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        閻良區(qū)小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革探究

        2017-03-31 15:06:26鄭春
        經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊 2016年33期
        關(guān)鍵詞:管理模式

        鄭春

        摘 要:小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革是農(nóng)村改革的重要內(nèi)容之一,對(duì)促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。以閻良區(qū)小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革為目標(biāo),通過(guò)大量調(diào)研,積極探索新形勢(shì)下該區(qū)小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革思路和產(chǎn)權(quán)管理模式,旨在明晰工程產(chǎn)權(quán)、落實(shí)管護(hù)責(zé)任、保障建后效益,努力構(gòu)建小型水利工程管護(hù)的長(zhǎng)效機(jī)制,促進(jìn)農(nóng)村小型水利工程建得起、用得好。

        關(guān)鍵詞:農(nóng)田水利工程;產(chǎn)權(quán)制度;管理模式

        中圖分類號(hào):F323.213 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號(hào):1673-291X(2016)33-0067-02

        一、小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革背景

        長(zhǎng)期以來(lái),小型水利工程始終存在著重建輕管現(xiàn)象,一方面,國(guó)家大量投資小型水利工程建設(shè),全力保障糧食生產(chǎn)安全、群眾飲水安全和生態(tài)環(huán)境安全等諸多方面;另一方面,小型水利工程建后管護(hù)機(jī)制未能有效建立起來(lái),使得小型水利工程建后管護(hù)責(zé)任缺失,從而大量出現(xiàn)了重復(fù)投資、投資浪費(fèi)、設(shè)施效益難以全面發(fā)揮等不良現(xiàn)象[1]。因此,徹底扭轉(zhuǎn)小型水利工程重建輕管現(xiàn)象,需要從小型水利工程所有權(quán)、管理權(quán)等方面入手,積極探索新形勢(shì)下小型水利工程的產(chǎn)權(quán)制度改革問(wèn)題。當(dāng)前,小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革是深化農(nóng)村改革工作的重要內(nèi)容之一,也是推進(jìn)全社會(huì)改革工作的重要基礎(chǔ)。

        二、現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

        農(nóng)業(yè)發(fā)展基本現(xiàn)狀。閻良,是西安市的一個(gè)遠(yuǎn)郊區(qū),位于西安主城區(qū)東北方向,距西安城區(qū)50公里,總面積244.4平方公里,轄兩鎮(zhèn)5個(gè)街辦共計(jì)80個(gè)行政村,總?cè)丝?8.4萬(wàn),其中農(nóng)業(yè)人口16萬(wàn),2015年全區(qū)農(nóng)民人均純收入達(dá)到18 572元,遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于2015年陜西農(nóng)村居民人均可支配收入8 689元。全區(qū)耕地面積24萬(wàn)畝,其中設(shè)施農(nóng)業(yè)面積22.5萬(wàn)畝,有效灌溉面積21.6萬(wàn)畝,農(nóng)業(yè)發(fā)展以瓜果蔬菜等設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展為龍頭,目前已是全國(guó)最大的早春優(yōu)質(zhì)甜瓜基地、國(guó)家級(jí)無(wú)公害蔬菜標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)基地、全市第一個(gè)10萬(wàn)畝設(shè)施農(nóng)業(yè)板塊基地。

        小型水利工程現(xiàn)狀。經(jīng)2016年3月統(tǒng)計(jì),截至2016年2月底,全區(qū)現(xiàn)有小型水利工程主要包括:農(nóng)田灌溉機(jī)井?菖?菖眼、抽水泵站?菖?菖處、農(nóng)村飲水安全工程?菖?菖處、小型水源水庫(kù)1處,呈現(xiàn)出點(diǎn)多、量大、面廣的特點(diǎn),為促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展和保障現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、糧食生產(chǎn)安全和農(nóng)村群眾用水安全發(fā)揮著重要的支撐作用。目前,全區(qū)小型水利工程管理模式主要由村組集體管理、農(nóng)戶自行管理兩種,事實(shí)上部分工程已處于無(wú)人管理狀態(tài)。管理模式的不同,宏觀上經(jīng)營(yíng)性工程管理相對(duì)較好,而公益性工程管理相對(duì)較差。

