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        新形勢下檔案事業(yè)體制發(fā)展

        2017-03-31 01:46:28滕樹運
        經(jīng)濟研究導刊 2016年33期
        關鍵詞:發(fā)展歷程新形勢問題

        滕樹運

        摘 要:我國檔案事業(yè)體制從無到有,從經(jīng)驗總結(jié)到吸收借鑒,從重視保管到保管和研究相結(jié)合,經(jīng)過不斷的改革和完善,形成了現(xiàn)今具有中國特色的檔案事業(yè)體制。盡管我國檔案事業(yè)體制建設取得了顯著的成績,但隨著市場經(jīng)濟的快速發(fā)展和信息化水平的不斷提高,現(xiàn)有檔案事業(yè)體制已不能適應新形勢下檔案事業(yè)的發(fā)展和整個社會經(jīng)濟的發(fā)展,許多新的問題和新的情況都顯現(xiàn)出來,亟須解決。

        關鍵詞:新形勢;檔案事業(yè);體制;發(fā)展歷程;問題;發(fā)展思路

        中圖分類號:G271 文獻標志碼:A 文章編號:1673-291X(2016)33-0182-02

        隨著我國經(jīng)濟快速發(fā)展,信息化水平的不斷提高,新形勢下檔案事業(yè)在社會主義現(xiàn)代化建設中的地位和作用日趨明顯和突出。2014年,中共中央辦公廳國務院辦公廳印發(fā)的《關于加強和改進新形勢下檔案工作的意見》中就明確指出:“做好新形勢下檔案工作,對于推動經(jīng)濟社會科學發(fā)展、維護國家安全和社會穩(wěn)定、維護人民群眾合法權益、提高黨的執(zhí)政能力和政府管理水平,具有重要意義。”這說明,檔案工作在黨和國家中扮演著極其重要的角色,在全面深化改革的新形勢下,我國檔案事業(yè)體制也要全面深化改革,不斷促進檔案事業(yè)的新發(fā)展,從而推動整個社會的發(fā)展。

        一、檔案事業(yè)體制的發(fā)展歷程

        我國檔案事業(yè)體制從無到有,從經(jīng)驗總結(jié)到吸收借鑒,從重視保管到保管和研究相結(jié)合,經(jīng)過不斷的改革和完善,形成了現(xiàn)今具有中國特色的檔案事業(yè)體制。

        1954年11月,國家檔案局成立,曾三被任命為國家檔案局首任局長,領導和管理全國檔案工作。從此,我國檔案事業(yè)呈現(xiàn)出嶄新的局面。1956年4月,國務院發(fā)布第一個具有重要指導性的檔案行政法規(guī)——《關于加強國家檔案工作的決定》,對我國檔案事業(yè)建設具有著深遠的影響。1957年12月,國家檔案局起草了《國家機關文書閱卷工作和檔案室工作暫行通則》和《國家機關一般檔案材料保管期限暫行規(guī)定》,經(jīng)國務院批準并頒布實施,《通則》與《規(guī)定》的頒布與實施使我國檔案事業(yè)逐步規(guī)范化、標準化、法制化。檔案事業(yè)體制在國家檔案局的地位與作用也變得越來越重要。1959年,在曾三的領導與推動下,《中國共產(chǎn)黨中央和?。ㄊ校┘墮C關文書處理和檔案工作暫行條例》《省檔案館工作暫行通則》《實施中華人民共和國檔案法》等有關檔案規(guī)章制度相繼出臺,檔案工作、檔案法制建設逐步完善、健全。

        1959年10月,中央檔案館成立,曾三任館長,開創(chuàng)了具有中國特色的黨政雙重領導檔案工作的獨特模式,為我黨的檔案事業(yè)做出了巨大貢獻。1962年,曾三在全國檔案工作會議上指出,對機關檔案室來說,沒有歸檔制度,或者歸檔制度不健全,就沒有檔案,或者至少沒有完整的檔案,檔案事業(yè)體制越來越完善。

        1966—1976年期間,由于大部分人對檔案和檔案工作的重要性缺乏認識,致使我國檔案事業(yè)管理不善,管理事業(yè)體制遭到嚴重破壞,整個檔案事業(yè)支離破碎、混亂不堪。曾三意識到了檔案工作面臨的新問題、新情況、新挑戰(zhàn),并對此進行深入的調(diào)查研究,形成《中華人民共和國檔案法》草案,1987年,經(jīng)國務院批準并頒布實施,確定了“統(tǒng)一領導、分級管理”的原則?!稒n案法》的頒布實施為我國檔案事業(yè)的健康發(fā)展提供了法律保障。

