陳璐

（東北農(nóng)業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，哈爾濱 150030）

農(nóng)村宅基地使用權(quán)立法現(xiàn)存問(wèn)題與完善建議*

陳璐

（東北農(nóng)業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，哈爾濱 150030）

農(nóng)村宅基地制度是農(nóng)村土地制度重要組成部分，關(guān)系農(nóng)民切身利益、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展及社會(huì)穩(wěn)定。已隨城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程發(fā)展，原有農(nóng)村宅基地制度無(wú)法適應(yīng)新經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，改革勢(shì)在必行。宅基地制度改革需要法律保障，應(yīng)根據(jù)現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)形勢(shì)分析立法存在問(wèn)題，提出針對(duì)性對(duì)策完善宅基地立法。宅基地法律制度改革重點(diǎn)在于宅基地有償取得法律建構(gòu)；取消宅基地法律限制后，宅基地流轉(zhuǎn)法律制度完善與宅基地退出過(guò)程中農(nóng)民合法權(quán)益維護(hù)三方面。

農(nóng)村土地；宅基地使用權(quán)；法律保障；完善對(duì)策

一、引言

土地是農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)，土地制度變遷受農(nóng)村社會(huì)轉(zhuǎn)型與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型影響，隨市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)深化及城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程推進(jìn)，農(nóng)村土地制度改革日益受到學(xué)術(shù)界關(guān)注。近年宅基地問(wèn)題研究主要集中于經(jīng)濟(jì)、法律、管理學(xué)領(lǐng)域。從法律角度研究宅基地制度改革，理論界有三種不同觀點(diǎn)。一是維持并完善現(xiàn)有農(nóng)村宅基地制度。賀雪峰（2007）認(rèn)為土地集體所有、農(nóng)戶擁有使用權(quán)是合理的產(chǎn)權(quán)構(gòu)造，適合我國(guó)國(guó)情，不影響宅基地流轉(zhuǎn)，僅需適當(dāng)調(diào)整流轉(zhuǎn)法律政策。二是主張國(guó)家所有、農(nóng)民享有永久使用權(quán)。周天勇（2011）認(rèn)為農(nóng)村宅基地制度應(yīng)實(shí)行國(guó)家所有，廢除現(xiàn)行農(nóng)村土地集體所有，由農(nóng)民承包并享有永久使用權(quán)。三是主張農(nóng)村宅基地農(nóng)民私有。陳志武（2012）認(rèn)為現(xiàn)行宅基地制度為歷史產(chǎn)物，農(nóng)民若不享有土地所有權(quán)，利益無(wú)法得到保障，農(nóng)村宅基地私有可提高農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)長(zhǎng)期穩(wěn)定性與流動(dòng)性，促進(jìn)勞動(dòng)力有效配置，為農(nóng)民提供社會(huì)保障。國(guó)家出臺(tái)相關(guān)政策推進(jìn)宅基地制度改革，2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出，要穩(wěn)步推進(jìn)宅基地制度改革、豐富宅基地用益物權(quán)內(nèi)容、保障農(nóng)民合法權(quán)益。2015年中央一號(hào)文件再次強(qiáng)調(diào)農(nóng)村宅基地制度改革，探索新農(nóng)民住房保障體制，確保農(nóng)民住房安全。宅基地制度改革勢(shì)在必行，法律完善是有力保障。

