甘國玲　姜姝珺

【摘要】我國現(xiàn)有的養(yǎng)老設(shè)施總量很難滿足日益增長的養(yǎng)老服務(wù)需求，供需矛盾突出。PPP融資模式引入了社會(huì)資本并注重市場機(jī)制，符合資源優(yōu)化配置、促進(jìn)社會(huì)公平的現(xiàn)代財(cái)政制度要求。利用PPP融資模式促進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)投資有效實(shí)現(xiàn)了“培育老齡產(chǎn)業(yè)新的增長點(diǎn)”，更好地探索老齡產(chǎn)業(yè)和事業(yè)發(fā)展的高效模式。本文闡述了我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展現(xiàn)狀，結(jié)合理論分析了PPP融資模式的融資結(jié)構(gòu)和優(yōu)勢，從利益相關(guān)者角度和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)視角研究了PPP融資模式與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)投資的結(jié)合，為我國利用PPP融資模式促進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)投資發(fā)展提供一些參考。

【關(guān)鍵詞】PPP 融資模式 利益相關(guān)者 風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān) 養(yǎng)老機(jī)構(gòu)投資

一、我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展?fàn)顩r

（一）我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展規(guī)模

根據(jù)《2015年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，截止2015年底，我國各類養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和設(shè)施共計(jì)11.6萬個(gè)，比上年增長23.4%，其中：注冊登記的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)共計(jì)2.8萬個(gè)，互助型養(yǎng)老設(shè)施共計(jì)6.2萬個(gè)，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和設(shè)施共計(jì)2.6萬個(gè)；各類養(yǎng)老床位共計(jì)672.7萬張，比上年增長16.4%（每千名老年人擁有養(yǎng)老床位30.3張，比上年增長11.4%）。隨著人口老齡化以及養(yǎng)老思想的轉(zhuǎn)變，進(jìn)入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的老年人是越來越多。但是從目前情況看，我國現(xiàn)有的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和設(shè)施總量仍然很難滿足日益增長的養(yǎng)老服務(wù)需求，供需矛盾突出。

（二）我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的資本構(gòu)成

1.公辦為主。隨著人口老齡化的加速和養(yǎng)老思想的轉(zhuǎn)變，近年來我國政府財(cái)政對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)給予大力支持，定期投入財(cái)政資金興辦許多公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。國營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)規(guī)模實(shí)現(xiàn)高速發(fā)展。

2.民營為輔。雖然養(yǎng)老機(jī)構(gòu)投資類型由原來的公辦逐漸向民營轉(zhuǎn)型，但是根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，目前我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的資本構(gòu)成仍然以國營為主，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展空間被擠占，私營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)覆蓋率微小，社會(huì)團(tuán)體、公助民辦和公辦民營的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的所占比例較小。

（三）我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)投資存在的問題

1.公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)缺乏競爭機(jī)制。我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)市場競爭機(jī)制不完全，政策扶持無法克服公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理體制的弊端，存在管理水平參差不齊、機(jī)構(gòu)服務(wù)人員松懈等不合理的運(yùn)作現(xiàn)象，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)很難發(fā)揮模范帶頭作用。

2.民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)缺乏政策扶持。雖然民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在經(jīng)營方式方面比公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)更加靈活，資金和人力的運(yùn)作效率較高，但是大部分民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)都缺乏政策輔導(dǎo)，而且政府在指導(dǎo)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的過程中重城輕農(nóng)、重公辦輕民辦的傾向不利于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)事業(yè)健康發(fā)展。

3.養(yǎng)老機(jī)構(gòu)融資能力匱乏。國營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)雖然擁有財(cái)政支持，但是財(cái)政以外的收入來源較少，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)的服務(wù)水平跟不上。民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在外部信貸方面的支持較弱，常常出現(xiàn)一些私人或企業(yè)獨(dú)資建設(shè)養(yǎng)老院的現(xiàn)象。這樣降低了民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)投資的積極性，不利于吸引社會(huì)資本對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)投資的補(bǔ)充。

二、PPP融資模式

（一）PPP融資模式的融資結(jié)構(gòu)

