卓鍇化

完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌的研究

卓鍇化

省級(jí)統(tǒng)籌發(fā)揮著調(diào)劑余缺的功能，有力地保障了供養(yǎng)比低、經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后地區(qū)退休人員養(yǎng)老金的正常發(fā)放，正常調(diào)整，但也存在支出責(zé)任過(guò)度上移、各地征收積極性不高，導(dǎo)致收入增速低于支出增速、省級(jí)調(diào)劑能力下降的問(wèn)題。主要原因在于政府間收入責(zé)任劃分不科學(xué)，各地征收積極性不高，放大了社會(huì)保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)缺陷，加劇了組織管理能力落后對(duì)征收工作的影響。筆者建議通過(guò)明確征收職責(zé)完善省級(jí)統(tǒng)籌制度，積極構(gòu)建激勵(lì)約束機(jī)制彌補(bǔ)制度設(shè)計(jì)缺陷，加強(qiáng)組織管理能力建設(shè)推動(dòng)全員參保。

省級(jí)統(tǒng)籌責(zé)任劃分激勵(lì)約束機(jī)制能力建設(shè)

A省企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度自1985年起步。由于B市屬計(jì)劃單列市，長(zhǎng)期以來(lái)全省企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)分為省級(jí)（全省除B市外）和B市兩個(gè)統(tǒng)籌地區(qū)。省級(jí)統(tǒng)籌地區(qū)實(shí)現(xiàn)編制預(yù)算、調(diào)劑使用基金、繳費(fèi)比例、支付項(xiàng)目、調(diào)整政策、經(jīng)費(fèi)管理等六方面的統(tǒng)一，實(shí)行統(tǒng)籌收支、全額繳交、據(jù)實(shí)撥付、超收分成、短收不補(bǔ)的省對(duì)地市基金財(cái)務(wù)管理體制。B市實(shí)行省授權(quán)的地區(qū)統(tǒng)籌。省級(jí)統(tǒng)籌呈現(xiàn)“大統(tǒng)小分”的特點(diǎn)。本文以A省的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金運(yùn)行情況為例，分析A省多年來(lái)實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌的利弊得失，對(duì)進(jìn)一步完善省級(jí)統(tǒng)籌提出建議。

一、A省企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金運(yùn)行總體情況

全省企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入從2011年的188.93億元，增長(zhǎng)到2016年的442.63億元。保險(xiǎn)費(fèi)收入在基金收入中的占比從2011年的96.02%下降到2015年的91.71%。利息收入在基金收入中的占比穩(wěn)步提高，從2011年的1.88%逐步提高到2016年的5.21%。轉(zhuǎn)移收入占比小幅提升，從2011年的1.7%提高到2016年的2.62%。全省基金支出從2011年的160.55億元增長(zhǎng)到2016年的370.80億元，養(yǎng)老金在總支出中的占比長(zhǎng)期在97%以上?；鹉昴L存結(jié)余從2011年的133億元增長(zhǎng)到2016年的573.57億元，其中：B市478.81億元，省級(jí)統(tǒng)籌地區(qū)94.76億元。

二、A省企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌存在的主要問(wèn)題

總體而言，A省的省級(jí)統(tǒng)籌發(fā)揮了調(diào)劑余缺的功能，有力地保障了供養(yǎng)比低、經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后地區(qū)退休人員養(yǎng)老金的正常發(fā)放，正常調(diào)整，但近年來(lái)呈現(xiàn)出調(diào)劑能力下降的趨勢(shì)。

（一）全省保險(xiǎn)費(fèi)收入增速低于支出增速

2016年保險(xiǎn)費(fèi)收入增長(zhǎng)8.98%低于支出增速10.11%。近三年保險(xiǎn)費(fèi)收入年均增長(zhǎng)9.86%低于支出年均增速13.41%。

1.繳費(fèi)人數(shù)在參保職工中的占比不斷下降，增長(zhǎng)速度低于領(lǐng)取待遇人數(shù)增長(zhǎng)

圖1 A省2007-2016年繳費(fèi)人數(shù)和離退休人數(shù)增長(zhǎng)率對(duì)比圖

如圖1所示，2007年-2012年全省繳費(fèi)人數(shù)高速增長(zhǎng)，但從2012年開(kāi)始出現(xiàn)明顯回落，雖然2016年有所回升，但增長(zhǎng)率3.45%依然低于離退休人數(shù)增長(zhǎng)率4.13%。全省參保在職職工從2011年末的423.58萬(wàn)人，增長(zhǎng)到2016年的709.63萬(wàn)人。但2011年以來(lái)，繳費(fèi)人數(shù)在參保在職職工中的比例逐年下降，導(dǎo)致2013年以來(lái)繳費(fèi)人數(shù)供養(yǎng)比逐年下降，見(jiàn)表1。

