郭祎

[摘 要] 黨的十八大以來，習近平總書記關(guān)于黨的制度建設(shè)發(fā)表了一系列重要論述，為黨在新時期實現(xiàn)科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政提供了重要依據(jù)。他強調(diào)黨的制度建設(shè)帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性意義，主要目標是加強對權(quán)力運行的制約與監(jiān)督，關(guān)鍵環(huán)節(jié)是堅持制度面前人人平等，重點領(lǐng)域是加強反腐倡廉法規(guī)制度建設(shè)，實踐路徑是牢牢抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個“關(guān)鍵少數(shù)”。當務(wù)之急是需要我們認真領(lǐng)會和切實踐行，為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供堅強的組織保證。

[關(guān)鍵詞] 習近平 制度建設(shè) 共產(chǎn)黨 領(lǐng)導(dǎo)干部

黨的十八大報告中指出，“要把制度建設(shè)擺在突出位置”。從實踐來看，以習近平同志為核心的黨中央始終堅持把加強制度建設(shè)擺在十分突出的位置，尤其是在黨的制度建設(shè)層面，從強化黨的制度建設(shè)的重要地位作用到建構(gòu)科學完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，再到把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里等等，中國共產(chǎn)黨正逐步走出一條“以制度管黨、用制度興黨”的治國理政新道路。

一、黨的制度建設(shè)重要意義：制度帶有根本性長期性

關(guān)于黨的制度建設(shè)的重要意義，鄧小平同志曾經(jīng)有過十分重要而精彩的論述，習近平總書記也多次對其強調(diào)。鄧小平提出“領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。這種制度問題，關(guān)系到黨和國家是否改變顏色，必須引起全黨的高度重視?！盵1]p333伴隨我國經(jīng)濟社會發(fā)展的新形勢新任務(wù)，黨的制度建設(shè)更具有十分重要的現(xiàn)實意義，黨的制度建設(shè)進程事關(guān)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化程度。習近平總書記指出，國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化是一個國家的制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)，兩者相輔相成。全面深化改革的總目標是實現(xiàn)國家治理的現(xiàn)代化，全面從嚴治黨的總目標是實現(xiàn)我黨執(zhí)政的現(xiàn)代化，科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政。制度化、法治化是一個政黨、一個國家推進現(xiàn)代化治理的最本質(zhì)要求、最重要體現(xiàn)和最可靠保障。

黨的十八大以來，黨的制度建設(shè)實踐體現(xiàn)在黨內(nèi)生活的方方面面。在全面加強和改進黨的作風建設(shè)領(lǐng)域，2013年習近平視察濟南軍區(qū)部隊時強調(diào)，要注重從制度機制上解決問題，樹立制度的嚴肅性和權(quán)威性，實現(xiàn)抓作風建設(shè)制度化、常態(tài)化?！爸贫鹊膰烂C性和權(quán)威性”無疑是常態(tài)化的根本保障，這一點從黨密切聯(lián)系群眾而改進作風的“八項規(guī)定”制度出臺，以及一系列涵蓋黨內(nèi)巡視、地方黨委職責定位、自律準則、政治紀律、組織紀律、廉潔紀律、群眾紀律、工作紀律、生活紀律等黨內(nèi)法規(guī)體系的完善中得以充分體現(xiàn)。不難看出，新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體特別注重“知行合一”，不僅僅強調(diào)黨的制度建設(shè)的極端重要性，而且身體力行，結(jié)合實踐需要推進制度體系完善，以切實的行動發(fā)揮制度在管黨治黨中的根本作用，使黨的建設(shè)朝著科學化方向穩(wěn)步推進。

二、黨的制度建設(shè)主要目標：加強權(quán)力運行制約監(jiān)督

2013年1月22日，習近平總書記在黨的十八屆中紀委二次全會上指出：“要加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制?！盵2]p388從公權(quán)力的本質(zhì)屬性出發(fā)，若對權(quán)力不能進行有效的監(jiān)督制約，公權(quán)力注定要被濫用，其結(jié)果是損害公共秩序、侵害公民權(quán)利以及嚴重破壞政治生態(tài)、社會風氣等。黨的制度建設(shè)需要在實踐中密切注意以下四個方面問題。