采用PPP融資模式的實(shí)質(zhì)是政府通過給予特殊目的公司（special purpose company，SPC）以長期的特許經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)來換取基礎(chǔ)設(shè)施的加快建設(shè)及有效運(yùn)營，由私營企業(yè)和政府共同投資SPC公司。PPP融資模式的一般融資過程見下圖：

政府部門通過政府采購的形式與中標(biāo)的私營企業(yè)組成特殊目的公司并簽訂特許權(quán)協(xié)議。一方面，政府賦予SPC基礎(chǔ)設(shè)施的特許開發(fā)權(quán)，由特殊目的公司負(fù)責(zé)籌資、建設(shè)和運(yùn)營。為了保證SPC順利獲得融資，政府會(huì)與銀行、金融機(jī)構(gòu)簽訂承諾根據(jù)項(xiàng)目經(jīng)營現(xiàn)金流量、資產(chǎn)狀況等，由SPC還本付息的特許權(quán)協(xié)議。

（二）PPP融資模式的優(yōu)勢

1.PPP融資模式有效實(shí)現(xiàn)融資便利。一方面，通過吸引民間資本更多地參與到項(xiàng)目中，既解決了項(xiàng)目建設(shè)資金的需求，又為政府減輕債務(wù)負(fù)擔(dān)。另一方面，政府可以給予私人投資者相應(yīng)的政策扶持作為補(bǔ)償，通過實(shí)施這些政策可提高民間資本投資基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的積極性。

2.PPP融資模式提高了投資效率。通過引入市場競爭機(jī)制，使政府部門和私人企業(yè)能夠充分利用各自的優(yōu)勢，即把政府部門的社會(huì)責(zé)任、遠(yuǎn)景規(guī)劃、協(xié)調(diào)能力與私人企業(yè)的創(chuàng)業(yè)精神、民間資本和管理效率結(jié)合到一起，以提高PPP項(xiàng)目的運(yùn)營和管理效率。

3.PPP融資模式驅(qū)使風(fēng)險(xiǎn)合理分擔(dān)。在PPP融資模式的博弈模型中，公私合作雙方可根據(jù)參與主體所能承受風(fēng)險(xiǎn)的最大能力及可能性，設(shè)計(jì)出對政府部門和私人投資者而言具有最低追索的融資結(jié)構(gòu)，將PPP模式投資過程中面臨的各種風(fēng)險(xiǎn)合理分擔(dān)于政府部門、私人部門貸款人及其他參與者之間。

4.PPP融資模式提供靈活的信用結(jié)構(gòu)。PPP融資模式的多方參與主體特性可以將貸款的信用支持分配到與PPP融資項(xiàng)目有關(guān)的各個(gè)方面，提高PPP融資項(xiàng)目的債務(wù)承受能力，減少貸款人對主要投資者資信和其他資產(chǎn)的依賴程度。

三、PPP融資模式與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)投資結(jié)合的研究

（一）我國PPP模式應(yīng)用于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)投資的可行性分析

1.PPP融資模式的形勢分析。一是“十三五”規(guī)劃建議中多次提到基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)發(fā)展要利用社會(huì)資本，為PPP融資模式與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)投資結(jié)合的發(fā)展指明了方向，有利于社會(huì)資本提前布局。二是供給側(cè)改革的政策機(jī)遇。推廣PPP融資模式促進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)投資就是為了拓展養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資渠道，提升養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品的供給質(zhì)量，是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革關(guān)于國計(jì)民生的重要內(nèi)容。

我國經(jīng)濟(jì)正處于增速放緩、結(jié)構(gòu)調(diào)整、轉(zhuǎn)型升級的重要時(shí)期，利用PPP融資模式促進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)投資引入了社會(huì)資本并注重市場機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政府融資、養(yǎng)老服務(wù)供給、民間資本準(zhǔn)入的三方共贏，符合資源優(yōu)化配置、促進(jìn)社會(huì)公平的現(xiàn)代財(cái)政制度要求。

2.養(yǎng)老機(jī)構(gòu)投資中利用PPP融資模式的必要性。2016年頒布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010～2020年）》指出，為了“更好滿足老年人養(yǎng)老服務(wù)需求”“培育老齡產(chǎn)業(yè)新的增長點(diǎn)”，發(fā)展老齡產(chǎn)業(yè)和事業(yè)需要開拓視野、探索老齡產(chǎn)業(yè)和事業(yè)發(fā)展的高效模式。