        建國后,我國各項體制都在改革,檔案事業(yè)體制為了適應各項事務的發(fā)展,也曾進行機構(gòu)改革,實行局館合一,也就是一個機構(gòu),兩種職能。此次改革,再次把我國的檔案事業(yè)推向一個新的階段。

        二、新形勢下檔案事業(yè)體制存在的問題

        從我國檔案事業(yè)體制發(fā)展歷程可以看出,我國檔案事業(yè)體制經(jīng)歷了幾次大的變動與改革,在不斷摸索與總結(jié)借鑒中,不斷地改進和完善,逐步形成了具有適合中國國情的有特色的集中式的檔案事業(yè)管理模式。幾十年來,盡管我國檔案事業(yè)體制建設取得了顯著的成績,但隨著我國市場經(jīng)濟的快速發(fā)展和信息化水平的不斷提高,以及各項體制不斷地完善和健全,現(xiàn)有檔案事業(yè)體制已不能適應新形勢下檔案事業(yè)的發(fā)展和整個社會經(jīng)濟的發(fā)展,許多新的問題和新的情況都顯現(xiàn)出來,亟須我們解決。

        (一)點線面重疊交錯,分割嚴重

        我國現(xiàn)行體制主要是借鑒前蘇聯(lián),結(jié)合中國國情而建立起的“統(tǒng)一領導、分級管理”的管理體制,檔案管理中的各系統(tǒng)、部門稱為“點”;按照專業(yè)的工作系統(tǒng)對檔案事業(yè)進行管理,使上下連貫相通,我們稱之為“線”,平行的行政區(qū)域從上到下劃分的領導關系和行政區(qū)域則稱為“面”。在行政區(qū)域內(nèi),行政管理部門對該區(qū)域的檔案事業(yè)進行管理的時候,權利、信息和資源的傳遞將會沿著水平與垂直兩條線進行,必然就造成了統(tǒng)一管理空間上的“點”“線”“面”的重疊交錯,分割嚴重。

        (二)集中管理與分散管理相沖突

        建國以來,我國在建立綜合性檔案館的同時還建立了專業(yè)性檔案館、企業(yè)檔案館以及行業(yè)檔案館等等,表面上檔案館數(shù)量眾多,檔案事業(yè)繁華,實際上很分散。現(xiàn)行的檔案事業(yè)體制是采取的“統(tǒng)一領導、分級管理”的原則,也就是說,各級檔案管理機構(gòu)對各自形成的檔案進行集中的綜合管理,而按專業(yè)形成的“線”則是單獨的統(tǒng)一管理,直接從綜合管理中分離出來,形成了集中管理狀況下的分散管理,兩者相沖突,直接影響了檔案的有效利用。

        (三)“局館合一”體制與改革方向相悖

        1.“局館合一”弱化了檔案局與檔案館的職能?!熬逐^合一”體制實行之后,有的機構(gòu)被稱之為政府直屬事業(yè)機構(gòu),使得檔案局的執(zhí)法權威受到了非議與質(zhì)疑,在行使行政管理職能時受到了很大的影響。同時,雖然檔案工作人員都盡量按照公務員或參照公務員進行管理,工作人員的社會地位和待遇都得到了提高,但卻導致了檔案職能的行政化,弱化了檔案館本身的事業(yè)職能,阻礙了檔案館自身發(fā)展。

        2.“局館合一”造成了法律責任不清。我國《檔案法》明確規(guī)定,檔案局作為享有和行駛國家檔案行政管理權力的主體,在行使行政權力、履行行政管理職能的過程中要承擔相應的法律責任。檔案館的主要職責是保管和利用檔案,只是一個文化事業(yè)單位,其具備的是檔案實體管理職能。實行“局館合一”的體制后,檔案局(館)不但具備檔案局的行政管理職能,還具備檔案館的檔案實體管理職能,這樣就造成了法律責任不清,不利于社會的監(jiān)督,不利于維護社會公平,更不利于依法治檔。

        3.“局館合一”造成了政事不分、職責不明。“局館合一”體制強行地將檔案局和檔案館合并,檔案行政職能和檔案實體管理職能交織在一起,其工作人員的身份和工作性質(zhì)時刻變換,檔案館失去了原有文化事業(yè)單位的公共性特征,轉(zhuǎn)而將更多的時間和精力投入到黨政機關,為黨政機關服務,其行政化加重,事業(yè)功能弱化,甚至扭曲,造成了政事不分、職責不明。

