鄭慶莎

（四川師范大學，四川 成都 610068）

戶籍改革中農民土地權益保護芻議

鄭慶莎

（四川師范大學，四川 成都 610068）

戶籍改革正在各地如火如荼地進行，農民的土地權益保護是戶籍改革中的重要問題。保護好農民土地權益的重點是：從頂層設計上明確規(guī)定戶籍改革過程中農民帶產轉戶；完善相關法律制度中有關成員權的規(guī)定；促進集體收益分配權獨立化；建立農村宅基地使用權財產化實現(xiàn)機制等。

戶籍改革；農民；土地權益

近年來，中央發(fā)布推進戶籍制度改革的意見，一些省市開始取消城鄉(xiāng)居民在戶籍上的區(qū)別管理，建立統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度。改革的目標是形成自由互通、權益公平、城鄉(xiāng)一體的戶籍制度體系。隨著我國戶籍改革一步步逐漸深入，很多省市區(qū)開展了一些不同嘗試，重慶、廣東、成都三地戶籍改革中關于農民土地權益的處理，形成了比較有代表性的三種模式。

1 戶籍改革和農民土地權益保護之聯(lián)系

將新中國戶籍制度和土地制度進行比較研究，便能看出這兩者總是相伴產生、發(fā)展，并且休戚與共。而土地制度的核心關乎農民的各方面土地權益，戶籍制度與農民土地權益問題密不可分，保護好農民土地權益是戶籍改革成功的重要體現(xiàn)。

（1）戶籍改革絕不簡單是改革戶籍制度本身的問題，戶籍改革要順利進行，必然要依靠推動農村土地制度的變革來配合，而其保護核心便是農民土地權益。可能因為農民到了城市之后，很多農村土地拋荒、農民住宅空置，一定程度上浪費了土地資源，現(xiàn)行地方戶籍改革中或多或少帶入了地權變動因素，地權變動必然牽扯到農民土地權益的問題，如何最大化地保護農民土地權益不容小視。戶籍上附著很多利益，作為農民來說，享有的最大的利益莫過于依附在農村戶口上的土地權益。農民最主要的土地權益便是農村土地承包經營權、宅基地使用權與集體收益分配權，被稱為“三權”。要想順利實行戶籍改革則必須保護好農民土地權益，然而在戶籍改革的過程中，農民土地權益保護是令人糾結的難題。

（2）根據(jù)目前實行改革的地方大多數(shù)實踐看來，農民轉換成城市居民，一方面要放棄農村土地“三權”；另一方面會得到土地承包經營權流轉收益補償、退出宅基地使用權和農房資金補償，同時獲得與城鎮(zhèn)居民一樣的公共服務和五項社會保障待遇等。有學者生動地將上述成為“脫掉三件衣服”和“穿上五件衣服”。一方面，中央確定了必須要遵從農民意愿，堅持保護農民的土地利益精神；而另一方面，許多省市在實踐中不同程度地攜帶著以農民退出地權為內容的地權變動機制，這一現(xiàn)象被人戲稱為“土地換社?！?。要想農民支持和擁護戶籍改革，必須保護好農民的土地權益。因此，戶籍改革成功的重點是，要在改革中保護農民的土地權益。

2 農民土地權益保護面臨的問題

因為很多地方都已經實行了戶籍改革，其中涉及到了對轉戶農民土地權利的處理方式，雖然不盡相同，但是還是能夠總結出比較有代表性的幾種模式。在此主要簡單列舉重慶、廣東以及成都地方戶籍改革中農民土地權益的相關政策。重慶戶籍改革中，農民轉戶以后，可繼續(xù)保留宅基地、承包地使用權及收益權的期限最長為3年，采用有償自愿退出土地的方式。但是這意味著3年過渡期滿之后，轉戶的農民要退出“三權”。還有其他地方如陜西，規(guī)定的是5年的過渡期。廣東省戶籍改革中，農民需要用土地承包經營權、宅基地使用權來交換城鎮(zhèn)戶口。成都市戶籍改革中農民基本可以保留原來的土地財產權益直接轉戶，享受與城鎮(zhèn)一樣的公共服務與社會保障。