1.制度建設(shè)要瞄準權(quán)力這個核心。2015年習近平同志在中央黨校的講話中指出，我們說要把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，就是要依法設(shè)定權(quán)力、規(guī)范權(quán)力、制約權(quán)力、監(jiān)督權(quán)力。為公權(quán)力扎緊籠子是黨的制度建設(shè)瞄準的核心問題，也是關(guān)系黨的制度建設(shè)成敗的關(guān)鍵所在。因為只有瞄準這個核心，黨的制度建設(shè)的其他方面才具備落地執(zhí)行的基礎(chǔ)性條件，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部才能夠牢固樹立“權(quán)責一致”的工作理念，做到敬畏權(quán)力而切實踐行全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨。

2.制度之間要系統(tǒng)完備、銜接配套。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央特別注重提升黨內(nèi)法規(guī)制度的整體效應(yīng)。2015年，習近平在中央政治局會議上對我們黨之前出現(xiàn)的制度過于原則化、缺乏量化標準、相互脫節(jié)、過于籠統(tǒng)、牛欄關(guān)貓等問題進行了總結(jié)批評，提出“要把反腐倡廉法規(guī)制度的籠子扎細扎密扎牢，必須做到前后銜接、左右聯(lián)動、上下配套、系統(tǒng)集成”[3]p64 。構(gòu)建制度體系的意義即在于此。完備的制度并非毫無遺漏，而應(yīng)當是制度之間形成相互補充、相互支撐的互動關(guān)系，使權(quán)力在行使過程中沒有可乘之機，最大程度上減少尋租機會。

3.制度重在執(zhí)行、重在落實。執(zhí)行與落實是制度的生命，強化制度的執(zhí)行力是重中之重。反腐敗體制機制改革，一個很重要的方面是厘清責任、落實責任。不講責任、不追究責任，再好的制度也會成為紙老虎、稻草人。2014年習近平總書記在河南蘭考調(diào)研也強調(diào)，要強化制度執(zhí)行，加強監(jiān)督檢查，確保出臺一個就執(zhí)行落實好一個[4]p59?！凹埨匣⒌静萑恕倍际且环N擺設(shè)，表面上唬人的制度，其后果是浪費制度資源和損害制度公信力。必須明確的是，黨的制度規(guī)范在執(zhí)行中是牢牢建立在責任明晰與責任追究的基礎(chǔ)上，有責任并使之認識到責任才是執(zhí)行制度的有力保障。

4.必須要保證紀委監(jiān)督權(quán)的實現(xiàn)。根據(jù)黨章規(guī)定，黨的各級紀律檢查委員會的主要任務(wù)是：維護黨的章程和其他黨內(nèi)法規(guī)，檢查黨的路線、方針、政策和決議的執(zhí)行情況，協(xié)助黨的委員會加強黨風建設(shè)和組織協(xié)調(diào)反腐敗工作。毋庸置疑，任務(wù)的實現(xiàn)需要紀委監(jiān)督權(quán)的徹底真正落實。習近平同志在十八屆中紀委三次全會上指出，增強權(quán)力制約和監(jiān)督效果，必須保證各級紀委監(jiān)督權(quán)的相對獨立性和權(quán)威性。作為黨內(nèi)監(jiān)督的重要方式和實現(xiàn)路徑，紀委監(jiān)督權(quán)的實現(xiàn)在逐步邁入規(guī)范化、制度化軌道，無論是落實“兩個責任”“兩個為主”，還是“兩個全覆蓋”，以制度化、全面化為取向的新一輪紀檢體制改革為公權(quán)力的依法依規(guī)行使提供了強有力的監(jiān)督保證。

三、黨的制度建設(shè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)：堅持制度面前人人平等

習近平總書記強調(diào)：“制度一經(jīng)形成，就要嚴格遵守，堅持制度面前人人平等、執(zhí)行制度沒有例外......使制度真正成為黨員、干部聯(lián)系和服務(wù)群眾的硬約束。”[5]p318-319堅持制度面前人人平等是維護制度嚴肅性和權(quán)威性的基本前提與基礎(chǔ)條件。具體看，應(yīng)當主要涵蓋制度制定與制度執(zhí)行兩個層面。

