摘 要：在實行法官員額制改革過程中，必須一并考慮法院審判人員的分類管理和優(yōu)化配置問題。在民事訴訟中，為保障公民的裁判請求權，對于民事糾紛案件的審理，必須配置入額法官；對于非訟案件的審理、訴前或?qū)徢暗姆ㄔ赫{(diào)解以及立案登記等程序事項的處理應交由司法實務官進行，從而讓法官專注于民事糾紛案件的審判，以更好地落實公民的裁判請求權保障之憲法理念。司法事務官不同于助理審判員，其不能審理所有的民事案件；司法事務官也不同于法官助理，司法事務官不是法官的助手，其可以依法獨立行使職權。司法事務官不是憲法意義上的處理民事糾紛的法官，司法事務官不必進入法官員額。

關鍵詞：法官員額制 分類管理 司法事務官 裁判請求權

中圖分類號：DF8 文獻標識碼：A 文章編號：1673-8330（2017）02-0120-07

2013年11月中共十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了完善司法人員分類管理制度的要求，2014年10月中共十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》進一步提出推進法治專門隊伍的正規(guī)化、專業(yè)化和職業(yè)化建設。為貫徹落實中共十八屆三中全會、四中全會精神，2015年2月最高人民法院頒布了《關于全面深化人民法院改革的意見暨人民法院第四個五年改革綱要（2014—2018）》，明確提出推進法院人員分類管理制度改革，到2017年底，初步建立分類科學、分工明確、結構合理和符合司法職業(yè)特點的法院人員管理制度，并提出建立法官員額制度，科學確定四級法院的法官員額，科學設置法官員額制改革的過渡方案，確保優(yōu)秀法官留在一線。目前我國法院正在進行法官員額制改革，推行司法人員分類管理，目標是將法院工作人員分為審判人員、司法輔助人員和司法行政人員，從而對法官實行有別于普通公務員的管理制度。但這一改革并沒有對人民法院審判人員本身進行分類管理，這種改革是不徹底的，甚至有不科學之嫌。在實行法官員額制改革過程中，必須一并考慮法院審判人員的分類管理和優(yōu)化配置問題。我們必須明確究竟哪些事項的處理需要配置法官，哪些事項的處理不需要配置法官，而配置其他審判人員。對審判人員的分類管理和優(yōu)化配置應當以保障公民的程序基本權利——裁判請求權為出發(fā)點。

一、裁判請求權保障與法官的配置

裁判請求權是指公民在權利受到侵害或與他人發(fā)生爭執(zhí)以后所享有的請求獨立的、合格的、不偏不倚的法院公正審判的權利。裁判請求權是各國憲法所確認的公民的一項基本權利，例如，《意大利憲法》第24條規(guī)定，為保護其合法的權利和利益，任何人都有權提起訴訟；第25條規(guī)定，任何人不得被剝奪由法律規(guī)定有管轄權的審判官進行審理的權利。《日本憲法》第32條規(guī)定，不得剝奪任何人在法院接受裁判的權利?！抖砹_斯聯(lián)邦憲法》第47條規(guī)定，任何人均不得剝奪在依照法律規(guī)定有管轄權的法院內(nèi)，由該法院的法官審理其案件的權利。裁判請求權保障不僅呈現(xiàn)憲法化潮流，而且呈現(xiàn)國際化趨勢。如1948年的《世界人權宣言》第8條和第10條規(guī)定了裁判請求權。其中，第8條規(guī)定：人人于其憲法或法律所賦予的基本權利被侵害時，有權享有國家管轄法院之有效救濟。第10條規(guī)定：人人完全平等有權由一個獨立而公平的法院進行公正、公開的審理，以確定其權利義務，并判定對其提出的任何刑事指控?！豆駲嗬驼螜嗬麌H公約》第14條第1項規(guī)定了裁判請求權：人人在法院或法庭面前，悉屬平等。任何人受刑事控告或因其權利義務涉訟須予判定時，有權受依法設立的合格的、獨立的和無私的法庭公正、公開審判?！稓W洲人權公約》也確認了裁判請求權，該公約第6條第1項規(guī)定：在決定某人的民事權利和義務或決定對某人的任何刑事指控時，任何人都有權在合理的時間內(nèi)受到依法設立的獨立公正的法庭公平與公開的審判。我國憲法雖沒有明文規(guī)定公民的裁判請求權，但裁判請求權保障是人權保障的邏輯前提，基于“國家尊重和保障人權”的憲法規(guī)定，我國公民當然享有裁判請求權。

