王永霞

【摘要】預(yù)算管理是財政管理的基礎(chǔ)和前提，而預(yù)算透明度直接體現(xiàn)了預(yù)算管理的好壞。現(xiàn)行財政管理中存在的種種問題和預(yù)算的基本特征都說明了增強預(yù)算透明度的必要性和迫切性。在完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的大環(huán)境下，財政預(yù)算管理更要體現(xiàn)法制化、公開化和透明化，使財政管理自覺接受來自各方面的監(jiān)督特別是納稅人的監(jiān)督，以確保財政資金使用效益的最大化。

【關(guān)鍵詞】公共財政；預(yù)算制度；預(yù)算透明度；財政監(jiān)控制度

一、加強預(yù)算透明度的必要性分析

（一）政府預(yù)算制度的基本性質(zhì)決定了建立公共財政框架必須有一個科學(xué)、合理、公開、透明的預(yù)算制度

1.預(yù)算的計劃性，西方的政府預(yù)算是預(yù)先提前18個月編制，經(jīng)議會批準(zhǔn)才能執(zhí)行的，同時在執(zhí)行過程中必須嚴(yán)格按這個計劃執(zhí)行。政府預(yù)算的計劃性是非常嚴(yán)格的，對于預(yù)先編制的預(yù)算在執(zhí)行時發(fā)生變化，政府是不能修改的，必須通過議會的法定程序來修改，約束非常嚴(yán)格，從而決定了預(yù)算必須是有計劃的。

2.預(yù)算的統(tǒng)一性，也就是指所有的收支包括預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外甚至制度外的收支都要統(tǒng)一納入政府預(yù)算。

3.預(yù)算的公開性，公開性是政府預(yù)算透明度的必然要求，也就是要將政府預(yù)算成為對全社會的公開性文件，其內(nèi)容能為全社會所了解。

（二）我國預(yù)算制度透明度的現(xiàn)狀決定了必須建立一個公開、透明的預(yù)算管理制度

1.預(yù)算的預(yù)見性不強，因而缺乏計劃性。我國預(yù)算年度采用的是公歷年制，即從每年的1月1日至12月31日，政府新年度的財政活動從公歷年初就已經(jīng)開始，但我國新年度的各級政府預(yù)算草案卻要等到3月份前后召開的各級人代會通過以后才能作為法定的執(zhí)行依據(jù)。這就意味著在我國每一個預(yù)算年度中，有三個月時間政府進(jìn)行財政活動沒有法律依據(jù)，出現(xiàn)預(yù)算空檔，處于無“計劃”狀態(tài)，只能按上年基數(shù)進(jìn)行，增大了預(yù)算的隨意性和暗箱操作的可能性，降低了透明度。

2.綜合預(yù)算的編制雖然取得較大進(jìn)展，但預(yù)算外收入、制度外收入等在預(yù)算編制時沒有完全納入收入預(yù)算，因此收入的統(tǒng)一性受到影響。并且，過多的預(yù)算外、制度外資金形成部門“小財政”，弱化了財政集中分配資金的職能，使得財稅部門不是唯一的政府預(yù)算資源的籌集者和分配者；另外各種收費規(guī)模過度膨脹，缺乏監(jiān)控機(jī)制，使資金體外循環(huán)，嚴(yán)重侵蝕了稅基，破壞了預(yù)算收入的完整性和統(tǒng)一性，干擾了正常的分配秩序，助長了腐敗的滋生和蔓延，必然加劇地區(qū)或部門預(yù)算關(guān)系的不透明。

3.預(yù)算編制手段落后，預(yù)算透明度缺乏操作前提。一是政府會計報告系統(tǒng)不健全，總預(yù)算會計在集中層次上記錄撥款，以撥列支，不能及時、同步追蹤預(yù)算資金運動全過程，而是依賴于銀行、支出單位提供的財會信息，信息的真實性差、可信度低；并且經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展各項指標(biāo)的預(yù)測手段很差，導(dǎo)致預(yù)算編制的基礎(chǔ)資料如經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)、定員定額標(biāo)準(zhǔn)等缺乏科學(xué)性和合理性。

