【摘 要】針對燃放煙花爆竹造成空氣污染的現(xiàn)象，2016年以來，我國多地出臺煙花爆竹限放或禁放政策。其中，《上海市煙花爆竹安全管理條例》這一“最嚴(yán)禁放令”已實施了兩年，上海春節(jié)期間的空氣質(zhì)量得到了有效的提升，城市公共安全也更有保障。本文嘗試運用約翰？金登的多源流模型分析“禁放令”被提上政府政策議程的影響因素，并通過探討政治源流的變化來揭示在國內(nèi)公民意識日益強烈的當(dāng)下，國民情緒和社會輿論在推動問題上升到政府政策議程過程中的關(guān)鍵性作用。

【關(guān)鍵詞】多源流模型；煙花爆竹；政策議程；政策分析

一、引言

春節(jié)燃放煙花爆竹自古以來就是我國年俗文化的重要組成部分，但是煙花爆竹在生產(chǎn)到燃放的各個環(huán)節(jié)中所帶來的公共安全隱患和燃放后的空氣污染問題使其備受各級政府和職能部門的關(guān)注。近年來，全社會對于空氣質(zhì)量問題日益關(guān)注，2015年媒體人柴靜的一部紀(jì)錄片《穹頂之下》更是一石激起千層浪，空氣污染問題成為了公眾輿論關(guān)注的焦點。

2016年春節(jié)以來，全國多地先后出臺了煙花爆竹限放或禁放政策。其中，《上海市煙花爆竹安全管理條例》不僅規(guī)定了外環(huán)線以內(nèi)全面禁止燃放煙花爆竹，還限制了相應(yīng)的購買、運輸、儲藏等行為，被不少市民稱為“最嚴(yán)禁放令”。 本文試圖運用多源流模型分析框架，探討“最嚴(yán)禁放令”何以在此時被決策者所采納，哪些因素發(fā)揮了觸發(fā)作用，推動“最嚴(yán)禁放令”進(jìn)入政府議程的影響力量有哪些等問題，從而對該政策過程加以分析。

二、多源流分析模型

美國的約翰？金登于1984年提出了多源流模型，從問題源流、政策源流以及政治源流來分析影響政策形成的影響因素。問題源流即某些社會問題往往是由于某個指標(biāo)的變化或某個焦點事件或突發(fā)危機而被政府決策者所關(guān)注到，政策源流系政策企業(yè)家在多種場合以各種方式提出他們的政策建議，這些建議必須具備一定的可行性并且能夠被公眾接受，政治源流則包括國民情緒的變化、政府和領(lǐng)導(dǎo)人的更迭等。當(dāng)某一政策問題建構(gòu)、政策方案準(zhǔn)備充分、政治環(huán)境合適，并在政策之窗開啟時，政策企業(yè)家有機會推動三條源流匯合，從而將問題和備選方案上升至政府政策議程，但“政策之窗”并不經(jīng)常打開，而且每次開啟時間不長，機會稍縱即逝，政策企業(yè)家若想要推動某一問題的解決，就需要抓住政策之窗開啟的時間推動三流匯合。這就是金登所描述的“多源流模型”。

三、上海市煙花爆竹“禁放令”政策的“多源流”模型分析

1.問題源流：空氣質(zhì)量指標(biāo)與熱點焦點事件的結(jié)合

2011年底，中國政府指責(zé)美國駐華大使館監(jiān)測并發(fā)布PM2.5數(shù)據(jù)為干涉內(nèi)政，自該事件以來，中國的空氣質(zhì)量也成了全民熱議的話題。當(dāng)前我國空氣中空氣顆粒污染物尤為嚴(yán)重，其中PM2.5是可入肺顆粒物，會對人體造成極大危害。2015年，上海環(huán)境空氣質(zhì)量指數(shù)的優(yōu)良率為70.7%，PM2.5是造成上?？諝馕廴镜摹爸鹘恰保虾４髿庵蠵M2.5年均濃度高出國家環(huán)境空氣質(zhì)量年均二級標(biāo)準(zhǔn)51.4%。據(jù)上海交通大學(xué)燃燒與環(huán)境技術(shù)研究中心上官文峰教授團(tuán)隊的實驗顯示，燃放鞭炮將造成空氣嚴(yán)重污染，進(jìn)而導(dǎo)致本市空氣質(zhì)量進(jìn)一步惡化。2015年2月28日，媒體人柴靜所拍攝的紀(jì)錄片《霧霾調(diào)查：穹頂之下》在各大視頻網(wǎng)站和微博上迅速傳播，僅僅一天時間，播放量和閱讀量總計超過2.77億，關(guān)于霧霾和環(huán)保問題的討論成為輿論的中心。

綜上可知，近年來公眾對于大氣污染治理的訴求愈發(fā)強烈，柴靜的紀(jì)錄片作為社會焦點事件在網(wǎng)絡(luò)媒體的作用下引發(fā)了全社會對于空氣質(zhì)量問題的關(guān)注和熱議，同時使其被高層決策者所感知，并得到了公開回應(yīng)。同時，上海的空氣質(zhì)量指標(biāo)顯示出PM2.5已成為危害市民健康的“頭號”大氣污染物，煙花爆竹作為PM2.5的“重要生產(chǎn)者”經(jīng)過媒體的宣傳報道也進(jìn)入了公眾及決策者的視野。各類數(shù)值指標(biāo)和焦點事件相結(jié)合形成了問題源流，使得煙花爆竹對空氣造成污染的問題被建構(gòu)。