裁判請求權包括訴諸司法的權利（或曰訴諸法院的權利）和公正審判請求權。訴諸司法的權利，是指任何人在其民事權利受到侵害或與他人發(fā)生爭執(zhí)時，有訴諸法院、請求法院司法救濟的權利，其包括以下內(nèi)容：第一，任何人在其權利受到侵害或與他人發(fā)生爭執(zhí)時，有權訴諸法院，要求法院（實際指法官）行使審判權解決其糾紛，保護其權利。第二，當事人有權排斥法院外的機構和個人對其糾紛作出最終決定。第三，審理案件的法院和法官必須是獨立的、合格的、不偏不倚的。訴諸司法的權利是裁判請求權的首要內(nèi)容，除此之外，裁判請求權還包括公正審判請求權，即訴諸法院的人有獲得公正審判的權利。關于裁判請求權，參見劉敏：《裁判請求權研究——民事訴訟的憲法理念》，中國人民大學出版社2003年版，第25—35頁。公民權利是國家權力存在的根基，正因為公民享有裁判請求權，國家才需要設立法院，建立合格的法官隊伍，通過法官行使審判權，解決當事人的糾紛，保護當事人的權利。從全球民事司法改革的趨勢來看，民事司法改革以及民事訴訟制度的設計與運作的最高理念就是要保障公民的裁判請求權得以實現(xiàn)。我國的司法改革應當是、實際上也是以保障裁判請求權為最高理念。我國進行法官員額制度改革和司法人員分類管理，就是要建立一支精英的法官隊伍，使得當事人在糾紛發(fā)生以后能夠獲得獨立的、合格的、不偏不倚的法官公正審判。裁判請求權保障是法官員額制度改革和對司法人員包括審判人員進行分類管理的根本價值所在。從法院內(nèi)部司法人員分工情況而言，基于裁判請求權保障這一憲法理念，行使審判權（特指裁判權）解決當事人之間民事糾紛的審判人員應當配置法官。法院其他人員不能對當事人之間的糾紛進行裁判，否則將侵害當事人的裁判請求權。

現(xiàn)代法院不僅要依照訴訟程序，由法官行使審判權解決具有民事權利義務爭議的訴訟案件，而且要依照非訟程序處理沒有民事權利義務爭議的非訟案件，還要運用調(diào)解等非裁判的方式解決民事糾紛。行使審判權（特指裁判權）解決民事糾紛的審判人員必須配置法官，這是保障公民的裁判請求權的要求。對于處理非訟案件的審判人員以及通過調(diào)解等方式處理民事糾紛的審判人員，即使不配置法官，也不侵害當事人的裁判請求權，即不違反憲法。當然，如果一個國家的法官人數(shù)充裕，法院處理非訟案件和進行調(diào)解的人員也可以由法官擔任。我國進行法官員額制改革以后，法官的人數(shù)將大大減少，在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的法院，案多人少的矛盾將會比較突出。在此背景下，我們必須重新考慮法院內(nèi)部處理非訟案件和調(diào)解案件的審判人員的配置問題。