1.制度制定過程中人人平等。從制度民主化的角度看，制定制度要廣泛聽取黨員、干部的真實意見。制度制定的過程既是保障黨員干部法定權(quán)利、凝聚共識的過程，也是提高制度科學化、民主化水平的過程。不容否認，一些制度在制定過程中不能充分發(fā)揚民主，不能切實尊重黨員的知情權(quán)、表達權(quán)和參與權(quán)，最終使制度淪為擺設(shè)。所以，在黨的制度研究、起草、制定過程中，應(yīng)當特別注重平等保障黨員干部權(quán)利，防止厚此薄彼的現(xiàn)象。

2.制度執(zhí)行過程中人人平等。鄧小平同志強調(diào)：“公民在法律和制度面前人人平等，黨員在黨章和黨紀面前人人平等。......只有真正堅決地做到了這些，才能徹底解決搞特權(quán)和違法亂紀的問題。”[1]p3322014年，習近平總書記在黨的群眾路線教育實踐活動總結(jié)大會上指出，堅持制度面前人人平等、執(zhí)行制度沒有例外，不留“暗門”、不開“天窗”，使制度成為硬約束而不是橡皮筋。

四、黨的制度建設(shè)重點領(lǐng)域：加強廉政法規(guī)制度建設(shè)

2015年，習近平總書記在中央政治局第24次集體學習時強調(diào)，鏟除不良作風和腐敗現(xiàn)象滋生蔓延的土壤，根本上要靠法規(guī)制度。要加強反腐倡廉法規(guī)制度建設(shè)，把法規(guī)制度建設(shè)貫穿到反腐倡廉各個領(lǐng)域、落實到制約和監(jiān)督權(quán)力各個方面。廉政法規(guī)制度建設(shè)是黨的制度建設(shè)的最重要組成部分之一，既是制度建設(shè)本身使然，也是我國現(xiàn)階段反腐倡廉建設(shè)的特殊形勢與任務(wù)特點所決定。從長期來看，仍需要著力做好以下三個方面工作：

1.修改完善黨內(nèi)主要法規(guī)制度。習近平總書記在就《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》和《中國共產(chǎn)黨內(nèi)監(jiān)督條例》起草情況所作的說明中強調(diào)，解決黨內(nèi)矛盾和問題，化解挑戰(zhàn)和危險“很重要一條就是要完善規(guī)范、健全制度，扎緊制度的籠子”[7]p54。2015年，黨中央修訂頒布了《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準則》《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》等黨內(nèi)法規(guī)。2016年，黨的十八屆六中全會又審議通過了《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，為全面從嚴治黨邁入法治化、制度化再添動力。在此基礎(chǔ)上，仍要繼續(xù)按照《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013-2017）》要求，進一步修改完善黨內(nèi)主要法規(guī)制度，盡快形成以黨章為根本、以民主集中制為核心的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。

2.確保各項法規(guī)制度落地生根。習近平總書記強調(diào)，反腐倡廉法規(guī)制度一經(jīng)建立，就要讓鐵規(guī)發(fā)力、讓禁令生威。法規(guī)制度的生命力在于執(zhí)行，對制度的隨意變通，乃至形成所謂的執(zhí)行制度陽奉陰違的“潛規(guī)則”等，危害十分嚴重。必須確保各項黨內(nèi)制度落地生根。

3.注重依規(guī)治黨與以德治黨緊密結(jié)合。習近平總書記強調(diào)的從嚴治黨，突出思想建黨與制度治黨相結(jié)合，具體體現(xiàn)在已經(jīng)開始實施的《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準則》《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》。以上兩項黨內(nèi)法規(guī)制度呈現(xiàn)出鮮明的互補性，為新時期依規(guī)治黨與以德治黨相結(jié)合提供了遵循，也成為黨的制度建設(shè)的重要組成部分和制度實施的著力點，無疑是新時期保持黨的先進性與純潔性的制度保證。

五、黨的制度建設(shè)實踐路徑：抓住領(lǐng)導(dǎo)干部“關(guān)鍵少數(shù)”