二、我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)立法現(xiàn)狀

改革開(kāi)放后，農(nóng)村初步解決溫飽問(wèn)題。20世紀(jì)80年代初，農(nóng)村開(kāi)始大規(guī)模投資住宅建設(shè)，建房秩序混亂。為解決此問(wèn)題，國(guó)家出臺(tái)《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》，確立農(nóng)村宅基地建設(shè)住房應(yīng)遵循四項(xiàng)原則。第一，統(tǒng)一規(guī)劃原則；第二，節(jié)約用地，防止私建濫建原則；第三，宅基地面積符合地方標(biāo)準(zhǔn)原則；第四，一戶一宅原則。1986年，為進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村宅基地建設(shè)，國(guó)家出臺(tái)《土地管理法》。此階段法律法規(guī)未嚴(yán)格限制城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)人口申請(qǐng)使用農(nóng)村宅基地，一定條件下，城鎮(zhèn)人口可申請(qǐng)使用宅基地建設(shè)房屋，宅基地使用權(quán)隨房屋買賣轉(zhuǎn)移。20世紀(jì)90年代，工業(yè)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展使耕地被大量占用，為加強(qiáng)耕地保護(hù)，開(kāi)始嚴(yán)格限制農(nóng)村宅基地審批及農(nóng)村建房。我國(guó)修改《土地管理法》，規(guī)定宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)、申請(qǐng)及建設(shè)地上房屋條件。2004年再次修改《土地管理法》，區(qū)分“征收”與“征用”概念，同年出臺(tái)《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，規(guī)定不得向非農(nóng)業(yè)人口出售農(nóng)村宅基地。2007年出臺(tái)《物權(quán)法》，基本延續(xù)《土地管理法》指導(dǎo)思想與原則，未突破現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度規(guī)定。2010年，國(guó)土資源部出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步完善農(nóng)村宅基地管理制度切實(shí)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的通知》，指出要積極探索農(nóng)村宅基地有償取得模式。綜上所述，農(nóng)村宅基地立法應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不斷調(diào)整，適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)。

三、現(xiàn)行農(nóng)村宅基地立法存在問(wèn)題

（一）法律規(guī)定沖突致使權(quán)利人權(quán)利難以實(shí)現(xiàn)

《物權(quán)法》第一百八十四條第一款（二）規(guī)定，宅基地等集體所有土地使用權(quán)不得抵押，地上房屋為農(nóng)民私有財(cái)產(chǎn)，法律對(duì)其抵押無(wú)限制。但根據(jù)地隨房走原則，宅基地不可抵押使農(nóng)村房屋抵押無(wú)法實(shí)現(xiàn)，限制農(nóng)民對(duì)私有財(cái)產(chǎn)的自由處置，變相限制私有財(cái)產(chǎn)流動(dòng)。

法律未明確規(guī)定村民死亡后其宅基地及地上房屋繼承問(wèn)題，司法實(shí)踐作如下處理。第一，直接繼承取得宅基地使用權(quán)及地上房屋所有權(quán)，繼承人需滿足兩個(gè)條件，一是須和被繼承人同屬一個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織，二是須符合申請(qǐng)宅基地條件。第二，繼承宅基地使用權(quán)及地上房屋所有權(quán)受限制，即繼承人與被繼承人雖屬同一集體經(jīng)濟(jì)組織，但繼承人已依法取得過(guò)宅基地，可將其繼承的宅基地使用權(quán)及房屋出賣給本集體經(jīng)濟(jì)組織成員中符合申請(qǐng)條件的成員；若繼承人不愿出賣，繼承人可占有、使用該宅基地及地上房屋，但占用、使用該房屋權(quán)利受限，須保持房屋原有狀態(tài)，不可隨意改變，直至房屋無(wú)法滿足居住條件，村集體經(jīng)濟(jì)組織將其收回。第三，繼承人為非集體組織成員，原則上比照第二種情形處理，但根據(jù)《土地管理法》、北京市人民政府《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村村民建房用地管理若干規(guī)定（修正）》相關(guān)規(guī)定，城市居民因繼承取得農(nóng)村房屋的與第二種情形中本村村民繼承農(nóng)村房屋處理結(jié)果不同。本村村民因繼承取得多處住宅，原則上不作處理，城市居民繼承后，因非本村村民，無(wú)法變更宅基地審批表。實(shí)踐中常出現(xiàn)兩種情況，一是該村集體經(jīng)濟(jì)組織決定收回宅基地，繼承人面臨自行拆房風(fēng)險(xiǎn)；二是經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府批準(zhǔn)，出售給本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部符合申請(qǐng)宅基地條件的村民，且出賣價(jià)格低廉。由于我國(guó)宅基地制度不健全及立法缺失，繼承人繼承權(quán)處于相對(duì)尷尬位置。

