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        市以下政府間事權劃分探析

        2017-03-21 21:03:23王龍國
        機構與行政 2017年1期
        關鍵詞:機構改革體制改革

        王龍國

        市、區(qū)、街(鄉(xiāng)鎮(zhèn))事權劃分和理順,是政府職能轉(zhuǎn)變和機構改革的重要內(nèi)容。近幾年,從中央到地方都越來越關注和重視市以下政府間事權的理順和劃分。武漢市緊緊圍繞建設國家中心城市和服務型政府的目標,在合理劃分和界定市、區(qū)、街(鄉(xiāng)鎮(zhèn))事權方面做了一些有益的探索實踐。

        一、關于市以下政府間事權劃分的法規(guī)政策依據(jù)

        近幾年,我國地方政府間事權劃分方面的法律法規(guī)還在完善中。中央、省相繼出臺了部分法律法規(guī)和政策規(guī)定,具體如下:

        (一)《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第四章,對縣級以上的地方各級政府行使的職權和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行使的職權,分別進行了明確和界定。

        (二)2013年,《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》對政府間事權劃分提出了一些要求,“進一步簡政放權,直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟社會事項,一律下放地方和基層管理?!薄皟?yōu)化行政區(qū)劃設置,有條件的地方探索推進省直接管理縣(市)體制改革?!薄敖⑹聶嗪椭С鲐熑蜗噙m應的制度。區(qū)域性公共服務作為地方事權?!薄皩ξ{人口多、經(jīng)濟實力強的鎮(zhèn),可賦予同人口和經(jīng)濟規(guī)模相適應的管理權?!薄皽p少行政執(zhí)法層級,加強食品藥品、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護、勞動保障、海域海島等重點領域基層執(zhí)法力量。”

        (三)2013年,中央、省關于地方政府職能轉(zhuǎn)變和機構改革指導意見對地方政府在市場監(jiān)管方面的事權進行了明確:市場監(jiān)管原則上實行屬地管理,執(zhí)法重心下移,由市縣負責。省級政府主要負責加強對下級政府在市場監(jiān)管方面的規(guī)范管理和監(jiān)督指導,組織查處跨區(qū)域案件或大案要案,一般不設行政執(zhí)法隊伍。

        (四)2014年,中央、省都出臺了關于清理行政審批事項的相關規(guī)定,要求取消和調(diào)整面向地方政府等方面的非行政許可審批事項,直接面向市、縣、鄉(xiāng)政府的,或者由地方政府管理更方便有效的,要予以取消或下放。對直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟社會事項,下放審批層級的,要予以取消或調(diào)整。

        (五)2014年,國務院出臺了《關于促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見》(國發(fā)〔2014〕20號),要求科學劃分各級政府及其部門市場監(jiān)管職責;解決多頭執(zhí)法,整合規(guī)范市場監(jiān)管執(zhí)法主體,推進城市管理、文化等領域跨部門、跨行業(yè)綜合執(zhí)法,相對集中執(zhí)法權;探索綜合設置市場監(jiān)管機構。消除多層重復執(zhí)法,設區(qū)的市,市級部門承擔執(zhí)法職責并設立執(zhí)法隊伍的,區(qū)本級不設執(zhí)法隊伍;區(qū)級部門承擔執(zhí)法職責并設立執(zhí)法隊伍的,市本級不設執(zhí)法隊伍;經(jīng)濟發(fā)達、城鎮(zhèn)化水平較高的鄉(xiāng)鎮(zhèn),根據(jù)需要和條件可通過法定程序行使部分市場執(zhí)法權。

        二、近幾年武漢市政府在事權劃分方面做的有益探索

        近年來,武漢市緊緊圍繞建設國家中心城市和服務型政府的目標,不斷簡政放權、推進機構改革,在更廣范圍、更深層次上加快政府職能轉(zhuǎn)變,取得積極成效。

        (一)建立完善“兩級政府、三級管理”體制。1996年,武漢市出臺了關于進一步完善“兩級政府、三級管理”的指導意見,在市、區(qū)兩級政府的基礎上,建立完善市、區(qū)、街道辦事處三級縱向管理體制。以后歷次政府機構改革,都著力于按照市區(qū)“兩級政府、三級管理”要求,簡政放權,進一步理順市、區(qū)、街(鄉(xiāng)鎮(zhèn))及各行政層級工作部門間的事權關系,明確各層次的職責和權限。

