王 偉

(安徽師范大學(xué) 法學(xué)院，安徽 蕪湖 241003)

馬克斯·韋伯官僚制理論的特征與啟示

王 偉

(安徽師范大學(xué) 法學(xué)院，安徽 蕪湖 241003)

在當(dāng)代社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域，馬克斯·韋伯提出的“官僚制”理論是最有影響力的理論之一。本文從經(jīng)典的官僚制理論中總結(jié)和歸納了官僚制的基本內(nèi)涵和特征，并闡述了目前我國行政體制改革中存在的問題，試圖以官僚制特征中的可取之處為指導(dǎo)，進(jìn)一步探索和研究我國行政體制改革中應(yīng)遵循的路徑，以期探索出一條適合中國特色的公共管理體制，推動(dòng)中國行政管理體制的現(xiàn)代化建設(shè)。

馬克斯·韋伯；理性；官僚制；行政體制改革

被譽(yù)為“組織理論之父”的馬克斯·韋伯(以下簡稱“韋伯”)是具有深遠(yuǎn)影響力的社會(huì)學(xué)家。在當(dāng)代社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域，韋伯提出的“官僚制”理論是最有影響力的理論之一。但是，隨著新公共管理和公共服務(wù)理論的興起，其官僚制理論也引起了爭議。

一、韋伯的理性官僚制

我們習(xí)慣把“官僚制”看作貶義詞，通常喜歡將它與公共行政管理效率低下等同。韋伯所說的“官僚制”卻截然不同，其所謂的官僚制是一種現(xiàn)代社會(huì)實(shí)施合法統(tǒng)治的行政組織。

在19世紀(jì)，官僚制指的就是官僚統(tǒng)治，與代議制相對(duì)應(yīng)。在20世紀(jì)，官僚制統(tǒng)治更像是軍事專制、一黨制政府或其他形式的獨(dú)裁統(tǒng)治的一個(gè)特征。從組織管理的角度來系統(tǒng)地分析官僚制，韋伯認(rèn)為任何組織都必須以一定的權(quán)威為基礎(chǔ)。適當(dāng)?shù)臋?quán)威可以維持正常的秩序，缺乏這種權(quán)威就有可能無法實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)。為了讓我們更好地把握官僚制理論，韋伯從權(quán)威結(jié)構(gòu)理論與組織類型分析了“神秘化的組織”“傳統(tǒng)的組織”和“合理合法化組織”的不同形式，認(rèn)為“神秘化的組織”是非理性的，帶有濃厚的感情色彩；“傳統(tǒng)的組織”的組織效率太低，權(quán)威帶有明顯的世襲性和封建性；只有合理合法的權(quán)威才有效率。在合理合法化的組織中，有著既定的規(guī)則與程序，組織成員也承擔(dān)著各自的職責(zé)。這是一種中性解釋，是組織的純粹形態(tài)或標(biāo)準(zhǔn)模式。

美國學(xué)者安東尼·唐斯認(rèn)為官僚制通常指一個(gè)特別的制度分類，意味著“官僚化”的組織形式。這與韋伯所認(rèn)為的官僚制有很大程度的相似。

英國學(xué)者戴維·畢瑟姆認(rèn)為韋伯的官僚制理論更多的是從政治社會(huì)學(xué)的角度進(jìn)行研究的。按照韋伯的分析，應(yīng)在現(xiàn)代化理論的背景中根據(jù)其在大工業(yè)社會(huì)中的功能來理解官僚制。通過這種視角的分析，我們更加明了非官僚制同樣具有官僚制的特征，甚至個(gè)體也可能具有官僚的特征，這些思想在戴維·畢瑟姆《官僚制》一書中顯得很清晰。

韋伯的官僚制對(duì)政府的運(yùn)作和管理提供了一個(gè)參照模式，既有積極的一面，也有消極的一面，官僚制的具體特征對(duì)中國行政管理體制改革有重要的啟發(fā)。