        (四)文件管理工作與檔案管理工作結(jié)合不夠緊密

        目前,我國文件管理工作與檔案管理工作是分開進行的。一般來說,文件管理工作主要由辦公室或者秘書進行,檔案管理人員沒有參與文件的收集、整理和分類,歸檔文件的質(zhì)量無法得到保證,從而影響了檔案的質(zhì)量。同時,檔案大多是事后管理,也就是說,檔案管理無法對文件超前整理和控制,具有明顯的滯后性和被動性,檔案工作的地位也因此受到一定的影響。

        三、新形勢下檔案事業(yè)體制發(fā)展的具體思路

        (一)科學整合檔案資源,構(gòu)建綜合性檔案館

        目前,我國檔案事業(yè)體制是采取的集中統(tǒng)一管理模式。實踐證明,集中統(tǒng)一管理模式克服了舊時檔案分散管理與檔案工作職能不清的弊端,有效地促進了我國檔案事業(yè)的發(fā)展。因此,新形勢下,我們應繼續(xù)采取集中統(tǒng)一管理模式,并在現(xiàn)有的管理體制范圍內(nèi)進行改進,以適應新時期的檔案管理體制。集中管理、統(tǒng)一規(guī)劃、科學整合各級檔案館的檔案資源,構(gòu)建綜合性檔案館,提升規(guī)模效益,有效配置檔案資源,真正實現(xiàn)社會共享。

        (二)明確領導關系,分清黨政職能

        雖然我國實行了集中統(tǒng)一的管理模式,但是各級檔案機構(gòu)雙重性的性質(zhì)使得黨的政治領導職能和政府的行政管理不夠清晰,局面比較混亂。因此,我國檔案事業(yè)體制要適應新形勢就必須明確領導關系,分清黨政職能。一是強化黨的政治領導職能。黨中央及各級黨委不再干涉政府職能內(nèi)的工作,統(tǒng)一由國務院和地方各級政府參與決策并發(fā)布實施。而黨的政治領導職能主要是發(fā)揮黨對各級政府的引導、協(xié)調(diào)、組織、監(jiān)督和教育的作用,加強黨的自身建設,積極深入政治體制改革。二是加強政府行政管理職能。也就是說,屬于政府職能范圍的應交由政府集中統(tǒng)一管理,明細檔案管理的權限。

        (三)強化政府宏觀管理職能

        現(xiàn)行的檔案事業(yè)體制下,政府微觀職能主要是指以直接管理為主,對檔案方面的教育科研和理論研究以及檔案管理工作的業(yè)務指導和專業(yè)培訓采取手把手教、挨家挨戶的微觀指導模式。這樣就造成權力過于集中,社會力量發(fā)力不足。因此,要發(fā)揮市場在資源配置中的決定作用,加大市場對資源配置的能力,逐漸打破政府支配社會資源的格局,使檔案行政管理更加法制化、宏觀化。主要表現(xiàn)為,將直接管理為主的微觀指導模式向簡介管理為主的宏觀模式改變,將一部分職能交由檔案館或者檔案中介結(jié)構(gòu)管理,而政府主要起到引導、組織、協(xié)調(diào)和監(jiān)督的作用,發(fā)揮執(zhí)法監(jiān)督和檢查、依法治檔、查處違規(guī)違法等的宏觀職能,不斷完善和健全檔案法律法規(guī),加大檔案執(zhí)法力度,切實實現(xiàn)政府宏觀管理職能。

        (四)政事分開,強化服務職能

        一是鼓勵社會力量發(fā)展檔案事業(yè)。廣泛宣傳,制定相關政策,鼓勵和引導社會積極力量加入檔案管理工作,壯大檔案管理隊伍。二是加強檔案事業(yè)服務與對象的結(jié)合。打破“點線面”分割的格局,直接將檔案館面向社會,直接對檔案服務對象服務。三是激活檔案用人機制。采取局館分離的模式,整合檔案局和檔案館的職能,檔案局作為國家行政體系的重要組成部分,主要是履行規(guī)劃、組織、協(xié)調(diào)、指導、監(jiān)督、執(zhí)法檢查和依法查處違法違規(guī)的管理職能以及檔案工作法律法規(guī)、行政規(guī)章的制定。檔案館作為文化事業(yè)單位,主要是面向社會,要樹立科學文化事業(yè)形象,強化事業(yè)服務功能,構(gòu)建新型的公共服務機構(gòu)。

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