二、非訟案件的處理與司法事務官的配置

根據(jù)法院處理的案件是否涉及當事人之間的民事權利義務爭議，法院審理的案件分為兩類：一類是有糾紛的案件，即民事權利義務爭議的案件；一類是沒有糾紛的案件，即沒有民事權利義務爭議的案件。前者被稱之為訴訟案件，后者稱之為非訟案件。訴訟案件與非訟案件的性質(zhì)不同，訴訟案件需要法院在查明事實的基礎上，適用法律對案件的是非作出裁判；非訟案件不存在法院對案件是非進行裁判的問題，非訟案件要求法院介入私人生活領域和私法關系，對某一事實予以確認、宣告，對私人生活作出安排。法院對非訟案件的處理本質(zhì)上不是裁判，法院處理非訟案件帶有行政行為的色彩，是司法權和行政權交融的表現(xiàn)。日本民事訴訟法學家兼子一教授認為，非訟程序在本質(zhì)上不是民事司法而是民事行政。參見王亞新：《社會變革中的民事訴訟》，中國法制出版社2001年版，第245頁。與訴訟案件相比，非訟案件具有以下一些特點：第一，無對立性。無對立性意味著非訟案件不存在民事權利義務爭議的對立的雙方當事人。例如申請人請求法院認定某公民為無民事行為能力人，該申請事件本身沒有民事權利義務爭議。第二，非判斷性。非判斷性意味著非訟案件無須法院就是非曲直作出判斷。法院處理非訟案件的目的通常是要對某一事實予以確認，或者對某個事件作出安排，以防日后發(fā)生爭議，法院處理非訟事件，體現(xiàn)了國家對私權關系的干預。第三，公益性。訴訟案件通常是私權爭議，體現(xiàn)的是當事人的私人利益；非訟案件大多是公益色彩非常濃的案件，內(nèi)含著社會公益，如對無民事行為能力人和限制民事行為能力人的監(jiān)護人的指定，對監(jiān)護人的指定牽涉到未成年人的健康成長。第四，簡速性。訴訟案件通常需要法院慎重、公正地處理，而非訟案件通常需要法院簡易、迅速地處理，在處理非訟案件時，并不要求像訴訟案件那樣，對當事人有充分的程序保障，通過復雜的程序來處理。第五，裁量性。法院處理非訟案件，意味著國家介入私人生活領域，對私人生活的干預，要對當事人或者利害關系人的生活關系作出安排，為使這種安排更加妥當、合理，法院需要有很大的自由裁量權。參見劉敏：《原理與制度：民事訴訟法修訂研究》，法律出版社2009年版，第231—233頁。