表1 繳費(fèi)人數(shù)與離退休人數(shù)情況表單位：萬(wàn)人

2.繳費(fèi)基數(shù)增速長(zhǎng)期低于養(yǎng)老金、社平工資增長(zhǎng)，養(yǎng)老金水平連年上調(diào)

一是人均繳費(fèi)基數(shù)過(guò)于接近人均養(yǎng)老金，部分地區(qū)出現(xiàn)倒掛現(xiàn)象。如圖2所示，長(zhǎng)期以來(lái)，全省企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人均繳費(fèi)基數(shù)增長(zhǎng)速度低于人均養(yǎng)老金增長(zhǎng)，直到2015年才得以扭轉(zhuǎn)，但人均養(yǎng)老金不斷接近繳費(fèi)基數(shù)（見(jiàn)圖3）。

圖2 A省2007-2016年繳費(fèi)基數(shù)和月人均養(yǎng)老金增長(zhǎng)率對(duì)比圖

圖3 A省2007-2016年繳費(fèi)基數(shù)和月人均養(yǎng)老金對(duì)比圖

2015年A省統(tǒng)籌地區(qū)有7個(gè)設(shè)區(qū)市的人均繳費(fèi)基數(shù)低于人均養(yǎng)老金水平。2016年依然有5個(gè)設(shè)區(qū)市的人均繳費(fèi)基數(shù)低于人均養(yǎng)老金水平。制度內(nèi)替代率長(zhǎng)期高位運(yùn)行（見(jiàn)圖4）。

圖4 A省2007-2016年養(yǎng)老金替代率（除數(shù)為繳費(fèi)基數(shù)）

二是人均繳費(fèi)基數(shù)與在崗職工平均工資的差額逐年擴(kuò)大。如圖5所示，2007-2014年繳費(fèi)基數(shù)增速均低于在崗職工平均工資增長(zhǎng)速度。2015年以來(lái)，隨著在崗職工月平均工資（社平工資）增速減緩及各有關(guān)部門加大對(duì)繳費(fèi)基數(shù)的管理力度，繳費(fèi)基數(shù)增速首次反超，但兩者之間差額的絕對(duì)值仍然在擴(kuò)大。

圖5 A省2007-2016年月人均繳費(fèi)基數(shù)和社平工資比較圖

三是養(yǎng)老金保底計(jì)發(fā)。A省規(guī)定參保人員退休時(shí)基本養(yǎng)老金低于當(dāng)?shù)芈毠ぷ畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)60%的，按60%發(fā)給。一方面，對(duì)于按正常計(jì)發(fā)辦法計(jì)算的養(yǎng)老金在最低工資標(biāo)準(zhǔn)60%以下的參保人員而言，繳費(fèi)基數(shù)越低越劃算，提高繳費(fèi)基數(shù)積極性不高。另一方面，最低工資不斷上漲，對(duì)基金支出形成較強(qiáng)的剛性約束。

四是繳費(fèi)費(fèi)率持續(xù)走低。全省繳費(fèi)費(fèi)率2010年為26%，但自2011年起逐年下降，2016年為23.52%。

五是繳費(fèi)年限低于領(lǐng)取年限。社保法規(guī)定最低繳費(fèi)年限為15年，許多企業(yè)和個(gè)人據(jù)此中斷繳費(fèi)。退休年齡男性為60歲，女干部為55歲，女職工為50歲，而A省人均期望壽命從2010年的75.76歲增長(zhǎng)到2015年的77.04歲。

（二）B市的收支政策更為優(yōu)惠對(duì)周邊地區(qū)形成虹吸效應(yīng)

B市供養(yǎng)比高，滾存結(jié)余資金量大、投資收益高，實(shí)行比省級(jí)統(tǒng)籌地區(qū)更低的繳費(fèi)基數(shù)、繳費(fèi)費(fèi)率，更高的養(yǎng)老金，吸引大量企業(yè)從周邊地區(qū)遷入。隨著供養(yǎng)比不斷提高，B市逐年下調(diào)繳費(fèi)費(fèi)率，調(diào)低繳費(fèi)基數(shù)，基金總收入?yún)s不斷增加，B市自身形成了良性循環(huán)。但對(duì)周邊地區(qū)形成強(qiáng)大的虹吸效應(yīng)，實(shí)質(zhì)上減少全省基金收入。從表2看，2011年以來(lái)，省級(jí)統(tǒng)籌地區(qū)收入增長(zhǎng)2.04倍，但B市增長(zhǎng)3.41倍；省級(jí)統(tǒng)籌地區(qū)支出增長(zhǎng)2.19倍，但B市增長(zhǎng)2.97倍。

