【摘 要】隨著時代發(fā)展，公眾對公共服務的需求越來越大，政府在提供公共產(chǎn)品方面卻顯得力不從心。政府迫切需要與非營利組織建立良好的合作伙伴關系，以彌補在公共物品提供上的政府失靈和市場失靈。當前，政府與非營利組織之間的合作有了一定基礎，但未能真正建立平等合作的伙伴關系。本文以上海華愛社區(qū)服務中心的為例，闡述政府與非營利組織合作關系存在的問題，重點論述制約其形成平等合作伙伴關系的影響因素，以期尋找可能的解決方案。

【關鍵詞】非營利組織；政府；合作伙伴；影響性因素

非營利組織的主要功能是彌補公共物品提供上的政府失靈和市場失靈，在推動社會經(jīng)濟發(fā)展、促進社會公平方面具有重要意義。隨著政府職能的轉(zhuǎn)變和市場經(jīng)濟的發(fā)展，社會對非營利組織的需求越發(fā)迫切。然而，在“強政府，弱社會”的管理模式下，大多非營利組織扮演著政府助手和延伸機構(gòu)，而非合作伙伴，先天的缺陷導致非營利組織缺乏獨立性，對政府有較大依賴，影響了非營利組織自身的發(fā)展和提供公共服務能力的發(fā)揮。

事實上，非營利組織要參與社區(qū)管理、提供公共服務，離不開政府的扶持和引導；政府要避免短缺、低效、浪費的公共管理，也離不開非營利組織的支持和幫助。因此，政府和非營利組織應為平等合作伙伴關系。理論上，非營利組織可以參與醫(yī)療、教育、社區(qū)等公共事務管理，與政府在這些領域開展全面合作，但實踐中，政府更多的是以“管理者、委托者、監(jiān)督者”的角色自居，限制了非營利組織的自身發(fā)展。本文認為，探討政府與非營利組織尚未形成平等合作伙伴關系的原因，有利于挖掘公共服務多元化途徑，從而提升政府管理效能和群眾滿意度。

一、現(xiàn)實中的非營利組織與政府的互動

在政府推動非營利組織參與社會事務管理的背景下，上海華愛社區(qū)服務管理中心（以下簡稱“華愛”）以“民辦非企業(yè)”的形式于2002年12月在浦東注冊成立。開辦至今，華愛已經(jīng)受托管理了9個社區(qū)文化、體育服務機構(gòu)。其中，羅山市民會館是上海市首個政府與非政府組織合作成立的社區(qū)公共服務中心，具有開創(chuàng)意義；打浦橋社區(qū)文化活動中心則采取了相對成熟的管理模式，具有在中心城區(qū)普遍推廣的意義。因此，本文選取了這兩個典型項目進行具體分析。

1.羅山市民會館的基本情況及運作模式

羅山市民會館成立于1996年，會館服務范圍包括敬老院、特殊兒童訓練中心、團契活動室、青少年培訓教育中心。會館開啟了“政府支持、各方協(xié)作、社團管理、市民參與”的新型管理模式。華愛在運行管理中與街道、居委會等建立了協(xié)作關系，并作為受托方獨立管理會館運作。然而，資金鏈問題一直是制約其發(fā)展的關鍵一環(huán)。比如，敬老院是羅山會館的收費項目，但收入也僅限于支付護工的工資和維護日常的開銷。為了克服資金困境，解決“生存問題”，會館也與一些機構(gòu)合作，靠收取合作機構(gòu)的管理費和場地費來維持會館的正常運作。華愛中心主任認為，“華愛與政府的關系可以說是‘內(nèi)生依附型，華愛的話語權(quán)還是很少，只能在許可的條件下按照既定內(nèi)容工作。以羅山會館為例，如果政府哪一天將免租公房全部撤回，羅山會館大抵也就經(jīng)營不下去了?！?/p>

2.打浦橋社區(qū)文化活動中心的基本情況及運作模式

2005年12月，打浦橋街道以政府購買服務的形式將打浦橋社區(qū)文化活動中心委托給華愛管理，每年街道向華愛購買200多萬元的服務。目前已經(jīng)形成了以文化、體育和教育3個社區(qū)服務核心。中心采取的是“政府主導，社會運作，市民參與”的社區(qū)公共文化管理服務方式，成立由社區(qū)居民代表、華愛和街道三方代表組成的文化活動中心管理委員會和聯(lián)席會議制度；中心的設施建設費、項目活動運行費和專業(yè)化管理機構(gòu)的運營成本費，納入街道年度財政預算。在這一模式中，政府從一線后退，從原來的既當裁判員又當運動員，轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的監(jiān)督、指導社會組織管理，同時也提高了市民的參與程度。華愛作為專業(yè)的社區(qū)管理組織，不僅有專業(yè)化的團隊，而且能把其他區(qū)的文化資源引進來，增加活動內(nèi)容，這種資源整合在現(xiàn)行體制內(nèi)僅靠一地政府是做不到的。

