在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，基層政府仍然還保留著把行政審批和行政處罰作為主要管理手段的慣性，以批代管、以罰代管現(xiàn)象仍然較為明顯，呈現(xiàn)出審批機(jī)構(gòu)眾多、監(jiān)管和服務(wù)職能弱化、執(zhí)法隊(duì)伍林立的兩頭大、中間小的“啞鈴型”治理結(jié)構(gòu)。為順應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革、實(shí)現(xiàn)有效的政府治理，國(guó)家大力推進(jìn)行政審批制度改革、大部門制改革、綜合行政執(zhí)法體制改革等舉措，力求改變這種治理結(jié)構(gòu)。按照國(guó)家的改革藍(lán)圖，濟(jì)南市歷下區(qū)著力從審批、監(jiān)管、服務(wù)、執(zhí)法4個(gè)方面入手，經(jīng)過探索實(shí)踐，形成向?qū)徟?jiǎn)而集中、監(jiān)管和服務(wù)強(qiáng)而到位、執(zhí)法綜合而順暢的兩頭小、中間大的“橄欖型”治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的改革思路。

一、歷下區(qū)的主要實(shí)踐

（一）深化行政審批制度改革，簡(jiǎn)化優(yōu)化審批流程。為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新常態(tài)，歷下區(qū)扎實(shí)做好行政審批制度改革的各項(xiàng)工作，切實(shí)下好政府治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的“先手棋”。一是編制審批事項(xiàng)目錄，規(guī)范政府審批權(quán)力。2014年12月，經(jīng)過嚴(yán)格對(duì)照法律法規(guī)，編制完成區(qū)級(jí)行政審批事項(xiàng)目錄，并向社會(huì)公示。此后3次對(duì)目錄進(jìn)行了修改調(diào)整，于2015年底全面清理取消了非行政許可審批事項(xiàng)，清理公示了保留的22項(xiàng)行政審批中介服務(wù)收費(fèi)項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)了下放事項(xiàng)“接得住”、現(xiàn)有事項(xiàng)“管得好”、取消事項(xiàng)“不私藏”。二是推進(jìn)商事制度改革，激發(fā)市場(chǎng)主體活力。按照十八屆三中全會(huì)精神，大力推進(jìn)商事登記制度改革，放寬了工商登記條件，登記注冊(cè)業(yè)務(wù)量呈井噴式增長(zhǎng)。2013年受理各類登記業(yè)務(wù)1.9萬(wàn)件，2014年劇增為3.3萬(wàn)件；2015年高達(dá)9.8萬(wàn)件。“三證合一”以后，截至2016年上半年，市場(chǎng)主體實(shí)有7.5萬(wàn)戶，相比2014年初的3.7萬(wàn)戶，增長(zhǎng)了一倍多。三是推進(jìn)審批相對(duì)集中，節(jié)省群眾辦事精力。通過機(jī)構(gòu)調(diào)整和力量整合，實(shí)現(xiàn)了行政審批“三集中”，即行政審批集中到一個(gè)科室、集中到政務(wù)服務(wù)大廳、集中到網(wǎng)上審批平臺(tái)，通過集中，減少了群眾辦事環(huán)節(jié)，提高了政務(wù)服務(wù)效能。

（二）強(qiáng)化事中事后監(jiān)管，保障群眾合法權(quán)益。著力促進(jìn)管理方式從“重審批輕監(jiān)管”轉(zhuǎn)向“輕審批重監(jiān)管”轉(zhuǎn)變，使市場(chǎng)和社會(huì)充滿活力的同時(shí)又規(guī)范有序，切實(shí)做好群眾利益的“護(hù)航手”。一是建立健全監(jiān)管制度。責(zé)任清單編制過程中，對(duì)應(yīng)審批和其他行政權(quán)力，制定了241項(xiàng)監(jiān)管制度；由區(qū)政府印發(fā)加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的文件，保障制度落實(shí)；通過12345市民服務(wù)熱線反饋，對(duì)監(jiān)管不到位的領(lǐng)域，明確職能分工，健全監(jiān)管機(jī)制。二是推廣隨機(jī)抽查機(jī)制。36家部門（單位）按要求制定了“隨機(jī)抽查事項(xiàng)清單”，建立了“市場(chǎng)主體名錄庫(kù)”和“執(zhí)法檢查人員名錄庫(kù)”，通過隨機(jī)抽取檢查對(duì)象、隨機(jī)選派執(zhí)法檢查人員的“雙隨機(jī)”抽查機(jī)制，有效加強(qiáng)了日常監(jiān)管。三是整合監(jiān)管力量資源。整合原工商局和原質(zhì)監(jiān)局，組建市場(chǎng)監(jiān)管局，成立13個(gè)市場(chǎng)監(jiān)管所；整合食品藥品相關(guān)監(jiān)管職能，組建食藥監(jiān)管局，設(shè)立13個(gè)食藥監(jiān)管所。在此基礎(chǔ)上，打破原有監(jiān)管格局，將監(jiān)管力量向一線下沉，形成“小局大所”的監(jiān)管模式。