表2 省級(jí)統(tǒng)籌地區(qū)、B市收支情況對(duì)比表

1.省級(jí)統(tǒng)籌地區(qū)繳費(fèi)基數(shù)穩(wěn)步上升，B市逐步下降；省級(jí)養(yǎng)老金增長(zhǎng)速度低于B市增速

（1）繳費(fèi)基數(shù)。省級(jí)統(tǒng)籌地區(qū)逐年采取措施提高繳費(fèi)基數(shù)，B市卻引導(dǎo)企業(yè)按最低工資繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)。省級(jí)統(tǒng)籌地區(qū)年人均繳費(fèi)基數(shù)從2011年的18006元上升到2016年的31343元，增長(zhǎng)74.07%。而B(niǎo)市年人均繳費(fèi)基數(shù)從2011年的31928元上升到2012年的34508元后，逐年下降，2016年為30647元。

（2）養(yǎng)老金水平。省級(jí)統(tǒng)籌地區(qū)人均養(yǎng)老金從2011年的人均1.64萬(wàn)元，增長(zhǎng)到2016年的年人均2.81萬(wàn)元，增長(zhǎng)1.71倍。同期，B市人均養(yǎng)老金從2.47萬(wàn)元增長(zhǎng)到2.98萬(wàn)元，增長(zhǎng)1.21倍。

2.省級(jí)統(tǒng)籌地區(qū)繳費(fèi)費(fèi)率長(zhǎng)期穩(wěn)定，B市卻逐年下降

全省個(gè)人繳費(fèi)比率穩(wěn)定在8%。省級(jí)統(tǒng)籌地區(qū)單位繳費(fèi)費(fèi)率長(zhǎng)期穩(wěn)定在18%。然而，B市繳費(fèi)費(fèi)率逐年下降，從2010年的18%下降到2016年的12%。

3.省級(jí)滾存結(jié)余資金少，利息收入少；B市滾存結(jié)余多，利息收入多

省級(jí)統(tǒng)籌地區(qū)滾存結(jié)余從2011年的76.24億元增長(zhǎng)到2016年的94.76億元，B市從56.79億元增長(zhǎng)到478.81億元。省級(jí)統(tǒng)籌地區(qū)利息收入從2011年的3.56億元增長(zhǎng)到2016年的5.33億元。B市從2011年的0.65億元增長(zhǎng)到2016年的17.74億元。

4.省級(jí)統(tǒng)籌地區(qū)繳費(fèi)人數(shù)增長(zhǎng)速度低于B市，但領(lǐng)取退休金的離退休人員增長(zhǎng)速度高于B市

（1）參保人數(shù)。2016年，省級(jí)統(tǒng)籌地區(qū)參保人數(shù)中的在職職工從2011年的364.28萬(wàn)人增長(zhǎng)到513.1萬(wàn)人，增長(zhǎng)40.85%，占2015年末15歲以上城鎮(zhèn)常住人口1720.49萬(wàn)人的29.82%。同期，B市從59.3萬(wàn)人增長(zhǎng)到196.53萬(wàn)人，增長(zhǎng)2.31倍，占2015年末15-65歲城鎮(zhèn)常住人口265.9萬(wàn)人的73.91%。繳費(fèi)人數(shù)。B市參保的在職職工繳費(fèi)率長(zhǎng)期穩(wěn)定在98%以上，而省級(jí)統(tǒng)籌地區(qū)繳費(fèi)率長(zhǎng)期在85%左右徘徊，2015年跌至73.33%，2016年更下降到71.79%。省級(jí)統(tǒng)籌地區(qū)繳費(fèi)人數(shù)從2011年的364.28萬(wàn)人增長(zhǎng)到2016年的368.37萬(wàn)人，增長(zhǎng)1.12%；B市繳費(fèi)人數(shù)從59.3萬(wàn)人增長(zhǎng)到194.21萬(wàn)人，增長(zhǎng)2.28倍。

（2）領(lǐng)取待遇離退休人數(shù)。2016年，省級(jí)統(tǒng)籌地區(qū)領(lǐng)取待遇人數(shù)從2011年的82.55萬(wàn)人增長(zhǎng)到104.8萬(wàn)人，增加22.25萬(wàn)人，增長(zhǎng)26.95%，高于繳費(fèi)人數(shù)增長(zhǎng)速度。同期，B市從9.67萬(wàn)人增長(zhǎng)到24.43萬(wàn)人，盡管增長(zhǎng)了1.53倍，但低于繳費(fèi)人數(shù)增長(zhǎng)，且領(lǐng)取待遇總?cè)藬?shù)與省級(jí)新增領(lǐng)取待遇人數(shù)基本相當(dāng)。

（三）省級(jí)統(tǒng)籌地區(qū)內(nèi)各地征收積極不高

多元化籌集機(jī)制尚未形成，投資收益長(zhǎng)期偏低，劃撥國(guó)有資產(chǎn)補(bǔ)充社?；鸬捻攲釉O(shè)計(jì)尚未出臺(tái)，基金收入過(guò)度依賴保險(xiǎn)費(fèi)收入，各地征收積極性不高。