長期以來，農民依據(jù)農村戶籍身份擁有的土地權益在國家土地征收面前顯得蒼白無力，農民身份的被改變與其土地權益喪失往往無法避免。越來越多的強制拆遷征地，這種強制性的變動地權會導致農民身份的被動放棄。在戶籍改革的過程中，即使不可避免地有轉戶農民自愿“脫掉三件衣服”，但是要做到保護好農民的相關土地權益仍然是一個難點問題。綜合研究一些地方政府的戶籍改革實踐，可以發(fā)現(xiàn)在戶籍改革過程中仍然存在如下關于農民土地權益保護的阻礙性問題。

（1）土地權益保護規(guī)則頂層設計上的不完備。雖然中央出臺的《意見》中提出了戶籍改革的基本原則是“自愿有償”，但并沒有相關農民土地權益保護的具體措施，這種重點問題在頂層設計上就不完備。特別是地權退出的相關規(guī)制如果是由各地方制定的政策來規(guī)定的話，比如說重慶市政府辦公廳發(fā)布的農村土地退出辦法甚至不能算是政府規(guī)章，其與關于土地征收的全國性法律的規(guī)范層級相比較，反差過于強烈顯得不嚴肅。同時由于這種規(guī)則在國家層面設計的不完備，戶籍改革借助于政府政策來推進，也有很大可能給了政府適用征收制度的“強制性規(guī)則”，導致戶籍改革異化為強制征收土地的手段。

（2）退地具有明顯的行政干預性。農民宅基地使用權并非政府給予，但是具體實踐中，農轉戶要退出宅基地使用權卻要地方政府先審批申請。例如，重慶市的農村土地退出辦法規(guī)定，被批準辦理轉戶手續(xù)的居民提出退地申請，經政府部門審核批準后，再簽訂自愿退出協(xié)議。這樣一來，行政權力就是在不當?shù)馗深A私權利，這也是沒有法律根據(jù)的，因為地方政府沒有權限是否批準農民退地。不當?shù)貪B入行政權力，干涉農民退出宅基地使用權的自由，這體現(xiàn)了戶籍改革典型的行政主導模式?？梢詫⑥D戶的行政許可模式理解為對戶籍的傳統(tǒng)身份控制功能的保留，但退地中的行政主導模式實難理解。

（3）“三權”仍有強制退出的可能性。在戶籍改革的過程中，關于轉戶農民要退出承包地與宅基地，大多規(guī)定了一個轉戶后的最長保留期限，比如重慶規(guī)定的是最長不超過3年，陜西規(guī)定的5年保留期，廣東甚至有以土地權利置換城市戶口的方案。而且還把這個期限寫進“退地協(xié)議”之中，因此，在期滿后該退地協(xié)議就可能成為政府強制農民退地的正式根據(jù)。并且有些地方政府文件中還有限制轉戶農民在交付承包地之前行使轉讓、出租、抵押等權利的規(guī)定，這樣通過加強對土地流轉的限制，來便利土地在最長保留期限經過之后的收回。規(guī)定過渡期的這一做法，實際上是一種變相的強制收地，本質上不可否認是一種“土地換社?！钡碾[形手段。直接以退出土地權益為城市戶口的置換條件的實踐更是一種赤裸裸的“土地換社?！保P者認為這與變相的強制征收沒有本質區(qū)別，只是換了個理由而已。

（4）農民集體收益分配權保護難以實現(xiàn)。農民集體收益分配權指農村集體組織成員請求分配村集體土地、企業(yè)等所產生收益之權利，對象是可供分配的集體財產。集體財產主要包括集體經濟組織的收益和利用集體資源獲得的收益。農民權利的模糊性，使得其集體收益分配權也含糊不清。例如《土地管理法實施條例》中并未明確在集體經濟組織內分配土地補償費方式，連導向性規(guī)定都找不到，會出現(xiàn)很多糾紛。因此，該權利缺乏順暢的行使路徑，更難以實現(xiàn)。在本次戶籍改革中，只保留其個人征地補償收益權方面體現(xiàn)了對農民集體收益分配權的尊重和保護，除此之外并沒有關于其他農民集體收益權方面的補償科目，在出臺的相關的文件、政策中也沒有其他關于集體收益分配權的規(guī)則。關于農民集體收益分配權在法律上的空白，在農村經濟長期的高積累、低分配局面下，嚴重不利于轉戶農民就集體收益所享有的分配權，使得該權益集中到少數(shù)未轉戶農民以及農村集體手中，實質上是對轉戶農民的一種不公平對待。由此，農民對農村集體收益分配權的享有本來就已經存在某些缺陷，加之正在進行戶籍改革的地方省市并沒有對農民的此項權利加以重視，導致有過半的農戶轉戶后不再享有此權利。