        (二)不斷深化行政審批制度改革,簡政放權。一是精簡下放行政審批事權。自2001年啟動審改以來,武漢市先后分11批取消和調(diào)整了1953項審批項目。2011年至今,重點清理涉及基本建設、注冊登記、“三農(nóng)”管理、城市管理、社會事務等方面的事權,將其中 247項下放和委托各區(qū)辦理。二是推行權力清單制度,確定并公開政府事權。2014年3月31日,市政府在門戶網(wǎng)站上正式向社會公布了市級“權力清單”,分為行政許可、非行政許可、行政處罰、行政征收等15大類4530項,涉及55個市直部門,未納入清單的權力事項一律不得行使,實行行政權力和政務服務事項公開透明運行。同時,配套建立了“程序清單”和“責任清單”,對4530項權力事項逐項編制“外部流程圖(辦事指南表)”和“權力行使責任規(guī)范”,未公開的條件、材料、收費等一律不得向相對人提出要求。各區(qū)也相應開展了行政權力清理,公布了區(qū)級各類行政事權。

        (三)推進執(zhí)法監(jiān)管體制改革,重心下移,關口前移。一是按照 “做精機關、做強實戰(zhàn)、推行大部門制”的改革思路,推進公安警務機制改革,將整個公安隊伍分為綜合管理和執(zhí)法勤務兩大體系,重構公安機關整體組織架構,明確公安交管以區(qū)管理為主,推動警力下沉,最大限度提升警務效能,74%的警力下沉到基層。二是2013年制定了《武漢市城市綜合管理條例》,明確了本市城市綜合管理實行市區(qū)分級負責,以區(qū)為主,街道、社區(qū)為基礎,部門聯(lián)動的管理體制。整合組建了市城市管理委員會(掛市城市管理執(zhí)法局牌子),并進一步完善大城管市、區(qū)職責分工體系,實行城市管理屬地化管理。加強城市管理綜合執(zhí)法,進一步擴大了綜合執(zhí)法范圍,承擔市容環(huán)境衛(wèi)生、城市規(guī)劃、城市綠化、市政管理、環(huán)保、工商、公安交管等方面的全部或部分行政處罰權。三是圍繞落實食品藥品安全地方政府負總責的要求,統(tǒng)籌推進食藥監(jiān)、工商、質(zhì)監(jiān)管理體制改革,將食品藥品、工商、質(zhì)監(jiān)管理體制由市垂直管理改為市、區(qū)分級管理,強化各區(qū)對市場的統(tǒng)一監(jiān)管,落實屬地管理責任。

        (四)推進街(鄉(xiāng)鎮(zhèn))綜合配套改革和經(jīng)濟發(fā)達街試點改革,擴大街(鄉(xiāng)鎮(zhèn))權限。一是為了適應城市管理和社會經(jīng)濟發(fā)展的需要,于1997年制定了《武漢市街道辦事處條例》,明確“街道辦事處的工作以社區(qū)管理和社區(qū)服務為重點,依據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定,在本轄區(qū)內(nèi)對社區(qū)管理、社區(qū)服務、社會治安綜合治理、街道經(jīng)濟工作、精神文明建設行使組織領導、綜合協(xié)調(diào)、執(zhí)法監(jiān)督檢查等相應的行政管理職能?!?005年,按照中央、省要求,積極推進街(鄉(xiāng)鎮(zhèn))綜合配套改革。目前,鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)機構編制大幅精簡,政府職能逐步從“催糧催款”轉(zhuǎn)移到發(fā)展經(jīng)濟、社會管理和公共服務方面來,街(鎮(zhèn))、社區(qū)(村)兩級服務體系不斷完善,農(nóng)村基礎性公共服務基本實現(xiàn)服務內(nèi)容全覆蓋和服務模式多樣化,基本建立起與農(nóng)村實際相適應的管理體制和運行機制。二是按照省里統(tǒng)一部署,積極開展經(jīng)濟發(fā)達街行政管理體制改革試點工作。2013年,湖北省政府批復武漢市蔡甸區(qū)奓山街、黃陂區(qū)武湖街、江夏區(qū)金口街為經(jīng)濟發(fā)達街行政管理體制改革試點。目前,各試點區(qū)立足實際,制定印發(fā)了試點街“三定”規(guī)定,按照“權責一致、依法下放、能放即放”的原則,積極向街道下放100多項管理權限,切實完善和增強街道管理服務功能。為承接區(qū)下放給街道的行政審批和公共服務事項,三個試點街大力推進街政務服務中心建設,開展行政綜合執(zhí)法改革,著力提升街道公共服務和管理能力。