正因為非訟案件與訴訟案件有重大的區(qū)別，大陸法系國家和地區(qū)往往對這兩類案件的處理程序進行分別立法。1898年德國制定了《非訟程序法》，日本于同年也制定了《非訟事件程序法》，我國臺灣地區(qū)于1964年制定了“非訟事件法”。隨著形勢的變化，這些國家和地區(qū)又對非訟程序法進行了修訂，如德國于2008年將家事案件與非訟案件的處理程序整合在一部法律中，制定了《家事與非訟事件程序法》。還有一些國家和我國一樣即使不制定單獨的非訟程序法，也會在民事訴訟法中專門規(guī)定非訟程序，如俄羅斯。由于非訟案件的性質(zhì)、復雜程度不同于訴訟案件，特別是法院對非訟案件處理的價值目標不同于訴訟案件，因此，一些國家和地區(qū)除了對非訟程序進行單獨立法外，還對處理非訟案件的人員作了不同于訴訟案件的配置。例如，在德國民事訴訟中，失蹤事件、夫妻財產(chǎn)權登記事件、土地登記事件、船舶登記事件等非訟案件全部由法務官處理，監(jiān)護事件、家事事件、遺產(chǎn)分割事件等非訟事件部分移轉(zhuǎn)給法務官處理。法務官主要配置在初級法院或曰地方法院，州法院及州高等法院配置法務官的業(yè)務只有一項，那就是確定訴訟費用。通常情況下，法務官依法獨立辦理業(yè)務，與法官沒有隸屬關系。《德國法務官法》第2條規(guī)定，法務官可以從以下五類人員中遴選：（1）從事司法業(yè)務的公務員，已接受三年的預備性實習訓練，并通過法務官考試；（2）具備大學院校就讀資格或證明、承認同等學歷者，許可其接受預備性實習訓練；（3）從事中等司法業(yè)務的公務員，在通過就業(yè)考試后，擔任三年以上中等司法業(yè)務工作，依其品格及其服務業(yè)績顯示擔任法務官工作合格者，許可其接受法務官訓練；（4）具有法官資格申請者；（5）參加第二次國家司法人員考試的實習人員，他們可以被任命暫時處理法務官業(yè)務。參見邱惠美：《臺灣地區(qū)有關司法事務官處理程序之探討》，資料來源于道客巴巴：http：//www.doc88.com/p-9856125545869.html，最后訪問時間：2016年3月34日。我國臺灣地區(qū)為了有效運用司法資源，落實憲法對人民訴訟權（即裁判請求權）之保障，于2007年仿照德國和奧地利的法務官制度，在地方法院或其分院設置司法事務官，以處理非審判核心事務或不涉及身份、實體權利義務重大變動的事件。參見我國臺灣地區(qū)“法院組織法”第17之1條立法理由。資料來源于法源法律網(wǎng)：http：//db.lawbank.com.tw/FLAW/FLAWDOC01.aspx？lsid=FL000088&lno=17-1，最后訪問時間：2016年3月24日。根據(jù)臺灣地區(qū)“法院組織法”第17條之二的規(guī)定，司法事務官辦理返還擔保金事件、調(diào)解程序事件、督促程序、保全程序事件、公示催告裁定事件、確定訴訟費用額事件、拘提和管收之外的強制執(zhí)行事件、非訟事件法及其他法律所規(guī)定的非訟事件、其他法律所規(guī)定的事務。臺灣地區(qū)地方法院的法官薦任第八職等至第九職等或薦任第十職等至第十一職等，而司法事務官薦任第七職等至第九職等。

我國民事訴訟法規(guī)定的非訟案件有宣告失蹤案件、宣告死亡案件、認定公民無民事行為能力案件、認定公民限制民事行為能力案件、認定財產(chǎn)無主案件、訴訟外調(diào)解協(xié)議的司法確認案件、實現(xiàn)擔保物權的案件，申請支付令案件、公示催告案件。其他法律包括司法解釋也規(guī)定了一些非訟案件，如企業(yè)法人清算案件、公司解散案件、指定監(jiān)護人案件、探視權案件、提存案件等等。隨著社會的發(fā)展與法制的完善，非訟案件類型還會增加。對于非訟案件的處理，不需要太精深的法律知識，甚至不需要太多的審判技能，具有法律職業(yè)執(zhí)業(yè)資格的人員就可以處理。因此，有必要改變目前由法官處理非訟案件的做法，處理非訟案件的人員不再由進入法官員額的法官擔任。我們可以借鑒德國法務官和我國臺灣地區(qū)司法事務官制度，建立我國的司法事務官制度，由司法事務官處理非訟案件，這樣可以實現(xiàn)司法資源的優(yōu)化配置，使得法官專注于民事糾紛案件的審理，更好地落實公民的裁判請求權保障之憲法理念。目前我國正在實行的法院司法人員分類管理中，法院的司法人員分為法官、司法輔助人員和司法行政人員三類，這種分類實際上缺少了司法事務官這類司法人員。由于在我國語境中對非訟案件的處理也稱為審判，對案件的調(diào)解也被理解為法院行使審判權，因此，司法事務官是可以從事審判工作的，我們可以將司法事務官定位為審判人員，當然，司法事務官是不同于法官的審判人員，司法事務官不是憲法意義上的專門處理民事糾紛的法官。司法事務官不屬于司法輔助人員，他們與法官之間不存在隸屬關系，可以依照法律獨立行使職責。除了審理非訟案件，司法事務官還可以辦理立案登記手續(xù)等程序事項，甚至可以處理糾紛案件。對非訟案件的處理，不是由法官而是由司法事務官處理并不侵害公民的裁判請求權，因為裁判請求權保障是針對民事糾紛而言的。對于司法事務官的任職資格，我國應當要求必須通過國家司法考試或者今后要實施的國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試，并要經(jīng)過一定的培訓。配合目前我國正在進行的法官員額制改革，應當將法院現(xiàn)有的司法工作人員分為法官、司法事務官、司法輔助人員以及司法行政人員，其中的法官和司法事務官都屬于審判人員，都可以行使審判權。通過司法事務官的設置，實行審判人員的分類管理，實現(xiàn)審判人員內(nèi)部的優(yōu)化配置。為此，我國在修改《人民法院組織法》時，應當對司法事務官制度作專門規(guī)定。

