xiàng)整治，堅(jiān)決杜絕“拆民不拆官”現(xiàn)象，樹立政府的公信力和公平正義形象。三是以“四無(wú)（無(wú)證無(wú)照、無(wú)安全保障、無(wú)合法場(chǎng)所、無(wú)環(huán)保措施）”企業(yè)和“低小散”企業(yè)違建為重點(diǎn)，開展企業(yè)內(nèi)影響消防安全、結(jié)構(gòu)安全、生產(chǎn)安全和環(huán)境安全違建的專項(xiàng)整治，改善企業(yè)環(huán)境，助推企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。四是開展農(nóng)村生產(chǎn)生活輔助用房專項(xiàng)整治工作，全面推進(jìn)超標(biāo)準(zhǔn)、超面積的農(nóng)村附房拆除工作，加強(qiáng)農(nóng)村房屋用途管理。

3.以無(wú)違建鎮(zhèn)（街道）創(chuàng)建為抓手，建立健全鎮(zhèn)村違法建筑治理的長(zhǎng)效機(jī)制。無(wú)違建創(chuàng)建要從基層抓起，從無(wú)違建道路、無(wú)違建河道、無(wú)違建小區(qū)、無(wú)違建村（社區(qū)）創(chuàng)建抓起，由點(diǎn)及面、由面成片、穩(wěn)步推進(jìn)，通過無(wú)違建創(chuàng)建，全面鞏固和擴(kuò)大拆違控違成效，不斷增強(qiáng)群眾的法制意識(shí)、生態(tài)意識(shí)、社會(huì)責(zé)任意識(shí)和創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新意識(shí)。

（三）統(tǒng)籌安排，長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃

三改一拆要統(tǒng)籌安排，科學(xué)規(guī)劃，正確處理六個(gè)關(guān)系。一是退與進(jìn)的關(guān)系。在退的同時(shí)，冷靜思考，充分論證，進(jìn)什么，如何進(jìn)。二是拆與建的關(guān)系。既要推進(jìn)拆，更要高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃、高質(zhì)量建設(shè)，按照五十年、一百年不落后的標(biāo)準(zhǔn)建，防止出現(xiàn)十年甚至幾年以后又拆的局面。三是舊與新的關(guān)系。在拆的過程中注意保護(hù)、傳承、改造，新建的注意特色，防止千建一面。四是近與遠(yuǎn)的關(guān)系。既解決近期的矛盾問題，又要關(guān)注長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，突出建設(shè)管理的長(zhǎng)遠(yuǎn)制度性安排。五是量與質(zhì)的關(guān)系。拆了以后，要注意建的質(zhì)量，防止再建的低水平重復(fù)；既要完成拆的量，更要穩(wěn)步推進(jìn)，確保穩(wěn)定，讓老百姓得實(shí)惠，強(qiáng)調(diào)拆的工作質(zhì)量。六是入與出的關(guān)系。既要在拆中減少投入，防止浪費(fèi)，又要在建中增加產(chǎn)出，能復(fù)墾的先拆，能成片的先拆，已基礎(chǔ)配套的先拆，將低效用地變?yōu)楦咝в玫?；不但要把握即期的投入產(chǎn)出平衡，還要把握遠(yuǎn)期的投入產(chǎn)出績(jī)效。

（四）措施得力，快捷高效

1.細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)分類。出臺(tái)了《嘉興市違法建筑認(rèn)定和處置辦法》，各縣（市、區(qū)）也出臺(tái)了具體的分類處置政策意見，明確了違法建筑的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和處置辦法，下一步還要制訂違反土地、河道、公路、水污染防治等相關(guān)法律法規(guī)的違法建筑的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施細(xì)則。此外，對(duì)歷史遺留問題也不回避，考慮各縣（市、區(qū)）的具體情況各不相同，各地對(duì)歷史遺留問題也要出臺(tái)因地制宜的妥善處置方案。

2.明確執(zhí)法主體。嘉興市開展了綜合執(zhí)法改革試點(diǎn)工作，違法建筑的認(rèn)定和處罰職能全部集中到綜合執(zhí)法局，這有利于拆除存量違法建筑工作的開展。下一步要進(jìn)一步明確執(zhí)法部門與國(guó)土、規(guī)劃、交通、水利、環(huán)保等審批部門在違法建筑防控方面的權(quán)責(zé)劃分，避免出現(xiàn)執(zhí)法部門與審批部門在新增違法建筑管控上互相推諉。

3.規(guī)范程序設(shè)定。為實(shí)現(xiàn)規(guī)范執(zhí)法，制定了簡(jiǎn)明的處置違法建筑工作流程。工作流程主要包括四個(gè)部分：第一是職責(zé)分工，也就是區(qū)域管轄分工和層級(jí)管轄分工。第二是措施分類，對(duì)停止建設(shè)、限期改正、補(bǔ)辦手續(xù)、強(qiáng)制拆除和沒收違法所得等措施進(jìn)行分類，特別是避免以罰代拆、違建長(zhǎng)期存在情況的發(fā)生。第三是規(guī)范流程，對(duì)各種處置措施涉及到的違法認(rèn)定、陳述申辯、公告、作出決定、送達(dá)、執(zhí)行等執(zhí)法環(huán)節(jié)進(jìn)行流程規(guī)范。第四是規(guī)范文書，為事先告知書、陳述申辯通知書、公告、決定書、送達(dá)回執(zhí)等要使用的法律文書制定標(biāo)準(zhǔn)文本。