1.繳費(fèi)人數(shù)占比下降

從表3可以看出，省級(jí)統(tǒng)籌地區(qū)參保人數(shù)從2011年的364.27萬(wàn)人增加到513.09萬(wàn)人，增長(zhǎng)1.41倍。繳費(fèi)人數(shù)從319.13萬(wàn)人增長(zhǎng)到368.38萬(wàn)人，增長(zhǎng)1.15倍。在職職工中的繳費(fèi)人數(shù)占比從2011年的87.61%下降到2016年的71.8%。2016年底參保人員中在職職工513.1萬(wàn)人，實(shí)際繳費(fèi)人數(shù)368.37萬(wàn)人，中斷繳費(fèi)人數(shù)達(dá)144.73萬(wàn)人，約占參保人數(shù)的39.29%。參保人數(shù)增加意味著基金遠(yuǎn)期負(fù)債的增加，繳費(fèi)人數(shù)占比下降拉低了基金當(dāng)期收入。

表3 2011年、2016年參保人數(shù)和退休人數(shù)對(duì)比表

2.參保人數(shù)增加但尚未應(yīng)保盡保

從表4可以看出，各地城鎮(zhèn)就業(yè)人口中僅有46.06%的就業(yè)人口參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，還有相當(dāng)部分人員沒(méi)有納入企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)范圍，擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面空間很大。

表4 2015年末參保人數(shù)和城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)對(duì)比表單位：萬(wàn)人

3.繳費(fèi)基數(shù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不相稱

省級(jí)統(tǒng)籌地區(qū)平均繳費(fèi)基數(shù)從2011年的1.8萬(wàn)元增長(zhǎng)到2016年的3.13萬(wàn)元，年均增長(zhǎng)11%，低于同期社會(huì)平均工資增速13%、養(yǎng)老金增速12%。F市、Q市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平屬全省前三甲行列，2015年上年度社會(huì)平均工資分別為6.25萬(wàn)元、5.41萬(wàn)元，2016年企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)卻只有1.68萬(wàn)元、1.53萬(wàn)元，與其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不符，明顯偏低（見(jiàn)表5）。

表5 年人均2011年、2016年繳費(fèi)基數(shù)對(duì)比表

三、原因分析

A省省級(jí)統(tǒng)籌中“大統(tǒng)小分”，但統(tǒng)得不夠明確，分得過(guò)于徹底，放大了社會(huì)保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)缺陷，加劇了管理服務(wù)體系和能力的落后，導(dǎo)致省級(jí)統(tǒng)籌共濟(jì)能力下降。

（一）“大統(tǒng)小分”的缺陷

1.統(tǒng)籌地區(qū)收入責(zé)任不夠明確

企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌地區(qū)實(shí)行統(tǒng)收統(tǒng)支的模式，各地全額將社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)上繳省級(jí)，省級(jí)根據(jù)各地實(shí)際支付金額據(jù)實(shí)撥付。具體執(zhí)行中由稅務(wù)部門（省以下垂直管理）征收，由各地經(jīng)辦機(jī)構(gòu)（屬地管理，省級(jí)負(fù)責(zé)部分經(jīng)費(fèi)）辦理參保登記、待遇審核。支出責(zé)任上移到省級(jí)，各地并沒(méi)有支出壓力，但收入責(zé)任不夠明確，各地征收積極性不高。

為明確責(zé)任，A省每年根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)測(cè)算分解下達(dá)各設(shè)區(qū)市征收任務(wù)數(shù)。各地超收時(shí)，省、市按3∶7比例分成，各地短收時(shí)，由當(dāng)?shù)刎?cái)政彌補(bǔ)。這一模式在調(diào)動(dòng)各地積極性的同時(shí)，存在一些弊端。一是不利于實(shí)現(xiàn)應(yīng)收盡收。省級(jí)以基數(shù)加成法下達(dá)的任務(wù)，不完全科學(xué)合理，各地普遍以完成收入任務(wù)替代依法組織收入、應(yīng)收盡收。供養(yǎng)比高的地方，為不抬高基數(shù)，存在“藏富于民”現(xiàn)象，如F市、Q市繳費(fèi)基數(shù)偏低。供養(yǎng)比低的地方，為完成任務(wù)，導(dǎo)致繳費(fèi)基數(shù)偏高，如S市、NA市。二是各地留存基金結(jié)余資金緩沖了壓力的傳導(dǎo)。各地還留有相當(dāng)數(shù)額的結(jié)余資金，未完成任務(wù)時(shí)，還不需要?jiǎng)佑靡话愎差A(yù)算資金彌補(bǔ)，并無(wú)壓力。三是各地反彈較大。隨著結(jié)余資金逐步減少，各地財(cái)政備感壓力。2016年，S市、NA市、L市等地未完成任務(wù)，當(dāng)?shù)刎?cái)政補(bǔ)助1.18億元。各地紛紛通過(guò)各種渠道要求調(diào)低任務(wù)數(shù)。