2.政策源流：政策建議與備選方案的提出

煙花爆竹污染空氣問題的清晰界定，其便受到政府官員感知，引起其他相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者的關(guān)注和思考，政策企業(yè)家們對于這個問題會提出許多的解決方案，這些備選方案就形成了政策源流。其中有些建議具有技術(shù)可執(zhí)行性強、價值觀念易被接受的特點，從而引起了決策者的高度重視。

市政協(xié)委員曾垂宇曾建議上海全面禁售煙花爆竹，市人大代表厲明曾在2014年人代會上發(fā)起倡議“從我做起，春節(jié)不放煙花爆竹”并得到了138名代表的響應(yīng)，市人大代表李富榮在人大專題審議中提議全面禁止燃放煙花爆竹，還有一些代表和委員建議，應(yīng)從立法層面規(guī)定在上海市范圍內(nèi)全面禁售煙花爆竹，這樣執(zhí)法部門就能夠集中打擊違法運輸、銷售煙花爆竹的行為上以提高行政效率。

由于上述備選方案符合技術(shù)可行性、價值可接受性、可承受的費用等標(biāo)準(zhǔn)，利益沖突較小，容易獲得社會認(rèn)同，從而被決策者所接納并上升為政策議程的可能性也較大。

3.政治源流：國民情緒與政府引導(dǎo)的融合

金登的多源流模型中的政治源流主要包括國民情緒、壓力集團(tuán)之間的利益競爭、國會意識形態(tài)變化以及政府的變更等。而對于有別于西方政治體制的中國來說，國民情緒和中國政府在環(huán)境保護(hù)方面的執(zhí)政方針等構(gòu)成了煙花爆竹禁放令的政治源流。

上海對于煙花爆竹的管理可追溯到上世紀(jì)80年代末90年代初，當(dāng)時全國春節(jié)期間因煙花爆竹燃放帶來的危害達(dá)到了歷史上的一個高峰，引起了社會的廣泛關(guān)注，1989年的春節(jié)，上海市政府規(guī)定，在中山環(huán)路以內(nèi)一律禁止燃放煙花爆竹。但這一挑戰(zhàn)傳統(tǒng)的禁令很快被強大的習(xí)俗力量所否定，1993年又改為限時限地燃放。時至今日，隨著市民整體素質(zhì)的提高、環(huán)保意識的增強以及對于自身健康的重視，國民情緒發(fā)生了較大的變化。據(jù)市統(tǒng)計局關(guān)于上海市民燃放煙花爆竹意愿的調(diào)查報告顯示，85.6%的受訪市民明確表示不會購買煙花爆竹。89.4%的市民支持通過立法規(guī)定，在外環(huán)線以內(nèi)和重點防控區(qū)域全面禁燃煙花爆竹。由此表明，上海全面禁止燃放煙花爆竹已有良好的民意基礎(chǔ)。

與此同時，我國環(huán)境保護(hù)部于2010年11月和2011年11月分兩次發(fā)布了《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》的征求意見稿，首次制定了PM2.5排放標(biāo)準(zhǔn)。2015年8月29日，《中華人民共和國大氣污染防治法》在全國人大常委會審議通過。這一系列政策法律的出臺和修訂，顯示出了政府執(zhí)政理念的變化和改善生態(tài)環(huán)境，尤其是在大氣污染治理方面的決心，這意味著與大氣污染治理相關(guān)的政策建議容易獲得決策者的關(guān)注。

4.三流匯合：政策之窗的開啟

2015年全國兩會召開前夕，公眾的關(guān)注焦點再次集中到了空氣質(zhì)量問題上，國內(nèi)的大氣污染問題經(jīng)過互聯(lián)網(wǎng)的傳播和各類媒體的宣傳報道，一時成為全民熱議的焦點話題，由此也給政府及其環(huán)保部門帶來了巨大的社會輿論壓力。2015年，市人大內(nèi)務(wù)司法委員會在全市范圍內(nèi)組織座談，聽取各方的意見和建議，主導(dǎo)起草了《上海市煙花爆竹安全管理條例（修訂草案）》并報市人大審議通過。至此，三大源流匯合于政策之窗，相應(yīng)問題被提上政府議程。

四、結(jié)語

通過多源流模型對《上海市煙花爆竹安全管理條例（修正案）》的分析能夠看出問題源流、政策源流和政治源流在公共政策形成過程中的重要作用，此項政策得以突破是三大源流匯合于政策之窗的結(jié)果，因而多源流模型在這個政策變化過程中具有一定的解釋力和適用性。

從本例中可以看出，公眾對于空氣污染狀況的廣泛關(guān)注、對于自身健康的普遍憂慮以及市民整體素質(zhì)的提高使得國民情緒較之20年前有了顯著變化，加之黨和政府在執(zhí)政方針中將環(huán)境保護(hù)放到了前所未有的高度，這也使環(huán)保領(lǐng)域的政治源流迅速發(fā)展完善。因此，與過去主要由決策者來主導(dǎo)政策議程不同，在公民意識日益強烈的當(dāng)下，公眾的普遍價值取向以及社會輿論壓力可以凝聚成政治源流，促進(jìn)公共政策的形成。

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作者簡介：

徐文彬，男，漢族，現(xiàn)就讀于上海交通大學(xué)國際與公共事務(wù)學(xué)院2015級MPA研究生1班。