3 戶籍改革中農民土地權益保護的對策

（1）從頂層設計上明確規(guī)定戶籍改革過程中農民帶產轉戶。土地“三權”為農民重要的財產權益，戶籍改革不可削減農民的土地合法權益。確實宏觀上來看，戶籍改革與土地制度有著莫大的內在聯(lián)系，但農民退出地權不是其轉為城市戶口的條件，這兩者是不能直接套在一起的。因為，社會保障權利不管是城市居民還是農民本身都應該享有，農民為何需要通過放棄土地權益來換取社會保障？農民有權決定土地的耕種和流轉，已進城落戶的農民有權決定是否有償退出“三權”，不能強制轉戶農民退，更不能將其與轉戶必然套在一起。

既然中央出臺了改革意見，規(guī)定對于農民是否有償退出“三權”，要以尊重農民意愿為基礎前提。而并沒有規(guī)定“三權”退出的具體方案，這就給地方提供了強制農轉戶退出三權以轉戶的可能性。因此，必須在國家層面的法律上明確農民帶產轉戶，當然其是否退出三權及如何退出，是在戶籍制度之外要做具體統(tǒng)一規(guī)定的事項。唯有如此，才能切實地保護農民在戶籍改革進程中的土地權益，讓農民進城發(fā)展有更多信心，使戶籍改革取得農民歡欣鼓舞的成效。至于農民帶產轉戶之后，政府可積極鼓勵轉戶農民將土地承包出去，防止土地大面積拋荒，這可以另行討論。

（2）完善相關法律制度中有關成員權的規(guī)定?！段餀喾ā酚贸蓡T權來確定集體所有權的主體范圍，成員集體所有為保護農民權益之基礎制度。物權法規(guī)定擁有特定身份為成員權之基礎，其前提為具備集體成員資格。成員權和農村集體土地所有權緊密相連，沒有集體所有權就沒有相應成員權。可以看出，成員權是農民集體成員之專屬性權利。

《農村土地承包法》中，戶口是認定農村集體成員資格的標準。實踐中基本上也都是以戶籍作為標準認定成員資格的標準，我國的戶籍制度一直以來都是確定公民身份的基本依據(jù)，戶口的遷入和遷出是一種有章法的行政行為。而集體成員的身份是以農業(yè)戶口為依據(jù)的，通常農村集體成員是指在該集體中擁有農業(yè)戶口的農民。戶籍改革實踐中，轉戶農民失去了作為成員權判斷標準的農村戶口，其集體成員的資格也就沒有了，那么其土地權益就難以保護。所以，必須要完善現(xiàn)行的成員權的相關規(guī)制，才能使農轉戶順利帶產進城與相關法律規(guī)定相銜接。筆者認為，解決了這個問題，那么戶籍改革關于農民土地權益的問題應該就迎刃而解了。

（3）促進集體收益分配權獨立化。集體收益分配權從性質上來看，為成員權的一部分。在文章前面所分析的農村集體收益分配權本身的法律規(guī)制上的缺陷使其實現(xiàn)非常困難，戶籍改革也要妥善處理農民集體收益分配權的保護，將其作為獨立的權益很有必要。①要充實該項權益的內容，并給予其完整的權能。如此一來，即使農村戶籍變成了城市戶口，農民依然可以自由支配其集體收益分配權。因為農村可分配財產利益不僅應該包含新產生的，更應將以前積累的納入進來。農民不應以其戶籍來判斷是否享有集體收益分配權，對集體財產有實質性的貢獻就有獲得分配的權利。因此，為了保護轉戶農民利益，可以把農民集體收益分配權單獨確認和保護，明確地與戶籍脫鉤。②建立農民集體收益分配權流轉機制。土地產權保障被社會保障取代是大勢所趨，而且土地“三權”作為財產權，權利人應具有處分權才符合資源的市場流動屬性。構建流轉制度也為農民集體收益分配權更好行使所急需，以更好保障轉戶農民在轉戶前后集體分配權益的實現(xiàn)，順利推進戶籍改革。