2.分得過(guò)于徹底

B市名義上是實(shí)行省授權(quán)的地區(qū)統(tǒng)籌。但長(zhǎng)期以來(lái)，B市自行制定、調(diào)整企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的收支政策，無(wú)需向省級(jí)報(bào)告，也沒(méi)有考慮對(duì)周邊地區(qū)的影響。

2011年以來(lái)，B市逐年下調(diào)繳費(fèi)費(fèi)率，不斷降低繳費(fèi)基數(shù)，養(yǎng)老金待遇調(diào)整水平比省級(jí)統(tǒng)籌地區(qū)更高。實(shí)質(zhì)上減少了全省的收入，對(duì)于供養(yǎng)比低的地區(qū)造成巨大壓力，惡化了供養(yǎng)比低的地區(qū)的招商環(huán)境。

（二）“大統(tǒng)小分”擴(kuò)大了制度設(shè)計(jì)缺陷

現(xiàn)行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)存在激勵(lì)約束機(jī)制缺失、保險(xiǎn)功能設(shè)置不科學(xué)、精算平衡不足等缺陷，單位、個(gè)人繳費(fèi)積極性不高。“大統(tǒng)小分”導(dǎo)致各地并沒(méi)有積極采取措施彌補(bǔ)缺陷，放任自流，進(jìn)一步擴(kuò)大了制度設(shè)計(jì)缺陷，嚴(yán)重影響省級(jí)統(tǒng)籌地區(qū)基金收入，進(jìn)而影響基金的共濟(jì)能力。

1.激勵(lì)約束機(jī)制缺失，單位和個(gè)人繳費(fèi)積極性不高

（1）用人單位方面。用人單位繳費(fèi)和個(gè)人待遇計(jì)發(fā)沒(méi)有直接對(duì)應(yīng)關(guān)系。用人單位繳費(fèi)是為統(tǒng)籌基金做貢獻(xiàn)，無(wú)法產(chǎn)生繳納住房公積金類似的激勵(lì)員工的作用。用人單位繳納再多的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)也無(wú)法激發(fā)員工的工作積極性，對(duì)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)不能產(chǎn)生效益，少繳費(fèi)就是實(shí)實(shí)在在降低成本。職工對(duì)單位繳費(fèi)情況也漠不關(guān)心，甚至于與單位合謀，情愿以靈活就業(yè)人員性質(zhì)參保，降低用人單位運(yùn)營(yíng)成本。

《社會(huì)保險(xiǎn)法》對(duì)用人單位的繳費(fèi)義務(wù)做了明確規(guī)定，也規(guī)定了相應(yīng)的罰則，主要以罰款為主。一方面，對(duì)用人單位及其負(fù)責(zé)人的處罰偏輕，不履行繳費(fèi)義務(wù)風(fēng)險(xiǎn)小。另一方面，由于就業(yè)登記制度落后，職工工資不透明，征收機(jī)關(guān)沒(méi)有足夠手段核實(shí)、調(diào)查取證，給用人單位不如實(shí)繳費(fèi)留有空間。相當(dāng)多用人單位沒(méi)有依法全員參保，沒(méi)有足額繳費(fèi)。

（2）個(gè)人方面。人們普遍希望少繳費(fèi)甚至不繳費(fèi)，希望養(yǎng)老保險(xiǎn)基金增加支出提高待遇，但普遍不愿意多承擔(dān)繳費(fèi)義務(wù)?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定職工應(yīng)當(dāng)參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家規(guī)定的工資比例繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。參保并足額繳費(fèi)是職工的義務(wù)。然而，《社會(huì)保險(xiǎn)法》沒(méi)有對(duì)職工不參保、不足額繳費(fèi)行為制定罰則，沒(méi)有賦予行政機(jī)關(guān)采取強(qiáng)制措施確保職工履行這一義務(wù)。《社會(huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定靈活就業(yè)人員可以參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，但參保繳費(fèi)并非靈活就業(yè)人員的法定義務(wù)。