（三）簡(jiǎn)化優(yōu)化公共服務(wù)，滿足群眾服務(wù)需求。以推進(jìn)繁榮文明首善之區(qū)建設(shè)為目標(biāo)，抓住各種改革機(jī)遇，提高服務(wù)能力，使轄區(qū)群眾共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，切實(shí)出好強(qiáng)化服務(wù)的“組合拳”。一是強(qiáng)化政府購(gòu)買服務(wù)，特色服務(wù)多元化。自2012年以來在惠民工程上累計(jì)投入資金72.4億元，年均增長(zhǎng)40 %，服務(wù)內(nèi)容由最初的公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社區(qū)事務(wù)等傳統(tǒng)服務(wù)向文化體育、居家養(yǎng)老、人民調(diào)解、社區(qū)矯正等領(lǐng)域延伸，形成了高標(biāo)準(zhǔn)、多層次、全覆蓋的基本公共服務(wù)體系。二是編制服務(wù)事項(xiàng)目錄，公共服務(wù)清單化。作為全省推進(jìn)簡(jiǎn)化優(yōu)化公共服務(wù)流程工作的試點(diǎn)區(qū)，大膽探索，積極作為，全區(qū)48個(gè)部門（單位）共梳理公共服務(wù)事項(xiàng)213項(xiàng)，參與試點(diǎn)工作的文東街道梳理便民服務(wù)事項(xiàng)119項(xiàng)。通過列清單、明事項(xiàng)，實(shí)現(xiàn)了公共服務(wù)事項(xiàng)的規(guī)范化。三是推進(jìn)大部門制改革，專項(xiàng)服務(wù)集中化。整合建委和房管職能，組建住房和城市建設(shè)局，推動(dòng)中央商務(wù)區(qū)征地拆遷項(xiàng)目順利進(jìn)行。整合招商服務(wù)職能，組建投資促進(jìn)局，2016年上半年，招商引資到位資金39億元，同比增長(zhǎng)50%；落地企業(yè)342家，總注冊(cè)資本達(dá)178億元。整合明府城片區(qū)管理保護(hù)職能，組建明府城管理中心，其負(fù)責(zé)建設(shè)的百花洲項(xiàng)目得到廣大市民的一致好評(píng)。

（四）推進(jìn)綜合行政執(zhí)法，相對(duì)集中行政執(zhí)法權(quán)。近年來，歷下區(qū)為推進(jìn)綜合行政執(zhí)法改革做了一些基礎(chǔ)工作，著重夯實(shí)了改革工作的基礎(chǔ)。一是實(shí)現(xiàn)了城市管理領(lǐng)域的綜合執(zhí)法。將市容環(huán)境衛(wèi)生、城市環(huán)境保護(hù)、工商行政管理、城市綠化、城市規(guī)劃、市政公用、人防管理、房產(chǎn)管理、建筑管理、開發(fā)拆遷等十個(gè)方面的法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的全部或部分行政執(zhí)法權(quán)集中到城市管理行政執(zhí)法局，實(shí)行綜合執(zhí)法。二是實(shí)現(xiàn)了文化市場(chǎng)領(lǐng)域的綜合執(zhí)法。將文化、廣電、新聞出版市場(chǎng)等方面的法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政執(zhí)法權(quán)集中到文化局，由文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法大隊(duì)實(shí)行綜合執(zhí)法。三是摸清了全區(qū)行政執(zhí)法的基本情況。開展行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)現(xiàn)狀專項(xiàng)調(diào)查，對(duì)發(fā)改委、經(jīng)信局、市場(chǎng)監(jiān)管局等24個(gè)部門（單位）的行政執(zhí)法情況進(jìn)行全面清查，摸清了全區(qū)行政執(zhí)法的基本情況，為深入推進(jìn)綜合行政執(zhí)法體制改革奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

二、當(dāng)前治理結(jié)構(gòu)存在的主要問題

在黨中央國(guó)務(wù)院改革舉措的指導(dǎo)下，歷下區(qū)積極嘗試政府治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型優(yōu)化，“橄欖型”治理結(jié)構(gòu)已見雛形。然而隨著簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)、綜合執(zhí)法等改革的不斷深入，治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型過程中一些深層次的問題逐漸顯現(xiàn)出來，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（一）審批相對(duì)集中后管理體制上的問題亟待解決。一是政務(wù)服務(wù)中心管理體系是在行政部門沒有減少的前提下新設(shè)機(jī)構(gòu)的改革方式，屬于增量改革。二是政務(wù)服務(wù)中心實(shí)現(xiàn)的多是受理和送達(dá)環(huán)節(jié)上的集中，部分審核與決策還需要返回原部門完成，存在“只掛號(hào)、不看病”的情況。三是政務(wù)服務(wù)中心僅負(fù)責(zé)政務(wù)服務(wù)大廳的建設(shè)與維護(hù)，其權(quán)威性不足以協(xié)調(diào)相關(guān)職能部門，在處理某些綜合問題上，有些“心有余而力不足”。