二、加強預(yù)算透明度的建議

（一）深化財政管理改革

一是提前預(yù)算編制的時間。政府預(yù)算文件應(yīng)建立在對未來5-10年的總體財政預(yù)測的基礎(chǔ)上，這就要求提高政府的宏觀預(yù)測能力。為了體現(xiàn)政府的中期經(jīng)濟(jì)和財政目標(biāo)，清晰反映總收入、總支出、赤字或盈余以及債務(wù)情況，至少應(yīng)提前在預(yù)算年度開始之前的三個月內(nèi)向人大提交預(yù)算草案，并在預(yù)算年度開始之前批準(zhǔn)預(yù)算。二是深化和完善預(yù)算管理改革，進(jìn)一步完善部門預(yù)算的內(nèi)容和形式，以系統(tǒng)化、規(guī)范化的管理制度和技術(shù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)體系，規(guī)范各級預(yù)算管理和實踐操作。建立健全預(yù)算管理的決策機(jī)制，實現(xiàn)決策民主化、科學(xué)化，提高預(yù)算管理的透明度。三是大力推進(jìn)財政國庫管理制度改革，建立以“國庫單一賬戶體系、財政國庫集中收付”為主要方式的資金撥繳制度。四是全面貫徹落實《政府采購法》，進(jìn)一步規(guī)范政府采購工作，加強對政府采購預(yù)算、計劃編制、招投標(biāo)等采購程序的執(zhí)行和合同履行等全過程監(jiān)督管理，逐步擴(kuò)大政府采購范圍，依法規(guī)范政府采購行為。

（二）全部政府性收支進(jìn)預(yù)算

全部政府性收支進(jìn)預(yù)算，不應(yīng)有預(yù)算內(nèi)外之分，不允許有游離于預(yù)算監(jiān)督之外的資金存在健全收支兩條線管理機(jī)制，對執(zhí)收執(zhí)罰部門的全部收支實行兩條線管理，明確界定非稅收入范圍，徹底實現(xiàn)收支脫鉤。為了全面反映財政收支狀況，增強各級財政的調(diào)控能力，規(guī)范有關(guān)部門和單位收費行為，防止各種違規(guī)現(xiàn)象的發(fā)生，必須加強對非稅收入的管理。明確非稅收入的范圍，將其納入“收支兩條線”管理范圍，取消行政事業(yè)性收費按比例或結(jié)余上繳財政專戶或國庫的做法，將政府非稅收入納入部門預(yù)算編制范圍。

（三）加強財政信息化建設(shè)，改進(jìn)落后的技術(shù)手段

政府預(yù)算透明度需要現(xiàn)代信息和技術(shù)手段的支持。利用現(xiàn)代科技手段，建立完備的預(yù)算編制系統(tǒng)、良好的國庫運作系統(tǒng)和國庫信息處理系統(tǒng)、預(yù)算執(zhí)行分析報告系統(tǒng)、部門間信息共享系統(tǒng)以及宏觀經(jīng)濟(jì)政策分析系統(tǒng)等，提高宏觀經(jīng)濟(jì)預(yù)測與分析能力，科學(xué)合理確定預(yù)算指標(biāo)，提高預(yù)算編制的質(zhì)量，盡可能減少預(yù)算管理過程中的隨意性；建立有效的預(yù)算監(jiān)督機(jī)制，建立政府與公眾之間暢通的信息溝通渠道，從而增強預(yù)算的透明度。實現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行和報告的公開機(jī)制。

（四）加強財政法制建設(shè)，增強預(yù)算的法治性和透明度

公共財政必須是規(guī)范化、法制化的財政。政府的權(quán)力是公眾賦予的，權(quán)力的行使又需要通過納稅人提供的稅收來解決，為此政府必須接受公眾的監(jiān)督，要求公共財政必須具有很高的透明度。而實行民主理財，要將公眾的意志上升為國家意志，并將國家意志通過法律法規(guī)體現(xiàn)出來，才能實現(xiàn)依法管理財政事務(wù)。所以建立健全財政法律體系是依法行政、依法民主理財?shù)幕A(chǔ)。依法行政、依法理財?shù)那疤崾怯蟹梢?、有法必依、?zhí)法必嚴(yán)。實際情況則是財政法制建設(shè)滯后于財政改革的實踐。必須加強財政法制建設(shè)尤其是財政的法治化建設(shè)，加強有關(guān)公共財政方面的立法，改進(jìn)現(xiàn)行已不適應(yīng)公共財政目標(biāo)的法律法規(guī)以及預(yù)算管理的運作程序使之對政府行為具有根本約束力，從而形成公開透明的財政政策環(huán)境，嚴(yán)明規(guī)范的財政法制環(huán)境，這樣通過有效提高政府預(yù)算的透明度，最終達(dá)到提高政府工作透明度的目的。

參考文獻(xiàn)：

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