2.社會(huì)保險(xiǎn)功能設(shè)置碎片化，養(yǎng)老保險(xiǎn)對(duì)參保人吸引力不足

社會(huì)保險(xiǎn)制度的功能在于保障人們的基本生活。然而，現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)制度沒(méi)有充分考慮各種生活風(fēng)險(xiǎn)的差異，未能有效防范人生中因生育、工傷、失業(yè)引發(fā)的養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)。養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)的特點(diǎn)是一維不可逆的，養(yǎng)老保險(xiǎn)利益要到退休時(shí)才能享受。對(duì)于在職職工而言，養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)是遠(yuǎn)期的，并不急迫；養(yǎng)老利益也是遠(yuǎn)期的，并不直接；養(yǎng)老支出是可預(yù)計(jì)的，且有較大的彈性。此外，我國(guó)傳統(tǒng)上是家庭養(yǎng)老。與此相反，醫(yī)療風(fēng)險(xiǎn)是不可預(yù)測(cè)的，隨時(shí)隨地可能降臨，所需費(fèi)用難以估計(jì)，醫(yī)療保險(xiǎn)可以及時(shí)轉(zhuǎn)化為當(dāng)期利益。因此，人們參加醫(yī)療保險(xiǎn)的意愿很高，參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的意愿遠(yuǎn)比參加醫(yī)療保險(xiǎn)低。

3.精算平衡不足

（1）繳費(fèi)年限偏短。繳費(fèi)滿15年即可領(lǐng)取待遇，導(dǎo)致中斷繳費(fèi)人員不斷增加。

（2）繳費(fèi)基數(shù)偏低。A省《企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)條例》規(guī)定，企業(yè)、職工以及城鎮(zhèn)個(gè)體勞動(dòng)者繳費(fèi)基數(shù)，不得低于省政府公布的當(dāng)?shù)芈毠ぷ畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)。

（3）領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡偏早。退休年齡男性為60歲，女干部為55歲，女職工為50歲。一些女性靈活就業(yè)人員為提早領(lǐng)取待遇，在臨近50歲時(shí)掛靠企業(yè)參保得以在50歲領(lǐng)取養(yǎng)老金。

（4）養(yǎng)老金實(shí)行保底計(jì)發(fā)辦法。A省《企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)條例》規(guī)定，基本養(yǎng)老金低于當(dāng)?shù)芈毠ぷ畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)60%的，按60%發(fā)給。

（5）個(gè)人賬戶繼承。無(wú)法建立長(zhǎng)壽和短壽人群風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和統(tǒng)籌共濟(jì)的機(jī)制。

（三）“大統(tǒng)小分”加劇了社會(huì)保險(xiǎn)組織管理能力落后對(duì)征收工作的影響

1.現(xiàn)有征收模式?jīng)]有適應(yīng)就業(yè)新形勢(shì)

現(xiàn)有征收模式把單位作為征收義務(wù)責(zé)任主體，比較適應(yīng)傳統(tǒng)固定就業(yè)。但隨著服務(wù)業(yè)快速發(fā)展，特別是互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大，自由職業(yè)者以及臨時(shí)工、季節(jié)工、小時(shí)工、勞務(wù)派遣工等靈活就業(yè)越來(lái)越多。據(jù)估計(jì)，靈活就業(yè)占比在50%以上。過(guò)于依賴單位征收、依賴工資為基數(shù)的征收模式極大地降低了社會(huì)保險(xiǎn)基金的運(yùn)行效率。

2.部門間分工協(xié)作機(jī)制沒(méi)有形成

社會(huì)保險(xiǎn)行政管理部門以征收職責(zé)已委托稅務(wù)部門為由，并不關(guān)注收入，但在支出方面希望穩(wěn)步提高參保人員待遇。稅務(wù)部門以《社會(huì)保險(xiǎn)法》未授予其檢查、處罰等權(quán)力為由，沒(méi)有對(duì)收入開(kāi)展實(shí)質(zhì)性審核。同時(shí)，稅務(wù)部門屬省以下垂直管理部門，社會(huì)保險(xiǎn)行政管理部門屬地管理。實(shí)際執(zhí)行中，許多地方政府并沒(méi)有積極協(xié)調(diào)兩個(gè)部門形成合力，反而采取各種手段制約稅務(wù)部門應(yīng)收盡收，以降低企業(yè)負(fù)擔(dān)，更好招商引資，自覺(jué)不自覺(jué)地放任用人單位和職工游離于社會(huì)保險(xiǎn)制度之外、中斷繳費(fèi)、以較低基數(shù)繳費(fèi)，使得繳費(fèi)人數(shù)萎縮、繳費(fèi)基數(shù)偏低。

四、完善省級(jí)統(tǒng)籌的建議

社保基金是社會(huì)保險(xiǎn)運(yùn)行的物質(zhì)基礎(chǔ)，只有理順權(quán)責(zé)利關(guān)系，改革社會(huì)保險(xiǎn)組織管理體系，加強(qiáng)能力建設(shè)，推動(dòng)參保擴(kuò)面以推進(jìn)人的城鎮(zhèn)化，才能實(shí)現(xiàn)收入增速快于支出增速，提高省級(jí)統(tǒng)籌基金共濟(jì)能力，更好保障人民群眾基本生活，降低企業(yè)負(fù)擔(dān)。