習近平總書記在十八屆中紀委三次全會上指出，黨要管黨、從嚴治黨怎么抓？就從中央政治局抓起，正所謂“子帥以正，孰敢不正”？他在2015年參加“兩會”上海代表團討論時指出，從嚴治黨，關(guān)鍵是抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個“關(guān)鍵少數(shù)”，從嚴管好各級領(lǐng)導(dǎo)干部。那么，實踐中該如何更好地抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個“關(guān)鍵少數(shù)”呢？

1.強化學習自覺性。習近平總書記強調(diào)，全黨同志特別是各級領(lǐng)導(dǎo)干部，都要有本領(lǐng)不夠的危機感，都要努力增強本領(lǐng)，都要一刻不停地增強本領(lǐng)。本領(lǐng)不是天生的，是要通過學習和實踐來獲得的。學習是解決本領(lǐng)恐慌問題的根本出路，依靠學習才能走向未來。從嚴管理的要求能不能落到實處，領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭非常重要。在學習上亦是如此，各級黨員干部應(yīng)當強化學習的自覺性，牢固樹立終身學習、時刻學習的理念，切實提高學習能力與學習水平，以此達到自我完善的目標和發(fā)揮對建設(shè)學習型社會的引領(lǐng)作用。

2.落實民主集中制。執(zhí)行民主集中制，一把手以身作則很關(guān)鍵。民主集中制是黨的制度優(yōu)勢的重要體現(xiàn)，“一把手”要以身作則，充分發(fā)揚民主，尊重黨員權(quán)利，營造民主氛圍，通過民主與協(xié)商提高自身工作能力，最大程度上減少決策失誤，保證政策與決策的科學性。

3.健全權(quán)力清單制?？偨Y(jié)梳理已經(jīng)查辦的令人觸目驚心的腐敗案件不難看出，原因固然與領(lǐng)導(dǎo)干部的修養(yǎng)修為修煉不夠密不可分，但更應(yīng)當從制度層面找原因，以此更好地預(yù)防和更多地挽救干部。習近平總書記在參加河南蘭考縣委常委班子專題民主生活會時的講話指出，執(zhí)政黨對資源的支配權(quán)力很大，應(yīng)該有一個權(quán)力清單，不能公權(quán)私用。權(quán)力清單制度的最大意義在于確定權(quán)力邊界，尤其是清楚劃定公私界限，為黨員領(lǐng)導(dǎo)干部正確用權(quán)提供制度保障。

4.構(gòu)建監(jiān)督合力。習近平總書記在十八屆中紀委六次全會上強調(diào)，要完善監(jiān)督制度，做好監(jiān)督體系頂層設(shè)計，既加強黨的自我監(jiān)督，又加強對國家機器的監(jiān)督。黨的十八屆三中、四中、六中全會已經(jīng)對中國特色社會主義的監(jiān)督體系作過闡述與部署，黨的自我監(jiān)督、內(nèi)部監(jiān)督是關(guān)鍵，但外部監(jiān)督（社會監(jiān)督與輿論監(jiān)督）是“關(guān)鍵少數(shù)”的權(quán)力不被濫用的重要條件，必須以更加務(wù)實積極的態(tài)度對待監(jiān)督體系的完善，構(gòu)建內(nèi)外部監(jiān)督協(xié)同作用的機制，健全不折不扣執(zhí)行的機制，讓權(quán)力在全方位有力監(jiān)督下公開透明運行。

綜上所述，習近平總書記關(guān)于黨的制度建設(shè)的重要論述內(nèi)涵十分豐富，完全契合黨和國家發(fā)展實際，具有很強的馬克思主義理論性、實踐性、建設(shè)性、整體性，為新形勢下的全面從嚴治黨實踐提供了有力的思想理論指導(dǎo)。但伴隨形勢發(fā)展，制度建設(shè)與制度執(zhí)行過程中仍舊面臨一系列新的挑戰(zhàn)，需要全黨團結(jié)一致共同積極應(yīng)對。黨的制度建設(shè)搞好了，黨的執(zhí)政步入了現(xiàn)代化、科學化、法治化的軌道，才能真正做到政治清明，才能為“兩個一百年”目標實現(xiàn)提供強有力的領(lǐng)導(dǎo)保證與組織保證。

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責任編輯/陳 洪