二、韋伯官僚制理論的特征

官僚制作為一種行政管理體制，韋伯認(rèn)為官僚制是一種社會(huì)形態(tài)，而且必不可少；其在現(xiàn)代社會(huì)中也呈現(xiàn)出一種獨(dú)特的社會(huì)形態(tài)；作為一種理想狀態(tài)中的組織形式，官僚制也有著很多特征；有著合理的分工與層級(jí)節(jié)制的權(quán)力體系，也具有依照規(guī)程辦事的運(yùn)作機(jī)制；官僚制也是一種非人格化的組織管理等。簡言之，無非就是層級(jí)制、連續(xù)性、非人格化、法理化和專業(yè)化等。

其優(yōu)越性體現(xiàn)在它的嚴(yán)密性、合理性、穩(wěn)定性和普適性。這些優(yōu)點(diǎn)也正是資本主義離不開它的主要原因，否則資本主義經(jīng)濟(jì)就不會(huì)發(fā)展如此之快，但是需要指出的是社會(huì)主義的科層化程度更高，所以就更需要這種理論的指導(dǎo)。從社會(huì)發(fā)展的潮流趨勢(shì)來看，任何性質(zhì)的社會(huì)均存在著一種來足以調(diào)整自身結(jié)構(gòu)來不斷適應(yīng)發(fā)展需要的潛在的動(dòng)力。官僚制理論的內(nèi)在價(jià)值作為人類的共同財(cái)富，絕不是資本主義社會(huì)的專屬，其對(duì)社會(huì)主義的中國行政管理體制改革也具有重要的啟示。官僚制在提高行政效率的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)了協(xié)調(diào)統(tǒng)一與專業(yè)化、知識(shí)化管理，但同時(shí)也帶來了一定的消極作用，如：滋生官僚主義，行政效率低下；組織僵化以致缺乏創(chuàng)造性，同時(shí)也導(dǎo)致了應(yīng)變能力和處理突發(fā)狀況的能力較差；缺乏競爭機(jī)制以及信息溝通受阻等。

因此，我們不能照搬照抄，要結(jié)合國情，根據(jù)實(shí)際去借鑒，而不是盲目崇拜，我們應(yīng)該在取其精華、去其糟粕的基礎(chǔ)上汲取對(duì)我們有益的東西來推動(dòng)中國行政體制改革的進(jìn)一步發(fā)展，而不是照搬官僚制理論的各種觀點(diǎn)和對(duì)策，否則會(huì)適得其反。

三、韋伯官僚制理論的啟示

(一)提倡法制化

韋伯官僚制特征中的權(quán)威來自于法律形式固定下的規(guī)章制度，與此同時(shí)，官員的職責(zé)與職能也有具體規(guī)定。注重法律法規(guī)的作用，有嚴(yán)格的規(guī)定限制，這些規(guī)則支配著標(biāo)準(zhǔn)、權(quán)威、職務(wù)等。這一點(diǎn)是我們所要提倡的。中國行政法制一直不健全，行政法規(guī)的制定滯后，程序匱乏，缺乏監(jiān)督，行政機(jī)構(gòu)依法行政觀念薄弱，這對(duì)我國行政管理法制建設(shè)一直構(gòu)成挑戰(zhàn)。因此要加強(qiáng)行政立法力度，加強(qiáng)行政部門依法行政和制度建設(shè)，科學(xué)民主決策，把依法行政作為政府工作的基本準(zhǔn)則。真正實(shí)現(xiàn)法制社會(huì)的要求，所以黨的十八大報(bào)告中也進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了要深化行政體制改革，建立健全的制約和監(jiān)督體系，要推進(jìn)可續(xù)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法。