張蕾（2008）研究指出，不論是公辦還是民辦，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在投資建設(shè)和運(yùn)營的過程中都存在一部分資金缺口，急需“輸血”。對于這些機(jī)構(gòu)最切實(shí)的幫助還是以加大投入或改善融資的方式解決其資金面上的困難，PPP融資模式就是可以有效促進(jìn)公辦和民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)之間優(yōu)勢互補(bǔ)、相互成長的有利模式。

（二）風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)視角下PPP融資模式與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)投資結(jié)合

PPP模式中公私合作的原因之一即是將風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分散。劉新平（2006）指出PPP融資模式下投資項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分配應(yīng)該遵從三條主要原則：由對風(fēng)險(xiǎn)最有控制力的一方控制相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)；承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)程度與所得回報(bào)相匹配；承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)要有上限。

以PPP融資模式投資的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)具有實(shí)施周期長、不確定因素多、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、在國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中占有重要戰(zhàn)略地位等特征。而這些因素影響時(shí)間跨度往往貫穿養(yǎng)老機(jī)構(gòu)投資項(xiàng)目的全壽命周期，即從前期可行性研究階段開始到項(xiàng)目投產(chǎn)后的生產(chǎn)終結(jié)階段。各種風(fēng)險(xiǎn)因素和項(xiàng)目參與方之間的關(guān)系就構(gòu)成了PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)。

PPP融資模式下養(yǎng)老機(jī)構(gòu)投資各方首先要有合作和雙贏的思想，也就是說在考慮利益分配與風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)時(shí)，不但考慮自己一方，也應(yīng)該仔細(xì)考慮對方對風(fēng)險(xiǎn)的承受能力和對方應(yīng)得到的權(quán)益。在PPP項(xiàng)目中，政府方更應(yīng)具有這種思想，才能合理分擔(dān)和共同管好風(fēng)險(xiǎn)。

（三）利益相關(guān)者角度視角下PPP融資模式與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)投資結(jié)合

1.政府部門的利益要求。政府部門采取PPP融資模式投資養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的主要?jiǎng)訖C(jī)是避免政府直接舉債，利用民間資本解決養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)短缺的問題和發(fā)揮民營公司的高效率，獲得項(xiàng)目所帶來的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益，改善養(yǎng)老設(shè)施和服務(wù)水平。政府部門的根本利益要求是保護(hù)養(yǎng)老服務(wù)的公共利益。

2.私人投資者的利益要求。私人投資者參與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的PPP融資項(xiàng)目的根本利益是實(shí)現(xiàn)“有利可圖”，即尋求與風(fēng)險(xiǎn)相匹配的項(xiàng)目收益。為了維護(hù)其根本利益要求，私人投資者會(huì)產(chǎn)生圍繞PPP融資模式和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)投資相關(guān)的法律法規(guī)及政策環(huán)境方面的利益訴求。

PPP項(xiàng)目核心利益相關(guān)者角色及利益要求如下表：

在PPP融資模式下，政府部門和私人投資者的利益要求在權(quán)衡之下可以達(dá)成一致：通過PPP融資來投資養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)和運(yùn)營，政府既可以減輕債務(wù)負(fù)擔(dān)又能增加社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的供給；政府將養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任轉(zhuǎn)移給私人投資者，而私人投資者可以利用自身管理優(yōu)勢獲取投資收益并開拓養(yǎng)老服務(wù)新市場；政府的介入和支持可以在一定程度上降低養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)運(yùn)營中政策和法律層面的風(fēng)險(xiǎn)和成本。

四、對我國利用PPP融資模式促進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)投資的政策建議

過去，PPP融資模式促進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)投資發(fā)展的過程中出現(xiàn)不少與利益協(xié)調(diào)、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)相關(guān)的問題，導(dǎo)致有些養(yǎng)老機(jī)構(gòu)投資項(xiàng)目提前終止。利益協(xié)調(diào)機(jī)制不完善、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制不合理等，增加了私人投資者的投資風(fēng)險(xiǎn)。本文認(rèn)為可以從以下兩個(gè)方面提出對我國利用PPP融資模式促進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)投資的政策建議：