三、法院先行調(diào)解與司法事務官的配置

1976年在美國舉行的一次主題為“大眾對司法管理不滿緣由”的會議上，哈佛大學法學院弗蘭克E.A.桑德爾（Frank E.A.Sander）教授提出了“多門法院（multi-door courthouse）”的概念，他設想一個法院擁有多個糾紛解決的通道或者程序，糾紛提交適當?shù)耐ǖ阑蛘叱绦蚪鉀Q。的確，當事人到法院不僅可以通過訴訟程序即審判程序解決糾紛，還可以通過調(diào)解等程序解決糾紛。目前，域外一些國家和地區(qū)的法院在訴訟程序之外或者說訴前設立了調(diào)解程序，主要模式有兩種：第一種是任意調(diào)解模式。在這種調(diào)解模式下，調(diào)解不是訴訟的前置程序，當事人在糾紛發(fā)生以后可以直接向設置在法院的調(diào)解程序申請調(diào)解，也可以直接向法院起訴，當然在訴訟過程中，法官經(jīng)當事人同意也可以將糾紛提交該調(diào)解程序調(diào)解。例如，美國一些州包括哥倫比亞特區(qū)高等法院附設的調(diào)解程序就屬于這種模式。日本《民事調(diào)停法》規(guī)定的民事調(diào)解也屬于這種調(diào)解模式。第二種是強制調(diào)解模式。將調(diào)解程序作為訴訟的前置程序。根據(jù)法律規(guī)定，對于某些糾紛，未經(jīng)該調(diào)解程序是不能直接向法院起訴的，即使向法院起訴也視為向法院申請調(diào)解，只有在調(diào)解不成的情況下當事人才可以起訴，這類調(diào)解是強制調(diào)解。如日本，家事調(diào)解屬于人事訴訟的前置程序。2000年1月1日生效的德國聯(lián)邦政府頒布的《民事訴訟法施行法》第15a條規(guī)定的訴前調(diào)解即屬于強制調(diào)解。德國《民事訴訟法施行法》第15 a條規(guī)定以下爭議訴訟的提起只有在州司法管理機構設置或認可的調(diào)解機構對爭議調(diào)解之后才被受理：一是地方法院受理的爭議金額為750歐元以下財產(chǎn)爭議；二是相鄰關系爭議；三是非經(jīng)媒體宣揚的誹謗爭議。我國臺灣地區(qū)“民事訴訟法”第403條所規(guī)定的調(diào)解程序也屬于強制調(diào)解。我國臺灣地區(qū)“民事訴訟法”第403條規(guī)定：下列事件，除有第406條第1項各款規(guī)定的情形外，在起訴前，應經(jīng)法院調(diào)解。（1）不動產(chǎn)所有人或地上權人或其他利用不動產(chǎn)的人相互間因相鄰關系而發(fā)生的爭執(zhí)；（2）因定不動產(chǎn)的界限或設置界標發(fā)生的爭執(zhí)；（3）不動產(chǎn)共有人間因共有物的管理、處分或分割發(fā)生的爭執(zhí)；（4）建筑物區(qū)分所有人或利用人相互間因建筑物或其共同部分的管理發(fā)生的爭執(zhí)；（5）因增加或減免不動產(chǎn)的租金或地租發(fā)生的爭執(zhí)；（6）因定地上權的期間、范圍、地租發(fā)生的爭執(zhí)；（7）因道路交通事故或醫(yī)療糾紛發(fā)生的爭執(zhí)；（8）雇用人與受雇人間因雇傭契約發(fā)生的爭執(zhí)；（9）合伙人間或隱名合伙人與出名營業(yè)人間因合伙發(fā)生的爭執(zhí)；（10）配偶、直系親屬、四親等內(nèi)的旁系血親、三親等內(nèi)的旁系姻親、家長或家屬相互間因財產(chǎn)權發(fā)生的爭執(zhí)；（11）其他因財產(chǎn)權發(fā)生爭執(zhí)，其標的的金額或價值額在新臺幣50萬元以下的。