        存在的突出問(wèn)題??v觀閻良區(qū)小型水利工程建后管護(hù)中存在的問(wèn)題,最突出的問(wèn)題有三個(gè)方面:

        一是產(chǎn)權(quán)界定不清晰。產(chǎn)權(quán)問(wèn)題是制約工程建后效益長(zhǎng)期發(fā)揮的首要問(wèn)題。工程到底歸誰(shuí)所有?從單個(gè)工程設(shè)施投資上分析,有的工程全部由國(guó)家各級(jí)財(cái)政投資,有的工程投資組成中由中、省、市、區(qū)縣財(cái)政投資絕大部分,群眾僅僅繳納了少量自籌;從建后管理上分析,有的是村組集體安排專人管理,有的是由群眾個(gè)人管理,有的是由受益農(nóng)戶組成的協(xié)會(huì)組織管理等。諸如此類情況,小型水利工程設(shè)施究竟是國(guó)家的、集體的,還是群眾個(gè)人的,調(diào)查中大多數(shù)單位和群眾都說(shuō)不清,沒有權(quán)威機(jī)構(gòu)或人員予以明確界定設(shè)施產(chǎn)權(quán)。

        二是管護(hù)責(zé)任主體不明確。小型水利設(shè)施絕大多數(shù)都位于田間地頭或村外露天環(huán)境下,工程設(shè)施建成后必然要移交給當(dāng)?shù)卮褰M、協(xié)會(huì)或群眾進(jìn)行管理使用。需要使用時(shí)農(nóng)民群眾只考慮使用,但因?yàn)楣茏o(hù)不善、操作不當(dāng)?shù)仍蛟斐汕榔茡p了、水泵燒壞了、管子漏水了等情況需要維修時(shí),管理者沒錢,甚至是不愿意出錢更換或維修,這樣勢(shì)必縮短各類設(shè)施使用壽命,工程效益就難以全面發(fā)揮,分析其實(shí)質(zhì)就是工程設(shè)施的管護(hù)主體是誰(shuí)并不明確。

        三是管理經(jīng)費(fèi)不落實(shí)。多年來(lái),閻良區(qū)有資金建但沒有資金管的問(wèn)題很普遍,這是該區(qū)小型水利工程多少年來(lái)始終未能解決的問(wèn)題。一方面,閻良區(qū)級(jí)財(cái)政始終沒有安排小型水利設(shè)施維修養(yǎng)護(hù)資金;另一方面,區(qū)級(jí)以上財(cái)政只是近年來(lái)安排有少量資金用于小型水利工程維修養(yǎng)護(hù),但杯水車薪,資金缺口太大,現(xiàn)有維修養(yǎng)護(hù)資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)解決不了該區(qū)各類小型水利工程維修養(yǎng)護(hù)的實(shí)際需要。

        三、產(chǎn)權(quán)制度改革的思路與步驟

        (一)基本思路

        一是堅(jiān)持權(quán)責(zé)明確,特別是以書證形式明晰所有權(quán)、確定管理權(quán),保障使用權(quán),搞活經(jīng)營(yíng)權(quán),落實(shí)管護(hù)責(zé)任主體。二是結(jié)合閻良區(qū)實(shí)際情況,因地制宜推進(jìn)改革,積極探索社會(huì)化和專業(yè)化的多種工程管理模式,促進(jìn)設(shè)施管護(hù)效益得到充分發(fā)揮。三是建立各類設(shè)施維修養(yǎng)護(hù)投入機(jī)制,重點(diǎn)解決好各類設(shè)施運(yùn)行管護(hù)經(jīng)費(fèi)的落實(shí)難題。四是加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo),強(qiáng)化政府責(zé)任,建立獎(jiǎng)懲分明、科學(xué)考核的工程管理監(jiān)督機(jī)制,調(diào)動(dòng)各方積極性,半年內(nèi)全面完成小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革,助推農(nóng)村改革深入開展。對(duì)已完成改革任務(wù)且工程效益發(fā)揮正常的,原則上不做調(diào)整。