（二）立法中“一戶一宅”規(guī)定，實(shí)踐中無(wú)法實(shí)現(xiàn)

《土地管理法》規(guī)定，“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地面積不得超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)”①《土地管理法》第62條規(guī)定。。出發(fā)點(diǎn)是利用一戶一宅規(guī)定限制一戶多宅，防止一個(gè)家庭擁有多塊宅基地，但實(shí)踐中難以貫徹實(shí)現(xiàn)。本課題組于2016年1月在黑龍江、吉林省選擇試點(diǎn)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，黑龍江被訪328戶中，32戶擁有兩處宅基地，占9.8%；吉林省被訪305戶中，81戶擁有兩處宅基地，占26.6%。造成一戶多宅原因有兩方面，一是村干部隨意出賣、分配宅基地謀取私利，二是在農(nóng)村房屋繼承、贈(zèng)予、買賣過(guò)程中造成一戶多宅現(xiàn)象。

此外，農(nóng)村宅基地面積超標(biāo)現(xiàn)象普遍存在。本課題組走訪黑龍江省綏化市北林區(qū)、明水縣、青岡縣等地10個(gè)村，山東省招遠(yuǎn)縣10個(gè)村，安徽省長(zhǎng)豐縣10個(gè)村，調(diào)查300戶居民，結(jié)果顯示宅基地面積超標(biāo)達(dá)24.7%（見(jiàn)表1）。宅基地面積超標(biāo)原因，一是歷史原因，各省出臺(tái)關(guān)于宅基地標(biāo)準(zhǔn)面積管理規(guī)定集中于20世紀(jì)90年代末期，規(guī)定出臺(tái)前分配的宅基地面積多超過(guò)規(guī)定面積，由于農(nóng)民已建房并投入使用，超出面積無(wú)法收回；二是管理不嚴(yán)格，鄉(xiāng)村領(lǐng)導(dǎo)干部基于人情等各方面因素，濫用權(quán)力，未嚴(yán)格執(zhí)行各省規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)宅基地面積分配，使大量農(nóng)戶宅基地面積超標(biāo)；三是農(nóng)村現(xiàn)實(shí)生活中，子女成年后會(huì)另立門戶，與父母共同居住時(shí)占有宅基地建造房屋無(wú)法退出宅基地，因此宅基地面積增加。

表1 農(nóng)村宅基地面積超標(biāo)情況

（三）法律規(guī)定宅基地使用權(quán)取得方式不合理

我國(guó)宅基地使用權(quán)取得方式規(guī)定為無(wú)償取得，消滅土地財(cái)產(chǎn)屬性，造成土地資源嚴(yán)重浪費(fèi)。市場(chǎng)是配置資源最優(yōu)手段，通過(guò)市場(chǎng)調(diào)節(jié)，有需求的人通過(guò)市場(chǎng)價(jià)格購(gòu)買土地，實(shí)現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置。因此，無(wú)償取得方式導(dǎo)致市場(chǎng)在宅基地配置中無(wú)法發(fā)揮作用。符合法律規(guī)定條件的農(nóng)民，即使不需要宅基地也會(huì)申請(qǐng)，農(nóng)民多占、超占宅基地造成土地極大浪費(fèi)，某些地區(qū)出現(xiàn)大量空心村及閑置宅基地。由于宅基地不是按物權(quán)方式取得而是由行政許可創(chuàng)設(shè)，宅基地具有均分性與福利性，不再具備流轉(zhuǎn)條件。

（四）現(xiàn)行法律限制農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)規(guī)定不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律

