楊志勇

新時代財稅體制改革的三大新變化

楊志勇

黨的十九大報告中關(guān)于加快建立現(xiàn)代財政制度的表述是原則性的，非常凝練。作為財政科研人員，我們應(yīng)當(dāng)對此進(jìn)行深入研究，為建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國貢獻(xiàn)一點智慧。

一、要求全面加快建立現(xiàn)代財政制度

財稅改革牽一發(fā)而動全身，不僅僅自身改革要取得突破，而且還要對經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展起到應(yīng)有的推動作用。評估財稅改革的進(jìn)程可以看改革任務(wù)完成的數(shù)量，也應(yīng)該尊重財稅改革自身規(guī)律并穩(wěn)步推進(jìn)。穩(wěn)步推進(jìn)和改革進(jìn)程需要協(xié)調(diào)好，不能只是穩(wěn)步不改。十九大報告明確提出“加快建立現(xiàn)代財政制度”，這是對建立現(xiàn)代財政制度的進(jìn)程、速度提出了新的要求，這就要求在財稅體制改革進(jìn)程中，必須對過去那種通過碎片式的財稅改革措施倒逼行政管理體制改革的思路進(jìn)行調(diào)整。2009年開始推行的財政省直管縣體制改革，不能達(dá)到推動行政管理體制改革的目標(biāo)。重要的財稅改革看準(zhǔn)了就要去做，完全可以從行政管理體制改革入手，財稅改革的進(jìn)程可能會更快。

國家治理現(xiàn)代化需要發(fā)揮、突出財政在國家治理中的基礎(chǔ)和重要支柱作用。當(dāng)前財政部門的職能與此要求還不相適應(yīng)，需要盡快加以調(diào)整，從而讓財稅改革得到更強(qiáng)有力的支持。

二、財稅具體領(lǐng)域改革的次序是把中央和地方財政關(guān)系擺在第一位

這一變化，突出了中央和地方財政關(guān)系調(diào)整在深化財稅體制改革中的地位。中央和地方財政關(guān)系改革是十八屆三中全會確定的三大財稅改革領(lǐng)域中最難的領(lǐng)域，是涉及中央和地方兩個積極性調(diào)動的全局性問題。過去將預(yù)算和稅制領(lǐng)域的改革排在前面，是必要的。預(yù)算改革、稅制改革已經(jīng)有了比較大的進(jìn)展。預(yù)算法已經(jīng)修訂，營改增全面試點已經(jīng)開始，但中央和地方財政關(guān)系的調(diào)整還處于初始階段，財政事權(quán)劃分有了指導(dǎo)性意見，共同事權(quán)的劃分還有許多利益難題和技術(shù)難題需要化解，難度很大。這樣，具體財稅改革領(lǐng)域次序的表述上作了調(diào)整，可以將更多注意力放在這一高難度的改革上。當(dāng)然，表述次序上的調(diào)整并不意味著其他的改革就不重要，更不意味著其他改革任務(wù)可以輕而易舉地完成。預(yù)算制度與稅收體制改革同樣有許多體制機(jī)制和技術(shù)難題需要面對。

三、具體領(lǐng)域改革的目標(biāo)提法有了新變化

（一）中央與地方財政關(guān)系

十九大報告中關(guān)于中央與地方財政關(guān)系不是用過去常見的財權(quán)與財力、事權(quán)與支出責(zé)任來概括，而是明確提出建立權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系。清晰的權(quán)責(zé)可以調(diào)動中央和地方積極性。財政制度具有穩(wěn)定性，是財政功能得到更好發(fā)揮的前提與基礎(chǔ)。然而，權(quán)責(zé)的實現(xiàn)必須有充分的財力保障，因此財力協(xié)調(diào)是構(gòu)建現(xiàn)代化的中央和地方財政關(guān)系所不可或缺的內(nèi)容；直面不平衡不充分的發(fā)展難題，包括區(qū)域不均衡發(fā)展的難題，公共服務(wù)均等化無疑是解決區(qū)域均衡問題的重要途徑。無論表述如何變化，中央和地方財政關(guān)系的著力點仍然集中在三個方面：支出的劃分、收入的劃分，以及轉(zhuǎn)移支付制度的確定。鑒于財政是國家治理的基礎(chǔ)與重要支柱，我認(rèn)為，中央和地方財政關(guān)系問題首先應(yīng)該從政府職能入手來看更清晰，明確政府、市場和社會的關(guān)系，即政府職能邊界是財政研究不可回避的一個難題。中央與地方財政關(guān)系首先要解決事權(quán)劃分問題。事權(quán)的劃分不是對現(xiàn)狀的概括，而是需要立足國情，對現(xiàn)有的不合理狀況作相應(yīng)的改變。財政管理與專業(yè)管理各司其位，財政部門和專業(yè)職能部門協(xié)調(diào)效率的提升只能靠全方位的財稅改革。