        (二)實(shí)施步驟

        1.對(duì)所有工程設(shè)施調(diào)查摸底,明晰工程建設(shè)信息及相關(guān)要素。按照逐鄉(xiāng)鎮(zhèn)、逐村組進(jìn)行調(diào)查摸底的原則,對(duì)全區(qū)所有納入改革范疇的小型水利工程進(jìn)行全面調(diào)查和登記造冊(cè),為產(chǎn)權(quán)制度改革夯實(shí)基礎(chǔ)[2]。條件具備時(shí),可以建立全區(qū)小型水利工程信息管理系統(tǒng)平臺(tái),既將前期建設(shè)的工程設(shè)施納入管理,也可將后期建設(shè)的工程設(shè)施進(jìn)行錄入,實(shí)現(xiàn)信息化管理全覆蓋。

        2.對(duì)所有登記在冊(cè)的小型水利工程設(shè)施進(jìn)行產(chǎn)權(quán)界定,經(jīng)過(guò)媒體公示后予以確認(rèn)。其中,包括無(wú)產(chǎn)權(quán)爭(zhēng)議的和有產(chǎn)權(quán)爭(zhēng)議的兩種情況。

        產(chǎn)權(quán)界定時(shí),產(chǎn)權(quán)歸屬已明晰的工程,維持現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)歸屬關(guān)系。產(chǎn)權(quán)歸屬不明晰的工程,產(chǎn)權(quán)界定堅(jiān)持的原則包括五個(gè)方面:一是個(gè)人投資興建的工程,產(chǎn)權(quán)歸個(gè)人所有;二是社會(huì)資本投資興建的工程,產(chǎn)權(quán)歸投資者所有,或按投資者意愿確定產(chǎn)權(quán)歸屬;三是受益戶共同出資興建的工程,產(chǎn)權(quán)歸受益戶共同所有;四是以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織投入為主的工程,產(chǎn)權(quán)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有;五是由中、省、市、區(qū)財(cái)政投資的部分,統(tǒng)稱為國(guó)家投資。以國(guó)家投資為主興建的工程,涉及公共安全的,原則上歸區(qū)級(jí)人民政府或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府所有;對(duì)主要用于改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件的,可歸區(qū)級(jí)人民政府或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府所有,也可劃分投資各方股權(quán),或者無(wú)償劃給村組集體組織所有,具體情況由區(qū)人民政府或其授權(quán)的水務(wù)部門根據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定確定。

        產(chǎn)權(quán)界定后,由區(qū)水務(wù)部門負(fù)責(zé)將產(chǎn)權(quán)界定情況同時(shí)在區(qū)級(jí)媒體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及相關(guān)村組村委會(huì)公示欄進(jìn)行為期10個(gè)工作日的公示,自覺接受群眾和社會(huì)各界監(jiān)督。具體操作辦法是,各村組的,只在本村組村委會(huì)公示;各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的,只在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公示欄公示;全區(qū)所有的,在區(qū)級(jí)媒體上進(jìn)行公示。

        對(duì)產(chǎn)權(quán)關(guān)系一時(shí)難以厘清的,由水務(wù)部門代表政府牽頭,聯(lián)系有爭(zhēng)議各方進(jìn)行重點(diǎn)協(xié)調(diào),力求快速厘清產(chǎn)權(quán)關(guān)系,厘清確有難度時(shí)作為遺留問(wèn)題滯后處理。

        對(duì)產(chǎn)權(quán)已經(jīng)界定清楚的所有工程設(shè)施頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證,明確工程所有權(quán)。公示期結(jié)束后,由區(qū)人民政府或區(qū)水務(wù)部門向明晰產(chǎn)權(quán)的工程所有者頒發(fā)工程所有權(quán)證書,載明工程所有者姓名及所有者所占投資股份份額、工程核心設(shè)施構(gòu)成、工程使用功能、使用范圍和年限、所有者的權(quán)利與義務(wù)等基本信息,工程的所有者,負(fù)責(zé)工程的運(yùn)行管理。

        針對(duì)所有者無(wú)力承擔(dān)安全管理責(zé)任的工程,可以考慮將工程收歸政府所有,也可以妥善分割工程的所有權(quán)和使用權(quán),由區(qū)水務(wù)部門代表政府直接指定管理單位和人員為工程設(shè)施經(jīng)營(yíng)者,進(jìn)一步落實(shí)工程管護(hù)主體和責(zé)任。