我國(guó)法律規(guī)定農(nóng)村集體組織內(nèi)部無(wú)宅基地戶可流入其他農(nóng)戶宅基地，其他任何形式流轉(zhuǎn)均被禁止，嚴(yán)格禁止宅基地流轉(zhuǎn)，不準(zhǔn)許農(nóng)村住宅向城市居民出售，城市居民不能在農(nóng)村購(gòu)買和違法建造住宅。國(guó)家法律限制宅基地流轉(zhuǎn)最主要原因是，全面放開(kāi)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)會(huì)威脅農(nóng)民居住權(quán)。但限制農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)不符合物權(quán)法法理精神，造成宅基地大量閑置，農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益無(wú)法得到充分滿足。我國(guó)物權(quán)法規(guī)定，農(nóng)村宅基地是物權(quán)中的用益物權(quán)，用益物權(quán)依照法律定義，是對(duì)“物的占有、使用、收益的權(quán)利”（魏振瀛，2010）。但現(xiàn)行法律僅賦予農(nóng)民對(duì)宅基地占有、使用權(quán)利，未體現(xiàn)收益權(quán)利，造成宅基地用益物權(quán)不完整。由于法律限制宅基地流轉(zhuǎn)，農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員農(nóng)村宅基地空置，造成資源浪費(fèi)，宅基地財(cái)產(chǎn)價(jià)值無(wú)法充分發(fā)揮。據(jù)本課題組宅基地流轉(zhuǎn)意愿調(diào)查結(jié)果，農(nóng)民愿意流轉(zhuǎn)農(nóng)村宅基地比例近70%，多數(shù)農(nóng)民對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)持支持態(tài)度。但由于政策限制，農(nóng)村缺乏房屋交易市場(chǎng)，農(nóng)民很難賣出房屋，即便賣給本村村民，價(jià)格也會(huì)因市場(chǎng)機(jī)制缺失而遠(yuǎn)低于其價(jià)值。

法律限制宅基地流轉(zhuǎn)與土地社會(huì)需求產(chǎn)生激烈矛盾。鑒于此，國(guó)家開(kāi)始探索宅基地流轉(zhuǎn)改革，2015年12月27日，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十八次會(huì)議決定，在天津薊縣、重慶市開(kāi)縣等59個(gè)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域試點(diǎn)，暫時(shí)允許以農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)（含宅基地使用權(quán)）抵押貸款。為依法穩(wěn)妥規(guī)范推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)，2016年3月24日中國(guó)人民銀行出臺(tái)《農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》。此政策一定程度上盤活試點(diǎn)地區(qū)宅基地使用權(quán)及住房財(cái)產(chǎn)屬性，但仍存在問(wèn)題，如未建立農(nóng)村房屋價(jià)值評(píng)估體系，農(nóng)村房屋價(jià)格難以合理評(píng)估；農(nóng)民抵押住房獲得貸款需提供其他住所證明，使僅一處住房的農(nóng)民無(wú)法抵押農(nóng)村住房獲得貸款，農(nóng)民權(quán)利處于不平等地位；若農(nóng)村房屋抵押獲得貸款后無(wú)法償還，需拍賣農(nóng)村住宅，住宅購(gòu)買者只能是農(nóng)民，抵押變現(xiàn)相對(duì)困難，宅基地流轉(zhuǎn)仍存在諸多阻礙。

（五）宅基地?zé)o償退出立法規(guī)定缺乏可操作性

現(xiàn)階段國(guó)家立法確立宅基地使用權(quán)無(wú)償退出與回收制度，對(duì)于空閑、坍塌拆除的房屋，兩年以上未恢復(fù)使用的宅基地，不確定土地使用權(quán)。已確定土地使用權(quán)，由集體報(bào)經(jīng)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)，注銷其土地登記，由集體收回。宅基地?zé)o償收回規(guī)定使農(nóng)民在退出宅基地時(shí)得不到任何補(bǔ)償，無(wú)法激勵(lì)農(nóng)民退出宅基地。在農(nóng)村熟人社會(huì)中，村集體和村干部無(wú)法強(qiáng)行收回閑置宅基地，客觀上導(dǎo)致部分宅基地空閑，并造成一戶多宅現(xiàn)象。