4.機(jī)制高效快捷。第一是充分授權(quán)，改革綜合執(zhí)法體制，將“拆違”的執(zhí)法權(quán)集中在綜合執(zhí)法部門，推進(jìn)綜合執(zhí)法重心下移，落實(shí)鎮(zhèn)（街道）屬地責(zé)任，避免出現(xiàn)看得見的管不著、管得著的看不見情況的發(fā)生。第二是統(tǒng)一受理。開通統(tǒng)一的違法建筑舉報(bào)平臺(tái)并對(duì)查實(shí)的舉報(bào)信息給予獎(jiǎng)勵(lì)。第三是快速處置。建立快速反應(yīng)機(jī)制，對(duì)正在施工和新搭建違法建筑的行為，接到舉報(bào)后及時(shí)到現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行處置，在現(xiàn)場(chǎng)快速確認(rèn)違法建筑性質(zhì)后第一時(shí)間進(jìn)行拆除。

5.執(zhí)法手段靈活多樣。以最小比例強(qiáng)制拆除。一方面，緊緊依靠基層組織，以強(qiáng)勢(shì)的輿論導(dǎo)向、細(xì)致的思想工作、完善的配套政策作引導(dǎo)，提高自拆、助拆比例；另一方面，在實(shí)際操作中，盡量少用對(duì)抗性強(qiáng)的行政措施。多用相對(duì)柔性的行政措施，譬如責(zé)令限期改正、限期拆除、停止公共服務(wù)等，盡量少用強(qiáng)制拆除、限制人身自由、治安處罰等對(duì)抗性較強(qiáng)的行政手段。

6.最強(qiáng)力度拔釘清障。不論工作做得如何到位，在“三改一拆”中，總會(huì)有少數(shù)人抱著既得利益不愿放手，任憑工作人員數(shù)十次登門約見，始終閉門謝客。依法強(qiáng)拆成為不可避免的一戰(zhàn)，赴深水區(qū)、啃硬骨頭、鐵腕拔釘是“三改一拆”行動(dòng)不可避免的攻堅(jiān)戰(zhàn)。一方面，對(duì)在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或行政訴訟，又不履行行政決定的，無(wú)論涉及到誰(shuí)，都堅(jiān)決啟動(dòng)行政強(qiáng)制程序，依法強(qiáng)制拆除，并作為負(fù)面典型宣傳報(bào)道，形成對(duì)“違建”的輿論壓力。涉及黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的，由相關(guān)部門組織督促；另一方面，對(duì)特殊困難群眾，通過低保、幫助就業(yè)、廉租房等渠道，用最大的力度幫助解困，真正體現(xiàn)法治為民。同時(shí)，結(jié)合“三改”助推“一拆”，真正做到有堵有疏、有拆有建。

7.最廣范圍信息公開。一是公開違建處置政策，將各地出臺(tái)的違法建筑的分類處置政策向社會(huì)公開，提供相關(guān)法律咨詢服務(wù)，做到以法服人。二是公示違建情況，對(duì)各個(gè)違法建筑的認(rèn)定情況在一定范圍進(jìn)行公示，既接受監(jiān)督，又教育群眾。三是公開處理結(jié)果，接受群眾監(jiān)督。四是公開監(jiān)督電話，對(duì)執(zhí)法主體的行政行為進(jìn)行約束。

（五）完善機(jī)制，長(zhǎng)效治理

1.落實(shí)“綜合行政執(zhí)法中隊(duì)+村委（社區(qū)）”查違控違。即綜合行政執(zhí)法中隊(duì)積極加強(qiáng)與村委（社區(qū)）的聯(lián)系，通過聯(lián)席會(huì)議制向村委（社區(qū)）收集信息，并推行一日雙巡制、徒步巡查制，防微杜漸，從源頭進(jìn)行控制。具體措施：確定一名綜合行政執(zhí)法中隊(duì)隊(duì)員作為第一責(zé)任人，聯(lián)系一個(gè)相應(yīng)的行政村（社區(qū)），通過定期、不定期地對(duì)所聯(lián)系村（社區(qū)）進(jìn)行走訪，做好政策法規(guī)的解釋宣傳，動(dòng)態(tài)掌握所聯(lián)系村（社區(qū)）最新情況及各類問題的發(fā)展趨勢(shì)，切實(shí)做到源頭控制違法搭建的產(chǎn)生。

2.推行參與式社會(huì)化治理。一方面，實(shí)行有獎(jiǎng)舉報(bào)，設(shè)立24小時(shí)熱線電話，接到群眾投訴舉報(bào)時(shí)及時(shí)統(tǒng)籌處理，對(duì)于有效、有價(jià)值的非惡意的違法建筑舉報(bào)人，在保護(hù)其個(gè)人信息的基礎(chǔ)上給予一定獎(jiǎng)勵(lì)，以提高群眾打擊違法搭建現(xiàn)象的積極性和參與性；另一方面，以招募義工的形式，積極發(fā)展志愿者隊(duì)伍，協(xié)助執(zhí)法部門開展宣傳和巡查等工作，提高社會(huì)管理水平。此外，執(zhí)法部門定期對(duì)群眾公開違法建筑查處和拆除數(shù)量，接受群眾監(jiān)督和測(cè)評(píng)，以不斷改進(jìn)執(zhí)法水平和質(zhì)量。

3.開展部門聯(lián)合執(zhí)法。由綜合行政執(zhí)法、國(guó)土資源、規(guī)劃建設(shè)、消防、安監(jiān)等部門協(xié)作，定期不定期地對(duì)各地違法建筑情況進(jìn)行實(shí)地監(jiān)督檢查，每月進(jìn)行一次聯(lián)席會(huì)議，增強(qiáng)各部門之間行動(dòng)過程中的信息交流及反饋，研究存在的難題及解決辦法。

（作者系嘉興市規(guī)劃局副總規(guī)劃師）