（二）預(yù)算制度改革

十八屆三中全會對預(yù)算改革的目標(biāo)設(shè)定為“全面規(guī)范，公開透明”，十九大報告則提出建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，對預(yù)算改革提出了更高的要求，特別是約束有力與績效管理。財政支出的活動范圍有許多在非市場領(lǐng)域，缺乏市場價格作為評價標(biāo)準(zhǔn)，需要構(gòu)建一整套評價指標(biāo)體系，而構(gòu)建這一指標(biāo)體系的獨立性、可操作性等技術(shù)難題需要作進(jìn)一步研究。

（三）稅制改革

十九大報告對稅制改革的表述雖然簡單，但是富有深意。健全地方稅體系本來也可以放在中央和地方財政關(guān)系里，但是此處出現(xiàn)，我認(rèn)為這表達(dá)了稅制改革要跟地方稅體系的健全聯(lián)系在一起的意思。當(dāng)前，地方稅稅種所提供的稅收收入較少，中央和地方的稅收收入主要靠共享稅收入。我認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)重新認(rèn)識地方稅，只要相對穩(wěn)定地歸地方使用的，就可以視為地方稅，因而分稅制的實質(zhì)不一定表現(xiàn)為是中央與地方分稅種征稅，而應(yīng)該是分級財政，是在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，實現(xiàn)各級財政的相對獨立。這樣，稅收征管的規(guī)模效應(yīng)和激勵效應(yīng)才能體現(xiàn)出來，同時，財政的約束力才會更強(qiáng)。

同理，十九大報告中提到的健全地方稅體系，不一定要靠征收房地產(chǎn)稅來實現(xiàn)。國際標(biāo)準(zhǔn)意義上的房地產(chǎn)稅需普遍征收且需評估房地產(chǎn)價值?，F(xiàn)行條件下，這將面臨一個難題，那就是如果按照房產(chǎn)價值評估征稅，即使設(shè)定一定幅度的減免規(guī)則，也難以避免房產(chǎn)所有權(quán)人無力承擔(dān)稅負(fù)的問題。例如福利分房者，是在收入水平?jīng)]有達(dá)到購買商品房的條件下?lián)碛辛松唐贩?。再如，十年前商品房購買者購入的住房價格很低，但現(xiàn)在同一小區(qū)的房產(chǎn)價格已大幅提升，但他們的收入水平?jīng)]有同步提升。如果因為他們的支付能力不足就減稅，而近期購買商品房者卻不能減稅，結(jié)果是已經(jīng)付出很大代價購買商品房的后來者反而要繳納高額房地產(chǎn)稅，這將引發(fā)公平問題，繼而可能引起其他問題。另外，從公平角度來說以及從稅收能力角度來看，遺產(chǎn)稅短期內(nèi)成為主要地方稅種的可行性也并不強(qiáng)。所以，我認(rèn)為應(yīng)該要重新認(rèn)識地方稅。

深化稅收制度改革最核心的難題是稅收法定。稅收法定不僅需要把現(xiàn)行稅收法規(guī)、暫行條例改成法，更重要的是內(nèi)容的變化。雖然我國營改增全面試點已經(jīng)開始，營業(yè)稅不復(fù)存在，但目前的營改增全面試點仍然是在為增值稅立法積累經(jīng)驗。只有在增值稅制完善之后，增值稅立法才能順利進(jìn)行。消費稅改革也同樣重要。自2015年4月28日國務(wù)院常務(wù)會議要求對關(guān)稅和消費稅進(jìn)行調(diào)整以來，關(guān)稅雖然已經(jīng)下調(diào)但消費稅一直沒變，其中的技術(shù)難點可能在于消費稅不只針對進(jìn)口商品征收，國內(nèi)生產(chǎn)的商品同樣需要征收。但是從改革目標(biāo)來看，中國是大國，消費稅下調(diào)將為本國人民提供更方便、更合理的消費條件，同時有利于中國大國形象的建立。