（六）宅基地置換中農(nóng)民權(quán)益缺乏法律保障

近年，國(guó)家實(shí)行嚴(yán)格政策保護(hù)耕地。不少地區(qū)從農(nóng)民宅基地尋找出路，開(kāi)展村莊整理、集中居住，整理出宅基地與建設(shè)用地，置換為城鎮(zhèn)和工業(yè)建設(shè)用地。如重慶、嘉興、天津等地采取不同模式置換管轄內(nèi)部分地區(qū)農(nóng)民宅基地。宅基地置換解決宅基地空置和浪費(fèi)問(wèn)題，節(jié)約農(nóng)村建設(shè)用地，增加農(nóng)民收入。但各地宅基地?fù)Q房中存在一普遍問(wèn)題，即農(nóng)民權(quán)益得不到充分保護(hù)。由于宅基地置換后節(jié)約出的建設(shè)用地上市會(huì)產(chǎn)生巨額增值收益，一些村集體和政府以集體享有宅基地為名，勸說(shuō)農(nóng)民交出宅基地。農(nóng)民交出宅基地后，宅基地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地產(chǎn)生巨額收益。由于現(xiàn)行法律未明確規(guī)定分配方式，農(nóng)民很難得到合理分配，其宅基地收益權(quán)未得到充分保障。

（七）農(nóng)村宅基地使用權(quán)立法分散

我國(guó)現(xiàn)階段無(wú)農(nóng)村宅基地專門立法，宅基地法律條文分散于《物權(quán)法》《土地管理法》等相關(guān)法律法規(guī)條例中，構(gòu)成我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度立法體系。另外，隨城鄉(xiāng)一體化推進(jìn)，很多農(nóng)村納入城市規(guī)劃范疇，土地矛盾不斷增多，現(xiàn)行法律規(guī)范缺乏相應(yīng)規(guī)定，使司法實(shí)踐陷入無(wú)法可依困境。

四、我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)立法完善建議

（一）推進(jìn)我國(guó)宅基地取得方式有償設(shè)立

2015年11月，中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》，提出探索宅基地有償使用制度。但該方案僅指出總體建議，未闡明如何構(gòu)建宅基地有償使用制度。宅基地有償使用制度符合我國(guó)現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)體制，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，任何權(quán)利設(shè)置均應(yīng)符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，宅基地使用權(quán)是用益物權(quán)，屬于私權(quán)范疇。因此，應(yīng)還原其私權(quán)屬性，發(fā)揮其在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中商品屬性作用。首先，從宅基地使用權(quán)設(shè)立主體角度，應(yīng)明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為設(shè)立者，宅基地使用權(quán)設(shè)立行為是物權(quán)行為，所有權(quán)人與使用權(quán)人達(dá)成協(xié)議即可成立，無(wú)需行政審批手續(xù)。其次，宅基地有償取得應(yīng)采取漸進(jìn)方式穩(wěn)步推進(jìn)，在推進(jìn)宅基地有償取得進(jìn)程中，需建立健全農(nóng)民社會(huì)保障體制。概言之，已取得宅基地使用權(quán)的農(nóng)戶，國(guó)家可據(jù)當(dāng)?shù)厥杖胨街贫ㄕ厥褂觅M(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，向農(nóng)民收取宅基地使用費(fèi)，對(duì)于新取得宅基地的農(nóng)戶，也應(yīng)根據(jù)市場(chǎng)定價(jià)，向新取得宅基地農(nóng)戶有償出讓。最后，宅基地有償使用會(huì)帶來(lái)巨大收益，對(duì)于宅基地出讓費(fèi)、使用費(fèi)應(yīng)按國(guó)家稅收規(guī)定向國(guó)家繳稅，繳稅后收益歸屬于村集體組織，主要用于村集體公共支出、公益性建設(shè)及改善村民生活條件的福利性支出。應(yīng)建立嚴(yán)格會(huì)計(jì)審計(jì)制度規(guī)范村集體收支行為，防止權(quán)力濫用。實(shí)行宅基地使用權(quán)有償使用制度順應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，有利于宅基地使用權(quán)按市場(chǎng)規(guī)律自由流轉(zhuǎn)，拓寬農(nóng)民增收渠道，優(yōu)化土地配置。