在其他國家和地區(qū)的法院設置的調(diào)解程序中，擔任調(diào)解的人員是不一樣的。在美國法院附設的調(diào)解程序中，由非法官的法院工作人員甚至志愿者進行調(diào)解；日本的家事調(diào)解和民事調(diào)解是由法官和調(diào)解委員組成的調(diào)解委員會調(diào)解，法官任調(diào)解委員會主任。2003年，日本創(chuàng)設兼職法官制度，即具有5年以上執(zhí)業(yè)經(jīng)歷律師經(jīng)最高裁判所任命，可以兼任民事調(diào)解和家事調(diào)解的調(diào)解法官。兼職法官任期為兩年，可以連任。德國的訴前強制調(diào)解中的調(diào)解員有三種模式類型：一是律師或者公證人，其他的調(diào)解員必須獲得上訴法院的批準；二是現(xiàn)任的調(diào)解員及注冊調(diào)解員；三是獲得認可的ADR組織。參見[澳]娜嘉·亞歷山大主編：《全球調(diào)解趨勢》，王福華等譯，中國法制出版社2011年版，第217—218頁。我國臺灣地區(qū)民事訴訟中的調(diào)解可以由司法事務官調(diào)解，司法事務官可以自行調(diào)解，也可以由選任的調(diào)解委員先行調(diào)解，等到相當程度有成立調(diào)解希望或有必要時，再由司法事務官到場調(diào)解。在澳大利亞新南威爾士州的民事訴訟中，允許在沒有當事人同意的情況下將案件提交調(diào)解解決。新南威爾士州最高法院首席大法官斯皮格曼指出，調(diào)解是法院審判程序的主要部分，這一法院的影子能促進糾紛的解決。調(diào)解員在一般情況下應當是法院的職員而不是法官，例如，法院的司法事務官或咨詢員等。當然，在由法官來調(diào)解比較合適情況下由法官調(diào)解。參見前引⑧，第49—50頁。