（4）建立農村宅基地財產化實現(xiàn)機制。我國規(guī)定宅基地只能在農村集體經濟組織內部流轉，但是隨著城市化的深入發(fā)展，進城的農民也越來越多，農村出現(xiàn)了很多空巢。為了更好地利用房地資源，讓農民收獲土地利益，避免大量的空心村出現(xiàn)，對于自愿進城的農民，需要探索宅基地退出的最佳方式，因此，應盡快建立宅基地使用權財產化產出機制，比如建立相關市場交易途徑。同時，針對退出的轉戶農民，應當最大程度地保障其原有的權利，要使其房屋損失和權益損失都得到補償。要賦予農民參與宅基地增值收益分配的權力，建立合理的收益分配機制，探索建立民主協(xié)商機制，建立有效監(jiān)督機制，做到收益分配透明。

（5）若在戶改中，有農民自愿退出“三權”，那么應當建立三權退出協(xié)議機制。在戶籍改革中，滲入了利益交換以及由此凸顯出來的地權變動，客觀上實屬難免。要在戶籍改革中更好保護轉戶農民“自愿”的途徑首先應該是要有一個協(xié)議機制。針對地方出現(xiàn)行政權力干涉退地協(xié)議的現(xiàn)象，確實難以秉承自愿精神，并且地方政府這一做法原本于法無據(jù)。與其讓地方政府行政權力來干涉農民私權利的處分，倒不如將政府納入“城鄉(xiāng)戶籍變更協(xié)議”的當事人一方。協(xié)議中明確政府承諾的各方面具體待遇、落實待遇步驟等履行義務，同時細化轉戶農民應獲得的福利內容，也能給轉戶農民留下訴訟依據(jù)。農轉戶自愿退出“三權”的，可以與地方政府和農村集體達成一份協(xié)議。由政府向農民發(fā)出一些條件的要約，農民承諾后訂立協(xié)議。取消退地的行政審批，可以更好保障戶籍改革中農民的自愿參與。

4 結語

戶籍改革不必然與土地聯(lián)系在一起，甚至說戶籍改革應該與農民土地問題脫鉤，但是在實踐中確實又出現(xiàn)了伴隨戶籍改革發(fā)生的農民地權變動現(xiàn)象。為更好地保護轉戶農民的土地權益，首先要將轉戶農民帶產進城以國家層面法律加以確定下來；并且要給農民帶產進城打下法律基礎，就應完善相關法律制度中有關成員權的規(guī)定；同時要完善“三權”保護的各方面規(guī)定，比如建立農村宅基地財產化實現(xiàn)機制、農民集體收益分配權獨立化等。同時，對于一些可能會出現(xiàn)的問題以及土地制度完善的具體策略，接下來還需另作仔細的斟酌和思考。

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On the Protection of Peasants'Land Rights and Interests in the Household Registration Reform

ZHENG Qing-sha
（Sichuan Normal University，Chengdu，Sichuan 610068，China）

The household registration reform is being carried out in many places，inevitably involved in the peasants'land. And the protection of the peasants'land rights and interests is a particularly important issue in household registration reform.The key point of protection is：specifying the household registration reform process that peasants change their household registration holding their land rights and interests in the top-level design;perfecting the relevant legal system in the related regulations about the right of members；promoting the collective income distribution of retrieval；establishing the rural land property implementation mechanism，etc.

household registration reform；peasants；land rights and interests

D631.42

A

2095-980X（2017）04-0120-03

2017-03-20

鄭慶莎（1994-），女，四川達州人，碩士研究生，主要研究方向：民商法學。