（二）取消一戶一宅法律規(guī)定

一戶一宅制度是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)產(chǎn)物，主要目的是為保障農(nóng)民居住安全，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民居者有其屋政治理念，有利于解決當(dāng)時(shí)人地矛盾。隨時(shí)間推進(jìn)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)生活發(fā)生重大變化，人地矛盾日益緩解，農(nóng)民生活逐漸富裕，農(nóng)民渴望更高生活水平和更好居住環(huán)境，一戶一宅政策一定程度上侵害農(nóng)民改善住房條件權(quán)利，阻礙農(nóng)民生活水平提高，限制宅基地流轉(zhuǎn)，使其財(cái)產(chǎn)屬性無(wú)法發(fā)揮。根據(jù)調(diào)研結(jié)果，農(nóng)村一戶多宅現(xiàn)象普遍存在，實(shí)踐中一戶一宅政策無(wú)法貫徹，已無(wú)法適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展。取消一戶一宅法律規(guī)定可使農(nóng)民按個(gè)人意志改善居住環(huán)境，流轉(zhuǎn)宅基地，發(fā)揮農(nóng)村宅基地財(cái)產(chǎn)屬性，使一戶多宅現(xiàn)象合法化，讓隱性宅基地法律關(guān)系公開(kāi)化，既符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，也利于社會(huì)公平。在制度設(shè)計(jì)上，取消“一戶一宅”允許“一戶多宅”應(yīng)與宅基地有償取得改革一并推進(jìn)，農(nóng)民在取得第一處宅基地時(shí)向集體組織支付一定使用費(fèi)，若想取得一處以上宅基地時(shí)，不僅向轉(zhuǎn)讓人支付轉(zhuǎn)讓費(fèi)，還要向集體組織支付高于第一處宅基地一定比例的使用費(fèi)，防止宅基地大量囤積，有助于保障弱勢(shì)農(nóng)民住房安全。

（三）修改并完善宅基地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律制度

現(xiàn)行立法應(yīng)根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況調(diào)整宅基地法律制度，賦予農(nóng)民完整宅基地用益物權(quán)及宅基地部分處分權(quán)，允許農(nóng)村宅基地自由流轉(zhuǎn)。構(gòu)建宅基地流轉(zhuǎn)法律制度應(yīng)從以下方面入手。第一，宅基地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)需要健全的農(nóng)村社會(huì)保障體制作保障，國(guó)家限制農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)重要原因之一，是放開(kāi)宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)后，部分農(nóng)民將住宅出賣導(dǎo)致無(wú)家可歸，造成社會(huì)不穩(wěn)定。限制宅基地流轉(zhuǎn)雖在一定程度上保障農(nóng)民住房安全，但宅基地財(cái)產(chǎn)價(jià)值被忽視，農(nóng)民對(duì)宅基地使用權(quán)自由支配權(quán)利被限制，不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律。農(nóng)民住房安全應(yīng)通過(guò)國(guó)家建立健全農(nóng)村社會(huì)保障制度保證，通過(guò)財(cái)政投入實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)保障，在農(nóng)民居住安全得到社會(huì)保障前提下，國(guó)家才能放手讓農(nóng)村宅基地進(jìn)入市場(chǎng)自由流通。第二，在宅基地使用權(quán)管理立法中，根據(jù)公平原則應(yīng)明確宅基地使用權(quán)期限與建設(shè)用地一樣為70年。第三，在法律中應(yīng)建立宅基地使用權(quán)及地上房屋價(jià)值評(píng)估體系規(guī)范及流轉(zhuǎn)登記制度，規(guī)范宅基地流轉(zhuǎn)行為，杜絕違反規(guī)定操作及損害農(nóng)民利益的行為，有效規(guī)范宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。第四，逐步放開(kāi)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)主體限制，在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)改革之初，農(nóng)村社會(huì)、住房保障等制度不健全，將宅基地轉(zhuǎn)讓主體限定于村民間可確保農(nóng)村住房安全，農(nóng)村社會(huì)保障制度健全后，宅基地流轉(zhuǎn)主體可全面放開(kāi)，不受限制。