（一）重視PPP與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)投資結(jié)合中政府部門和私人投資者的利益協(xié)調(diào)

在PPP融資模式下，私人投資者所期望的投資收益最大化有時(shí)與政府部門關(guān)注的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)社會(huì)成本最小化相沖突。而產(chǎn)生沖突的根本原因無非是合作目標(biāo)的差異和契約的不完備。因此，可以以下幾個(gè)方面解決政府部門和私人投資者之間的利益協(xié)調(diào)問題：

1.建立健全法律法規(guī)體系。政府方面，可以出臺(tái)利用PPP融資模式投資養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的規(guī)范性、完整性法律政策，明確各個(gè)利益相關(guān)主體在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)投資過程中需要承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)，強(qiáng)調(diào)保護(hù)合作各方的利益訴求，有效達(dá)到提供優(yōu)質(zhì)養(yǎng)老服務(wù)的目的。

2.建立有效的協(xié)調(diào)機(jī)制。PPP融資模式強(qiáng)調(diào)了政府部門的全程參與，給予政策扶持的同時(shí)，重視發(fā)揮私人投資者在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)和運(yùn)營過程中的管理優(yōu)勢。做到政府部門與私人投資者之間相互協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌大局和推動(dòng)發(fā)展，以促進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)投資的順利進(jìn)行。

3.監(jiān)管部門嚴(yán)格把關(guān)。政府監(jiān)管部門應(yīng)適度地控制養(yǎng)老機(jī)構(gòu)市場準(zhǔn)入、協(xié)調(diào)養(yǎng)老服務(wù)價(jià)格和監(jiān)管養(yǎng)老服務(wù)水平。在監(jiān)管過程中應(yīng)審時(shí)度勢，避免由于監(jiān)管過多造成的尋租泛濫，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)投資成本被人為加大，損害投資雙方的利益，影響?zhàn)B老機(jī)構(gòu)提供養(yǎng)老服務(wù)的效率。

（二）PPP融資模式下養(yǎng)老機(jī)構(gòu)投資項(xiàng)目中的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)識別和應(yīng)對

英國等國家關(guān)于PPP融資模式的成功經(jīng)驗(yàn)表明，PPP融資模式下養(yǎng)老機(jī)構(gòu)投資的核心是風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。只有確保具備合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，才能更有效地將民間資本和社會(huì)資本吸進(jìn)并參與到養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的投資建設(shè)中來。

1.加強(qiáng)PPP融資模式下養(yǎng)老機(jī)構(gòu)投資的可行性研究和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)投資評估。PPP融資模式下，政府部門關(guān)注養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的持續(xù)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，私人投資者著眼于“有利可圖”，而貸款人則依靠對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)未來現(xiàn)金流量預(yù)測的準(zhǔn)確性和可靠性作出信貸決策。所以可靠的可行性研究報(bào)告和對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)投資的準(zhǔn)確評估，是投資各方做出決策的主要環(huán)節(jié)，也是加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范主要手段。

2.建立PPP融資模式下養(yǎng)老機(jī)構(gòu)投資的科學(xué)管理機(jī)制。在PPP融資模式下，政府發(fā)揮調(diào)控作用和加大政策扶持，私人投資者給予直接投資和管理，主要責(zé)任主體對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)成本和運(yùn)營過程需要牢牢掌握監(jiān)督權(quán)和自主權(quán)，降低融資的風(fēng)險(xiǎn)和運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)。保證PPP融資模式促進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)行效果。因此，政府部門和私人投資者應(yīng)當(dāng)建立科學(xué)的運(yùn)營機(jī)制。

3.制定PPP融資模式下養(yǎng)老機(jī)構(gòu)投資風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。在利用PPP融資模式投資養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)過程中，政府部門和私人投資者應(yīng)當(dāng)共同對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)投資運(yùn)行過程中潛在的風(fēng)險(xiǎn)做預(yù)測和總結(jié)，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)識別能力。合理評估各方承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的能力，根據(jù)收益原則進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，將投資過程中各個(gè)時(shí)期的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行合理分配。

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