（一）進(jìn)一步明確政府職責(zé)，完善省級(jí)統(tǒng)籌制度

1.明確各地收入責(zé)任

將下達(dá)任務(wù)改變?yōu)榉值貐^(qū)編制收入預(yù)算，推動(dòng)各地從為完成任務(wù)而征收轉(zhuǎn)變?yōu)橐婪ㄕ魇?。把社?huì)保險(xiǎn)基金征收納入效能考核范圍。對(duì)一級(jí)政府在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金征收方面的履職情況及決策、執(zhí)行程序上著力，把考核結(jié)果作為上級(jí)財(cái)政補(bǔ)助的主要依據(jù)。

2.推動(dòng)全省統(tǒng)收統(tǒng)支

（1）上收政策制定權(quán)限。適當(dāng)上收企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)收支政策的制定權(quán)限，避免省級(jí)統(tǒng)籌地區(qū)和B市企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)政策差異進(jìn)一步擴(kuò)大。逐步統(tǒng)一收支政策，盡快消除B市的虹吸效應(yīng)。

（2）推動(dòng)實(shí)現(xiàn)全省統(tǒng)收統(tǒng)支。從收取B市企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金調(diào)劑金起步，條件成熟時(shí)，實(shí)現(xiàn)全省統(tǒng)籌。收取調(diào)劑金應(yīng)為階段性政策，一則為了增強(qiáng)省級(jí)統(tǒng)籌地區(qū)基金調(diào)劑能力，二則促使B市積極實(shí)行統(tǒng)一的收支政策。

（二）積極構(gòu)建激勵(lì)約束機(jī)制，彌補(bǔ)制度缺陷

制度上的缺陷要由中央主要通過(guò)完善頂層設(shè)計(jì)解決，但各地可在現(xiàn)有政策框架內(nèi)積極作為，通過(guò)構(gòu)建激勵(lì)約束機(jī)制推動(dòng)企業(yè)、個(gè)人積極繳費(fèi)，以增強(qiáng)基金調(diào)劑能力。

1.加強(qiáng)對(duì)企業(yè)的激勵(lì)與約束

（1）推動(dòng)繳費(fèi)與政府采購(gòu)、政府購(gòu)買服務(wù)聯(lián)動(dòng)。落實(shí)《政府采購(gòu)法》，細(xì)化供應(yīng)商參加政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)具備依法繳納社會(huì)保障資金的良好記錄規(guī)定。通過(guò)政府采購(gòu)、政府購(gòu)買服務(wù)，支持依法繳費(fèi)企業(yè)發(fā)展。

（2）把社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)繳納情況列入企業(yè)信用體系建設(shè)。對(duì)信用等級(jí)高的單位優(yōu)先給予財(cái)政補(bǔ)助，對(duì)失信企業(yè)在融資、評(píng)先評(píng)優(yōu)方面給予限制。

2.改進(jìn)靈活就業(yè)人員參保服務(wù)，推動(dòng)個(gè)人積極繳費(fèi)

隨著新興經(jīng)濟(jì)形態(tài)發(fā)展，越來(lái)越多的勞動(dòng)者不再通過(guò)單位就業(yè)，成為靈活就業(yè)人員。

（1）把個(gè)人社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)繳交情況納入誠(chéng)信體系。作為享受子女入學(xué)、落戶等公共服務(wù)的重要參考因素，以及政府表彰、補(bǔ)助的重要依據(jù)，以推動(dòng)個(gè)人積極繳費(fèi)。

（2）將贍養(yǎng)人的義務(wù)轉(zhuǎn)化為繳費(fèi)責(zé)任。一方面，將贍養(yǎng)人的義務(wù)轉(zhuǎn)化為分擔(dān)社會(huì)保險(xiǎn)責(zé)任之外的養(yǎng)老、醫(yī)療費(fèi)的責(zé)任，以此降低人們對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)的期望值。另一方面，推動(dòng)子女為適齡父母足額繳費(fèi)，同時(shí)足額為自己繳費(fèi)，實(shí)現(xiàn)代際供養(yǎng)良性循環(huán)。

3.完善社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼政策，推動(dòng)農(nóng)民工參加職工保險(xiǎn)

隨著居住證政策的實(shí)施，越來(lái)越多農(nóng)民工通過(guò)居住證納入社會(huì)管理體系。社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、征收部門應(yīng)主動(dòng)銜接，靠前服務(wù)，努力提高對(duì)個(gè)人的管理服務(wù)水平。