（四）建立宅基地有償退出法律制度

現(xiàn)階段國(guó)家對(duì)宅基地使用權(quán)采取無(wú)償退出與收回制度，但該制度在實(shí)踐中缺乏操作性與可行性，無(wú)法激勵(lì)農(nóng)民退出閑置宅基地，無(wú)形中造成宅基地閑置與浪費(fèi)。對(duì)此，我國(guó)開(kāi)始實(shí)行宅基地退出試點(diǎn)。如重慶市2007年發(fā)布《關(guān)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍制度改革的意見(jiàn)》，首次確立宅基地有償退出政策，鼓勵(lì)農(nóng)村戶口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口村民退出宅基地使用權(quán)及宅基地上住房，自愿退出宅基地使用權(quán)及農(nóng)村住房者，參照當(dāng)?shù)卣鞯卣邔?duì)農(nóng)村住房及其附著物給予一次性補(bǔ)償，參照重慶地區(qū)地票制度確立的價(jià)款政策給予農(nóng)民一次性宅基地使用權(quán)補(bǔ)償及購(gòu)房補(bǔ)助。重慶市宅基地有償退出試驗(yàn)對(duì)國(guó)家改革具有借鑒意義，但仍有不足，主要是農(nóng)民獲得補(bǔ)償難以滿足在城市購(gòu)房需求，對(duì)于退出宅基地的農(nóng)民而言，住房保障仍然缺失。建立宅基地有償退出制度應(yīng)從以下方面入手。第一，通過(guò)宅基地登記制度明晰農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)。宅基地有償退出前提是使用權(quán)產(chǎn)權(quán)界定明晰，只有建立規(guī)范登記制度，才有利于確定房屋權(quán)屬，保障宅基地合法有序退出。第二，建立合理宅基地退出補(bǔ)償機(jī)制。國(guó)家與政府應(yīng)出臺(tái)法規(guī)規(guī)定農(nóng)民自愿退出宅基地后應(yīng)獲得系列補(bǔ)償，鼓勵(lì)宅基地閑置的農(nóng)民自愿退出宅基地，使農(nóng)村宅基地得到有效整合與利用。如在立法中規(guī)定農(nóng)民退出宅基地使用權(quán)后，可獲得相應(yīng)貨幣補(bǔ)貼、養(yǎng)老生活補(bǔ)助，或進(jìn)入城鎮(zhèn)購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用房、保障性住房等優(yōu)惠，確保農(nóng)民退出宅基地使用權(quán)后的收益與住房安全。第三，法律應(yīng)明確規(guī)定農(nóng)村宅基地退出采取自愿原則。農(nóng)民在退出宅基地使用權(quán)過(guò)程中應(yīng)采取自愿原則，不允許政府或鄉(xiāng)村干部采取強(qiáng)迫手段脅迫農(nóng)民退出宅基地，禁止在宅基地退出過(guò)程中克扣農(nóng)民補(bǔ)償款，侵害農(nóng)民利益，對(duì)于侵犯農(nóng)民權(quán)益行為，應(yīng)在法律法規(guī)中明確承擔(dān)法律責(zé)任。第四，在初期推進(jìn)宅基地有償退出制度時(shí)，應(yīng)嚴(yán)格限制退出主體條件。現(xiàn)階段農(nóng)村宅基地對(duì)于農(nóng)民而言仍具有較強(qiáng)社會(huì)保障功能，為防止農(nóng)民退出宅基地?zé)o房可住，應(yīng)將宅基地使用權(quán)退出主體限定為在城鎮(zhèn)具有穩(wěn)定收入的居民或在農(nóng)村“一戶多宅”的農(nóng)民。在農(nóng)村社會(huì)保障制度逐漸完善，農(nóng)民生存和居住安全得到一定保障后，宅基地有償退出主體可取消限定，擴(kuò)大為所有農(nóng)民。