我國長期以來的法院調(diào)解屬于訴訟調(diào)解，調(diào)解與審判是融為一體的，或者說調(diào)審是合一的，審理案件的法官可以對案件進行調(diào)解。在這種法院調(diào)解模式之下，是不需要設置有別于法官的專門的調(diào)解人員的。然而，在提倡糾紛解決前移以及提倡糾紛解決機制多元化的全球民事司法改革大背景下，所謂糾紛解決前移，意味著盡量在早期解決糾紛，能夠不通過法院解決的，盡量不通過法院解決；即使要求法院解決的，也盡量在訴訟程序開始前解決；即使要通過訴訟程序解決，也盡量在審前程序解決，審前程序不能解決的，才在法庭審理階段解決。例如，英國在上個世紀90年代中后期開始的民事司法改革中，改革的總設計師沃爾夫勛爵建議國民將訴訟作為解決糾紛的最后救濟手段，鼓勵當事人在訴諸法院之前使用替代訴訟的糾紛解決機制即通過ADR來實現(xiàn)正義。1998年美國前總統(tǒng)克林頓簽署了《ADR法》，以推動ADR的運用。在美國聯(lián)邦地區(qū)法院的民事訴訟中，95%以上的案件在審前程序中通過訴訟和解、不應訴判決等方式就解決了，只有不到5%的案件才進入庭審程序。一些國家和地區(qū)還在法院設立了訴訟前的調(diào)解程序供當事人選擇適用，對某些特殊類型的案件，則按照法律規(guī)定強制適用。我國的法院調(diào)解制度正在發(fā)生變革。2012年我國修改《民事訴訟法》時規(guī)定了先行調(diào)解制度，《民事訴訟法》第122條規(guī)定：“當事人起訴到人民法院的民事糾紛，適宜調(diào)解的，先行調(diào)解，但當事人拒絕調(diào)解的除外?！卑凑兆罡呷嗣穹ㄔ好袷略V訟法修改研究小組的理解，先行調(diào)解包括人民法院收到起訴狀或者口頭起訴到立案前的調(diào)解，也包括案件受理以后到移送審判庭之前的調(diào)解等。參見最高人民法院民事訴訟法修改研究小組編著：《〈中華人民共和國民事訴訟法〉修改條文理解與適用》，人民法院出版社2012年版，第271頁。自2015年5月1日我國民事訴訟實行了登記立案制度，登記立案會使大量糾紛涌向法院，為減輕法官的審判壓力，有必要鼓勵當事人在案件移交審判庭之前先行調(diào)解。當然，我國也應鼓勵當事人在立案前進行先行調(diào)解，2015年12月中共中央辦公廳、國務院辦公廳頒布的《關于完善矛盾糾紛多元化解機制的意見》（中辦發(fā)【2015】60號）鼓勵當事人通過先行調(diào)解解決糾紛。我國立法應當明確建立訴前法院調(diào)解程序，訴前的法院調(diào)解是指在民事訴訟程序開始之前，在法院的主導下，對雙方當事人之間的糾紛進行的調(diào)解。完整的訴前法院調(diào)解制度具有以下一些特點：第一，訴訟外的法院調(diào)解是在法院主導下的調(diào)解。第二，訴訟外的法院調(diào)解是訴訟程序開始前的調(diào)解。第三，訴訟外的法院調(diào)解事項具有特殊性，訴訟外的法院調(diào)解事項有強制性調(diào)解事項和任意調(diào)解事項之分。強制調(diào)解事項，是指法律規(guī)定某些在訴訟程序開始之前必須進行調(diào)解的事項。強制調(diào)解事項是較為特殊的，而且是較為有限的，如家事糾紛。對于強制調(diào)解事項而言，訴訟前的法院調(diào)解是訴訟前置程序。任意調(diào)解事項，是指當事人雙方根據(jù)自己的意愿決定在訴前由法院調(diào)解的事項，除了強制調(diào)解的事項以外，其他所有的事項都實行任意調(diào)解，對于任意調(diào)解事項而言，訴訟外的法院調(diào)解不是法定的訴訟前置程序，但糾紛當事人雙方可以約定將其作為訴訟前置程序。第四，訴訟外的法院調(diào)解協(xié)議是有法律約束力的。相對于其他國家和地區(qū)的訴前法院調(diào)解制度而言，我國《民事訴訟法》第122條只是確立了訴前法院調(diào)解制度的雛形，訴前法院調(diào)解制度有待進一步健全。2015年最高人民法院頒布的《關于全面深化人民法院改革的意見暨人民法院第四個五年改革綱要（2014—2018）》要求健全多元化糾紛解決機制。健全多元化糾紛解決機制，首先要健全法院內(nèi)的多元化糾紛解決機制，其有效舉措之一就是應當健全訴前法院調(diào)解制度允許當事人直接向法院申請調(diào)解，并賦予訴前法院先行調(diào)解的法律效力。參見顧培東：《人民法院在多元化糾紛解決機制中的作為》，載《人民法院報》2015年4月14日第2版。