（1）推動(dòng)農(nóng)民工同等享受社會(huì)保險(xiǎn)公共服務(wù)。推進(jìn)持居住證的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，與當(dāng)?shù)貞艏丝谙硎芡壬鐣?huì)保險(xiǎn)公共服務(wù)，不得將戶籍作為農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)的門檻。及時(shí)將取得居住證的農(nóng)民工納入職工保險(xiǎn)范圍，支持符合條件的農(nóng)民工同等享受社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼政策。

（2）對(duì)農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)給予社保補(bǔ)貼。參照進(jìn)城人員在一定時(shí)期內(nèi)保留其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體用地收益權(quán)政策精神，在一定時(shí)期內(nèi)保留城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人員的政策補(bǔ)貼，支持農(nóng)民工參加職工保險(xiǎn)。

（三）加強(qiáng)組織管理能力建設(shè)，推動(dòng)企業(yè)全員參保

提升企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)組織管理能力，特別加強(qiáng)征收能力建設(shè)，能有效彌補(bǔ)制度設(shè)計(jì)缺陷。要加快推進(jìn)“五險(xiǎn)統(tǒng)征”，做好商事登記改革銜接工作，完善就業(yè)登記制度，推動(dòng)全部企業(yè)全員參保，在增強(qiáng)基金共濟(jì)能力的同時(shí)，讓更多企業(yè)共擔(dān)企業(yè)繳費(fèi)壓力，可有效降低單個(gè)企業(yè)的負(fù)擔(dān)。

1.做好商事登記改革銜接工作

主動(dòng)對(duì)接“五證合一、一照一碼”企業(yè)登記模式。完善工商登記部門與征收部門數(shù)據(jù)共享機(jī)制，實(shí)現(xiàn)企業(yè)一登記就納入企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)管理服務(wù)體系，從源頭上實(shí)現(xiàn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度單位全覆蓋。

2.完善就業(yè)登記制度

認(rèn)真研究新興經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)對(duì)人們就業(yè)的影響，完善就業(yè)登記制度，及時(shí)將所有職工納入就業(yè)登記范圍。加強(qiáng)就業(yè)信息系統(tǒng)建設(shè)，完善就業(yè)信息和社保信息共享機(jī)制，及時(shí)將職工納入企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)管理服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度人員全覆蓋。

3.加快推進(jìn)“五險(xiǎn)統(tǒng)征”

為規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，大部分企業(yè)都積極參加醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)；個(gè)人都能積極參加醫(yī)療保險(xiǎn)。實(shí)行“五險(xiǎn)統(tǒng)征”是在現(xiàn)有社會(huì)保險(xiǎn)政策制度框架內(nèi)發(fā)揮社會(huì)保險(xiǎn)功能引導(dǎo)參保人積極繳費(fèi)的有效手段。B市企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金能保持較高的繳費(fèi)率的成功經(jīng)驗(yàn)就在于實(shí)行“五險(xiǎn)統(tǒng)征”。要明確征收主體并賦予其征管、檢查、監(jiān)督、處罰的職責(zé)，加快推進(jìn)“五險(xiǎn)統(tǒng)征”，彌補(bǔ)激勵(lì)約束機(jī)制缺失、社會(huì)保險(xiǎn)功能設(shè)置碎片化問(wèn)題。

［1］ 卓鍇化.構(gòu)建基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度激勵(lì)約束機(jī)制的思考［J］.財(cái)政科學(xué)，2016（3）.

［2］ 王秀艷，崔慶.職工養(yǎng)老保險(xiǎn)“省級(jí)統(tǒng)籌”中的相容激勵(lì)約束機(jī)制研究-僅以浙江省為例［J］.勞動(dòng)保障世界，2011（7）.

［3］ 卓鍇化.拓寬基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金籌資渠道積極應(yīng)對(duì)人口老齡化［J］.中國(guó)財(cái)經(jīng)信息資料，2015（33）.

Research on Improving Provincial Basic Pension Insurance for Enterprise Employees

Zhuo Kaihua

Provincial co-ordination plays the role of regulating supply and demand,which has effectively guaranteed the normal distribution of pensions for retirees in areas with low maintenance ratio and less developed areas,and adjusted them accordingly.But there are still some problems such as excessive expenditure responsibility up forward,levy enthusiasm is not high everywhere.It will lead to lower revenue growth rate than that of the expenditure,weaker co-ordination ability at provincial level.The main reason is that the division of government's income responsibility is unscientific,and the enthusiasm of collection is not high.It has enlarged the design defects of the social insurance system and intensified the influence of the relative lower management ability on the collection work.The thesis suggests that we should actively build incentive and restraint mechanisms to make up for deficiencies in system design,and strengthen the ability of organization and management to promote the insurance of all employees through clearly collecting duties and improving the provincial co-ordination system.

Provincial Co-ordination;Division of Responsibility;Incentive and Restraint Mechanism;Capacity Building

福建省財(cái)政廳

邢荷生）

F842.4

A

2096-1391（2017）11-0137-11