（五）完善立法，加強(qiáng)宅基地置換過(guò)程中農(nóng)民權(quán)益保護(hù)

宅基地置換涉及國(guó)家、村集體、農(nóng)民等眾多方利益，相關(guān)利益分享需要國(guó)家法律予以明確規(guī)定，這是宅基地置換的前提。在宅基地置換過(guò)程中，農(nóng)民權(quán)益法律保護(hù)應(yīng)從以下幾方面入手。第一，在立法中明確農(nóng)民宅基地收益權(quán)。農(nóng)民對(duì)宅基地不僅具有占有和使用權(quán)利，還具有收益權(quán)利，地方政府開(kāi)展農(nóng)房置換過(guò)程中，不僅要對(duì)房屋補(bǔ)償，還應(yīng)補(bǔ)償農(nóng)民宅基地用益物權(quán)。第二，完善政府、企業(yè)與農(nóng)民和村集體間對(duì)宅基地增值收益分配的相關(guān)立法。對(duì)于宅基地置換后增收利益如何分配，立法應(yīng)明確地方政府、開(kāi)發(fā)企業(yè)與村集體、農(nóng)民對(duì)征收利益的分配比例，盡快出臺(tái)收益分配辦法。第三，立法應(yīng)明確農(nóng)民對(duì)村集體其他集體建設(shè)用地權(quán)利。農(nóng)民是村集體組織成員，農(nóng)村土地歸屬于村集體經(jīng)濟(jì)組織，農(nóng)民不僅對(duì)自家宅基地享有權(quán)利，對(duì)于宅基地置換過(guò)程中產(chǎn)生的其他集體建設(shè)用地收益也應(yīng)享有分配權(quán)利，立法應(yīng)明確規(guī)定此部分收益在政府、村集體、農(nóng)民間分配比例。

（六）制定宅基地管理專項(xiàng)法規(guī)

我國(guó)近年一直關(guān)注農(nóng)村建設(shè)問(wèn)題，新農(nóng)村建設(shè)投入不斷加大，積極探索農(nóng)村宅基地制度改革，但關(guān)于宅基地使用權(quán)法律規(guī)定過(guò)于分散，未形成專項(xiàng)宅基地法規(guī)，現(xiàn)實(shí)生活中很多糾紛無(wú)法可依，宅基地管理專門立法勢(shì)在必行。

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Problem sand Suggestionson the Legislation of Rural Homestead Usage Right

CHEN Lu

（SchoolofHumanitiesand Law,NortheastAgriculturalUniversity,Harbin 150030,China）

Ruralhomestead system is an importantpartof the rural land system.It is directly related to the interests of farmers,ruraleconomic developmentand socialstability.With the developmentofurban and rural integration process,the original ruralhomestead system has been unable to adapt to the new economic situation and the reform is imperative.In the processof the reform of the homestead system,the protection of the law is indispensable.When pushing forward the legislation of homestead,the existing problems in current legislation should be analyzed,according to the current economic situation to put forward the corresponding and targeted legislation improvement countermeasures.In the reform of the legalsystem of the homestead,it should focus on the legal construction of the homestead compensable acquisition,the improvement of the legal system of the homestead circulation after the cancellation of legal restrictions on homestead and the maintenanceof the legitimate rightsand interests the farmers in the processofhomestead exit.

rural land;homestead usage right;legalprotection;perfecting countermeasure

F321.1

：A

：1674-9189（2017）01-0094-07

*項(xiàng)目來(lái)源：黑龍江省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目（15FXE03）。

陳璐（1980-），女，博士研究生，副教授，研究方向：農(nóng)業(yè)法、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)。