通過兩個案例的比較發(fā)現(xiàn)，一方面，在社會服務領域，非營利組織所進行的公益活動，承擔了本應由政府承擔的公共物品供給，實施效率比政府更高，也有效改善了政府在公眾中效率低下的形象；另一方面，在社會資源的動員、需求的滿足、活動的領域、籌資的渠道等方面，非營利組織脫離不了與政府的關系，始終要處于政府影響的作用之下，具有“半官半民”的特征。

二、制約非營利組織與政府建立合作伙伴關系的原因分析

當前，中國非營利組織與政府的關系，基本上仍舊屬于政府支配模式，真正的合作伙伴關系尚未形成，主要成因是：

1.非營利組織在資金來源上對政府財政存在強依賴性。當前，中國“大政府，小社會”總體格局依舊存在，非營利組織缺少成長的物質(zhì)前提，資金短缺問題已經(jīng)成為制約非營利組織發(fā)展的瓶頸，也一定程度影響了非營利組織與政府合作伙伴關系的有效建立。本案例中，無論是羅山會館還是打浦橋活動中心，都屬于政府委托管理項目，華愛的組織運作資金90%來源于政府購買服務，盡管不是純粹的資金補貼，但事實上，其在與政府的合作中處于弱勢地位。

2.政府和非營利組織間角色和職能定位尚不清晰。有的政府習慣于將非營利組織視為自己的延伸機構(gòu)，或者定位為“管理者、委托者、監(jiān)督者”角色，并未從根本上轉(zhuǎn)變“公共服務的提供主體應是多元化的”理念，將非營利組織視作一個平等的合作伙伴。而非營利組織在與政府合作供給公共物品、治理社會公共事務時，時時謹小慎微，使自身的行為始終與政府意愿保持高度一致，也會導致失去獨立性和話語權(quán)。

3.非營利組織自身能力不足。近年來，中國的非營利組織的數(shù)量迅速增多，能力也有所提升，但其發(fā)展仍然滯后，從社會觀念、數(shù)量規(guī)模和整體素質(zhì)能力等方面來看，還遠遠滿足不了經(jīng)濟發(fā)展和社會進步的需要。長期嚴格管控的雙重管理體制，對非營利組織的發(fā)展設定了諸多限制，導致真正有潛力、有能力承接政府職能的非營利組織鳳毛麟角。再加上組織管理不規(guī)范、不透明、不民主，又缺乏評估和社會監(jiān)督，使得它們難以得到社會的廣泛認同和普遍的社會公信，不能發(fā)揮應有的積極作用，更難以與政府形成合作伙伴關系了。

三、具體對策及建議

過渡依賴政府會使非營利組織的發(fā)展受局限。從政府來說，還是要根據(jù)簡政放權(quán)的要求，確立小政府、大社會定位，一是推動既有的社會組織管理體制的改革；二是盡快形成現(xiàn)代社會組織體制，基本形成政社分開、職責明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制；三是要積極發(fā)揮引導作用，健全相關政策法規(guī)，創(chuàng)造良好的法治環(huán)境。從非營利組織來說，一是要轉(zhuǎn)變“等靠要”觀念，主動籌集資金。在思想上要有主動籌集資金的意識，在方式方面要有主動創(chuàng)新籌集資金的制度，發(fā)揮組織成員的主觀能動性；二是要多種集資渠道并用。比如，美國非營利組織就采用了多種集資方式，如利用義賣、義演、廣告勸募、電視勸募、網(wǎng)絡勸募等多種方式來吸引社會公眾參與；三是要加強組織專業(yè)化能力。加強內(nèi)部管理，強化服務意識，對華愛這樣的草根性非營利組織來說，服務質(zhì)量和品牌建立是生存的生命線，也只有依靠質(zhì)量和品牌才能獲得來自政府和社會的資源。

應該看到，政府與非營利組織的合作伙伴關系的構(gòu)建不是一朝形成的，二者之間利益關系、職能關系、權(quán)責關系的理順以及觀念的轉(zhuǎn)變都必須經(jīng)過一個較長的時間過程，政府要進一步簡政放權(quán)，通過加強非營利組織的獨立性，加大非營利組織的自身建設，完善相應法律制度，逐步實現(xiàn)二者之間身份和地位的平等。

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作者簡介：

王寧寅（1986—），女，漢族，現(xiàn)就讀于上海交通大學國際與公共事務學院2015級MPA研究生1班。