        落實(shí)工程設(shè)施維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi),建立穩(wěn)定的管護(hù)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。一是在積極爭(zhēng)取上級(jí)部門投資工程設(shè)施維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)的同時(shí),加強(qiáng)與區(qū)級(jí)財(cái)政部門協(xié)調(diào),嚴(yán)格落實(shí)2011年中央一號(hào)文件精神,落實(shí)土地出讓收益的10%用于農(nóng)田水利建設(shè)這一政策,保障區(qū)級(jí)財(cái)政投資中用于小型水利工程設(shè)施維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)投入基本滿足需要,逐步建立起區(qū)級(jí)財(cái)政投資機(jī)制,這是小型水利工程設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革的核心任務(wù)之一,徹底扭轉(zhuǎn)區(qū)級(jí)財(cái)政沒有工程設(shè)施維修養(yǎng)護(hù)資金投入這一局面。二是按照“誰(shuí)所有、誰(shuí)負(fù)擔(dān)”原則,管護(hù)經(jīng)費(fèi)原則上由工程產(chǎn)權(quán)所有者負(fù)責(zé)籌集,財(cái)政適當(dāng)給予補(bǔ)助。對(duì)涉及有國(guó)家投資后所有權(quán)為集體擁有的水利設(shè)施,維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)由財(cái)政投資予以解決;對(duì)所有權(quán)為個(gè)人的,完善“民辦公助”“一事一議”,根據(jù)管護(hù)實(shí)效進(jìn)行財(cái)政資金補(bǔ)助,具體補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)與方式,由區(qū)財(cái)政與水務(wù)部門因地制宜予以確定。三是鼓勵(lì)和動(dòng)員社會(huì)機(jī)構(gòu)或人員投入資金,滿足公益性管護(hù)經(jīng)費(fèi)投入需要,其收益按照相應(yīng)議定比例從經(jīng)營(yíng)效益中提成。

        對(duì)基層管理人員進(jìn)行務(wù)實(shí)培訓(xùn)。一是按照小型水利工程屬性對(duì)全區(qū)各類設(shè)施進(jìn)行分類,在分類基礎(chǔ)上,安排技術(shù)人員對(duì)不同類型設(shè)施相應(yīng)的管理人員進(jìn)行務(wù)實(shí)培訓(xùn),培訓(xùn)基于基礎(chǔ)常識(shí)和實(shí)際操作兩部分,培訓(xùn)結(jié)束后需要進(jìn)行相應(yīng)考試?;A(chǔ)常識(shí)部分采取現(xiàn)場(chǎng)回答的形式,實(shí)際操作部分采取現(xiàn)場(chǎng)實(shí)戰(zhàn)考核的形式,由考核組進(jìn)行考核后加權(quán)打分,成績(jī)合格者頒發(fā)培訓(xùn)結(jié)業(yè)證書。二是對(duì)取得培訓(xùn)結(jié)業(yè)證書的,由財(cái)政安排的維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)優(yōu)先傾斜支持,進(jìn)一步鼓勵(lì)群眾參與培訓(xùn),科學(xué)經(jīng)營(yíng)管理。

        建立健全工程設(shè)施管護(hù)制度??朔淹こ坦茏o(hù)制度不夠健全的現(xiàn)狀,由區(qū)水務(wù)部門制定各類小型水利工程設(shè)施管護(hù)制度,由區(qū)人民政府發(fā)布執(zhí)行,或由區(qū)水務(wù)部門發(fā)布執(zhí)行,也可由區(qū)水務(wù)與財(cái)政部門聯(lián)合發(fā)布執(zhí)行。發(fā)布的范圍為各鄉(xiāng)鎮(zhèn)及政府相關(guān)組成部門。在發(fā)布的同時(shí),需要通過(guò)不同載體,形式多樣地做好宣傳工作,保障各項(xiàng)管護(hù)制度能夠切實(shí)得到貫徹和落實(shí),為各類工程設(shè)施效益的發(fā)揮保駕護(hù)航。

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