我國民事訴訟先行調(diào)解的推行，有必要在法院配備負責先行調(diào)解的人員。鑒于我國高級人民法院和中級人民法院級別管轄金額的調(diào)整，2015年4月30日，最高人民法院頒布了《關于調(diào)整高級人民法院和中級人民法院管轄第一審民商事案件標準的通知》。一審案件主要在基層人民法院，少量在中級人民法院，因此，在基層人民法院和中級人民法院有必要設置調(diào)解庭，專門處理先行調(diào)解案件。從域外情況來看，進行訴前調(diào)解的調(diào)解人員可以是法官，也可以是其他人員。由于訴訟前的法院先行調(diào)解、立案后的法院先行調(diào)解應當具有法律約束力，因此，我國代表法院進行先行調(diào)解的調(diào)解人員應當是法院的審判人員。在實務中，訴前先行調(diào)解大多由人民調(diào)解員進行調(diào)解，當然，也有法院由法官進行訴前先行調(diào)解，如四川合江法院榕山法庭法官進行訴前巡回調(diào)解。筆者認為，由于法官員額數(shù)有限，在民事訴訟中，應當讓法官專注于案件的審判。我們可以借鑒臺灣地區(qū)的做法，由司法事務官進行訴訟前的法院先行調(diào)解以及立案后的先行調(diào)解。司法事務官主持法院的先行調(diào)解并不違背裁判請求權保障的要求，因為法院先行調(diào)解不是對案件的審判，調(diào)解并不是必須要由法官進行的。司法事務官進行法院先行調(diào)解時，既可以自己進行調(diào)解，也可以委托社會上的有關組織和個人進行調(diào)解，委托調(diào)解達成協(xié)議的，由司法事務官予以審查確認。由司法事務官代表法院對民事糾紛進行先行調(diào)解，可以實現(xiàn)人民法院對糾紛解決資源的優(yōu)化配置。由司法事務官對糾紛進行先行調(diào)解，可以分擔法官的任務，讓法官有更多的精力審理案件，從而更好地保障公民的裁判請求權。合議庭或者獨任審判員在審理過程中需要調(diào)解的，由于我國目前實行調(diào)審合一的體制，仍然由合議庭或者獨任審判員進行調(diào)解。我國在法院調(diào)解主體的選擇上，可以實行雙軌制模式。

結 語

綜上分析，在法官員額制度改革的背景下，我國有必要將法院的司法人員分成法官、司法事務官、司法輔助人員、司法行政人員，將不能入選法官員額的一部分人轉(zhuǎn)為司法事務官，由司法事務官審理非訟案件、在訴前或者庭前調(diào)解民事糾紛，并且辦理立案登記等有關程序事項。司法事務官的產(chǎn)生，可以參照我國助理審判員的產(chǎn)生方式，由各級人民法院任免，并報同級人大常委會備案。需要指出的是，司法事務官不同于助理審判員，其不能行使民事權利義務爭議事項即民事糾紛案件的審判權。司法事務官也不同于法官助理，法官助理在法官的指導下履行審查訴訟材料、提出案件爭議焦點、歸納和摘錄證據(jù)、組織當事人交換證據(jù)、協(xié)助法官采取訴訟保全措施、草擬法律文書以及完成法官交辦其與審判業(yè)務相關輔助性工作，法官助理不能行使審判權，而司法事務官屬于審判人員的范疇，其可以行使審判權。司法事務官制度的設計，有助于法官專心進行審判，更好地保障公民的裁判請求權。我國司法事務官制度的設計也許一時無法實現(xiàn)，目前，在法官員額制改革而導致入額法官緊缺的情況下，作為過渡性的做法是讓助理審判員代行司法事務官的工作。