(二)引入競爭機(jī)制，完善用人制度

韋伯官僚制的非人格化特征，即不聽任于任意和個(gè)人的偏好而按照規(guī)則行事，每一項(xiàng)事務(wù)都記錄在案，其公共行為與私人生活嚴(yán)格區(qū)分。在非人格性職責(zé)方面，官員服從組織權(quán)威，這種結(jié)果就是行政效率低下。在我國，公務(wù)員只進(jìn)不出現(xiàn)象明顯，公務(wù)員專業(yè)素質(zhì)不高，辦事程序復(fù)雜，多頭管理，專業(yè)化程度欠缺。因此要深化人事制度改革，完善考核制度。公務(wù)員要引入競爭機(jī)制，完善激勵(lì)制度，實(shí)現(xiàn)多元責(zé)任制。

(三)強(qiáng)化官員的責(zé)任與管理

這種觀點(diǎn)是官僚制理性管理的內(nèi)在要求。強(qiáng)化官員的責(zé)任與管理，即發(fā)揚(yáng)官僚制的理性特征，是區(qū)別于傳統(tǒng)官僚制最大的特點(diǎn)。因此要完善對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部考核與評(píng)價(jià)機(jī)制，不斷提升領(lǐng)導(dǎo)干部的政治素質(zhì)，加強(qiáng)對(duì)用人招聘的考核及機(jī)構(gòu)完善，擇優(yōu)錄人與用人，克服公私不分的現(xiàn)象。不斷加強(qiáng)教育與培訓(xùn)，擺脫長官意志，保證體制的連續(xù)與穩(wěn)定，努力建設(shè)廉潔勤政、務(wù)實(shí)高效的政府，進(jìn)一步深化對(duì)行政管理部門的改革。

(四)管理的專業(yè)化

韋伯官僚制中根據(jù)實(shí)際成績選拔官員，根據(jù)職責(zé)擇優(yōu)培訓(xùn)，通過檔案信息進(jìn)行控制。換句話說，就是根據(jù)自身需要由專業(yè)人士來擔(dān)任內(nèi)部崗位，并且用專業(yè)知識(shí)來進(jìn)行管理。改革開放前，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的模式造成了很多的“路徑依賴”傾向，所以在改革開放以后政府“越位現(xiàn)象”也普遍存在，而在市場經(jīng)濟(jì)中，政府的職責(zé)之一是宏觀調(diào)控，更多具體的問題該給誰管理就應(yīng)該給誰管理，這樣才能達(dá)到管理的專業(yè)化，對(duì)此應(yīng)該轉(zhuǎn)變政府管理方式，提高工作效率。除此，現(xiàn)今地方政府官員職責(zé)權(quán)限過大，其管理的很多事務(wù)均超出了本職工作，從而導(dǎo)致管理的低效率，增加更多的任務(wù)，招致了很多不必要的麻煩，出現(xiàn)這種情況重要的原因還是缺乏合理的分工。

(五)減少層級(jí)

韋伯所說的官僚制的一個(gè)特征就是實(shí)行層級(jí)制，即組織內(nèi)部權(quán)力自上而下進(jìn)行分配，下級(jí)機(jī)關(guān)處于上級(jí)監(jiān)督和控制之下。這顯然是我們所不提倡的。其忽視了下級(jí)人員的主動(dòng)性和積極性，容易滋生官僚主義，導(dǎo)致行政效率低下?！墩磥淼闹卫砟Ｊ健窌兄v了政府未來治理的四種模式，即市場式政府、參與式政府、彈性化政府和解制式政府。這四種模式在具體的理論上也各有側(cè)重，但是在具體實(shí)踐過程中也存在互相交叉融合的特點(diǎn)。在這本書中強(qiáng)調(diào)未來政府的結(jié)構(gòu)將更加強(qiáng)調(diào)權(quán)力的下移；政府層級(jí)結(jié)構(gòu)的扁平化以及層級(jí)的虛擬化；在政府的內(nèi)部管制上更強(qiáng)調(diào)引進(jìn)私人部門管理的技術(shù)。如實(shí)行按勞取酬，全面質(zhì)量管理，彈性雇員制等；在決策上強(qiáng)調(diào)底層官僚和外部力量的共同參與與協(xié)商；在公共利益的提升方面，則強(qiáng)調(diào)了要通過最低成本和共同協(xié)商來對(duì)公眾提出的要求給與及時(shí)的回應(yīng)。過分的集中權(quán)利和強(qiáng)化等級(jí)管理不符合未來發(fā)展趨勢(shì)。所以要減少行政層級(jí)，嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)編制，構(gòu)建服務(wù)性政府。