        三、存在的主要問題

        近幾年,武漢市不斷完善“兩級政府、三級管理”體制,理順市、區(qū)、街(鄉(xiāng)鎮(zhèn))關系,取得了很大成效,但也仍存在一些問題:

        (一)在組織規(guī)模上存在“上大下小”。從組織機構規(guī)模上,市、區(qū)機構規(guī)模大,人員編制多,街(鄉(xiāng)鎮(zhèn))規(guī)模小,人數(shù)偏少。從權限劃分看,通過網(wǎng)格化管理,街(鄉(xiāng)鎮(zhèn))承擔了大量的城市管理、市場監(jiān)管、公共服務等具體事務,街(鄉(xiāng)鎮(zhèn))行政管理人員少的20人左右,多的40人左右,下面一根針,上面千根線,人少事多。為了完成市、區(qū)交辦的任務,只有聘用編外人員,包括社區(qū)專干。聘請的編外人員沒有執(zhí)法資格,素質(zhì)也參差不齊,一定程度上影響政府的形象。

        (二)在權限劃分上存在權責不對等。一是市里近幾年不斷委托和下放行政審批事項到區(qū)里,有些相應的執(zhí)法權和執(zhí)法力量沒有相應下放到區(qū)里,出現(xiàn)重審批輕監(jiān)管的現(xiàn)象,審批監(jiān)管兩張皮。二是通過城管體制改革、食藥監(jiān)管理體制改革等專項改革,將有關城市管理、市場監(jiān)管、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護等具體事務都交給了街(鄉(xiāng)鎮(zhèn)),而街(鄉(xiāng)鎮(zhèn))缺少相應的行政執(zhí)法處罰權和必要的財力,權責不對等。

        四、對策建議

        (一)完善“兩級政府、三級管理”體制。按照中央、省要求明確市、區(qū)權限劃分,進一步下放權限。一是出臺有關市、區(qū)權限劃分方面的法律法規(guī),規(guī)范市區(qū)權限劃分,市級重點負責政策的決策和監(jiān)督,區(qū)級重點負責政策的執(zhí)行和落實。市里在下放行政審批權的同時,將行政執(zhí)法權和執(zhí)法力量都相應下放到區(qū)里。二是結合簡政放權、重心下移、關口前移,推動編制資源向基層和一線傾斜,防止擠占、挪用鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層和一線人員編制。三是進一步完善“以錢養(yǎng)事”公益服務體系。對社保、低保、公共就業(yè)等公共服務職能,能夠采取“以錢養(yǎng)事”、“政府購買服務”方式來實現(xiàn)的,不再核定機構編制和人員。

        (二)深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革。一是擴大街(鄉(xiāng)鎮(zhèn))經(jīng)濟社會管理權限。根據(jù)街(鄉(xiāng)鎮(zhèn))發(fā)展需要、實際需求、承接能力和基礎條件等因素,采取直接放權、委托放權、調(diào)整派駐機構管理放權、服務前移放權等方式,因地制宜、各有側(cè)重、分期分批地逐步下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街)與其經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應的行政審批、行政許可、行政執(zhí)法等管理權限和涉及民生的公共服務事項。二是整合資源,加強基層綜合執(zhí)法??蓞⒄胀獾刈龇?,通過法規(guī)授權,明確街道辦事處和鎮(zhèn)政府為獨立的執(zhí)法主體,成立綜合執(zhí)法機構,以街鎮(zhèn)名義集中行使相關行政處罰權。

        (三)理順事權與財力的關系。按照財力與事權相匹配的原則,進一步理順市、區(qū)、街(鄉(xiāng)鎮(zhèn))財政分配關系,調(diào)整優(yōu)化財政支出結構。在編制部門預算、確定政府支出基數(shù)時,各區(qū)要統(tǒng)籌考慮管理權限下放和執(zhí)法重心下移的實際,相應給予街(鄉(xiāng)鎮(zhèn))財力支持;在實施上級財政轉(zhuǎn)移支付時,各區(qū)要不折不扣地落實到街(鄉(xiāng)鎮(zhèn)),不得截留和挪用?!踝髡邌挝唬何錆h市編辦E:CWK

        關鍵詞:事權劃分 機構改革 體制改革

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