(六)正確并合理使用正式規(guī)則

事實(shí)上，正式規(guī)則的廣泛使用是韋伯官僚制的主要特征之一，并且已經(jīng)作為官僚制組織的內(nèi)在特征被廣泛接受。在面對(duì)復(fù)雜行為時(shí)，正式組織也是必要的；協(xié)調(diào)資源的配置上等方面都需要正式組織。在中國，正式組織能夠起到很大的積極作用，但是其同時(shí)也會(huì)導(dǎo)致缺乏效率的情況。在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，我們發(fā)現(xiàn)社會(huì)公眾需求表達(dá)具有間接性的重要特點(diǎn)，這種信息之間的表達(dá)與傳遞在具體的過程中要?dú)v經(jīng)一個(gè)跨各級(jí)政府層層選擇與不斷過濾的過程，因此引入一個(gè)非正式組織來促進(jìn)溝通、體察民情就很有必要，避免收集上來的信息失真失效。

除此，安東尼·唐斯在《官僚制內(nèi)幕》一書中也很明確地指出了官僚組織有存在的必要性，這對(duì)于我們思考中國行政體制的改革有一定的前瞻意義。他在書中也指出了，一些重要的社會(huì)職責(zé)必不可少地需要由非市場化導(dǎo)向的組織來履行和執(zhí)行，然而，這些組織卻基本都具有了官僚組織的所有特征。在中國市場經(jīng)濟(jì)社會(huì)的今天，政府存在巨大的外部收益或成本、不可分割性收益等系列問題。無疑官僚制理論對(duì)處于社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的中國而言還有一定的意義與價(jià)值。

從韋伯的官僚制理論產(chǎn)生到現(xiàn)在擁有充足的生命力，其理論仍然被一些專家學(xué)者探討和研究，其所蘊(yùn)含的組織理論博大精深，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了行政學(xué)研究的實(shí)際眼界，西方國家的一些改革遵循的仍然是韋伯官僚制理性的原則。

我們應(yīng)結(jié)合中國國情，根據(jù)中國特色社會(huì)主義和市場經(jīng)濟(jì)體制的需要，提倡韋伯所倡導(dǎo)的“理性精神”以及法制建設(shè)和執(zhí)政能力建設(shè)，提倡科學(xué)發(fā)展，以人為本，合理優(yōu)化資源配置，加強(qiáng)制度建設(shè)，完善監(jiān)督機(jī)制，建設(shè)服務(wù)性政府。同時(shí)我們也要看到“新公共管理運(yùn)動(dòng)”對(duì)理性官僚制弊端的批判。盡管其存在一些缺陷，我們不應(yīng)該去摒棄它，相反應(yīng)該去反思，在具體的改革中去協(xié)調(diào)和平衡，探索出一條適合中國特色的公共管理體制，推動(dòng)中國行政管理體制的現(xiàn)代化建設(shè)。

[1]丁煌.西方行政學(xué)說史[M].武漢:武漢大學(xué)出版社，2004.

[2]安東尼·唐斯.官僚制內(nèi)幕[M].北京:中國人民大學(xué)出版社，2006.

[3]戴維·畢瑟姆.官僚制[M].長春:吉林人民出版社，2005.

[4]B·蓋伊·彼得斯.政府未來的治理模式[M].北京:中國人民大學(xué)出版社，2013.

2016-09-21

王偉(1991-)，男，碩士研究生，從事地方政府與地方治理研究。

D09

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2095-7602(2017)03-0041-03