（二）事中事后監(jiān)管有待進(jìn)一步強(qiáng)化。一是隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，市場(chǎng)主體開始跨行業(yè)經(jīng)營(yíng)，同一主體會(huì)受多個(gè)行政機(jī)關(guān)監(jiān)管，由于綜合監(jiān)管機(jī)制不健全，容易造成監(jiān)管缺位和重復(fù)監(jiān)管。二是監(jiān)管方式方法單一。一方面是“雙隨機(jī)”制度雖好，但基層某些小單位實(shí)施起來難度較大；另一方面是面對(duì)新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式，現(xiàn)有的監(jiān)管方式不一定能達(dá)到理想的監(jiān)管效果。三是隨著市場(chǎng)主體的持續(xù)增多，“人少活多”比較普遍，基層監(jiān)管力量漸顯緊缺。

（三）基本公共服務(wù)有待進(jìn)一步加強(qiáng)。一是由于政府部門沒有很好地調(diào)動(dòng)起社會(huì)各方面參與公共服務(wù)的積極性，公共服務(wù)社會(huì)供給率不高。二是當(dāng)前的公共服務(wù)，只注重了服務(wù)前的社會(huì)調(diào)查，而對(duì)服務(wù)后的群眾反饋漠不關(guān)心，公共服務(wù)反饋機(jī)制不健全。三是基層政務(wù)服務(wù)效率不高。例如街道為民服務(wù)大廳各專項(xiàng)服務(wù)窗口忙閑不均，部分窗口群眾辦事等待時(shí)間較長(zhǎng)。

（四）行政執(zhí)法體制還需要進(jìn)一步完善。一是上下級(jí)執(zhí)法事權(quán)劃分不明確，我國(guó)多數(shù)法律法規(guī)確定行政執(zhí)法的行使層級(jí)為縣區(qū)級(jí)以上政府部門，沒有明確界定應(yīng)由哪一層級(jí)行使，上下級(jí)重復(fù)執(zhí)法時(shí)有發(fā)生。二是執(zhí)法領(lǐng)域和執(zhí)法隊(duì)伍較多，例如，市場(chǎng)監(jiān)管局6個(gè)業(yè)務(wù)科室、3個(gè)直屬機(jī)構(gòu)和1個(gè)稽查大隊(duì)，都能對(duì)外執(zhí)法，多頭執(zhí)法較為常見。三是部分職能部門混淆監(jiān)管與執(zhí)法，習(xí)慣以執(zhí)法“包打天下”，以罰代管普遍存在。

三、進(jìn)一步建設(shè)完善“橄欖型”治理結(jié)構(gòu)的思考建議

針對(duì)當(dāng)前治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型中存在的主要問題，對(duì)進(jìn)一步建設(shè)完善“橄欖型”治理結(jié)構(gòu)提出如下思考建議：

（一）一局分兩權(quán)，構(gòu)建審批實(shí)質(zhì)集中體制。一是組建行政審批局。撤銷政務(wù)服務(wù)中心管理辦公室，組建行政審批局，政務(wù)服務(wù)中心劃歸行政審批局管理。將區(qū)政府各部門的行政許可權(quán)及管理方式為審批形式的行政確認(rèn)、其他權(quán)力等行政職能，從原部門劃轉(zhuǎn)至行政審批局。劃轉(zhuǎn)事項(xiàng)歸并為項(xiàng)目審批、環(huán)保安全、市場(chǎng)服務(wù)、資格許可和社會(huì)事務(wù)五大類綜合辦理，對(duì)應(yīng)類別組建專門的審批科室。另設(shè)辦公室，負(fù)責(zé)機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)和綜合協(xié)調(diào)；設(shè)政策法規(guī)科，負(fù)責(zé)政策法規(guī)研究宣傳和劃轉(zhuǎn)職權(quán)的動(dòng)態(tài)調(diào)整。審批前的踏勘由政務(wù)服務(wù)中心協(xié)調(diào)組建隊(duì)伍負(fù)責(zé)。二是明確審批與監(jiān)管權(quán)責(zé)劃分。行政審批局按照授權(quán)專職進(jìn)行審批，負(fù)責(zé)事前程序的審驗(yàn)；其他職能部門則及時(shí)調(diào)整相關(guān)職責(zé)，著重強(qiáng)化事中事后監(jiān)管。在明晰審管權(quán)責(zé)的基礎(chǔ)上，建立審批與事中事后監(jiān)管信息共享和雙向推送機(jī)制，一方面行政審批局及時(shí)將審批信息告知監(jiān)管部門，為做好后續(xù)監(jiān)管服務(wù)提供保障；另一方面，監(jiān)管部門發(fā)現(xiàn)違規(guī)問題后，及時(shí)告知行政審批局，達(dá)到法律法規(guī)規(guī)定情形的，由行政審批局按規(guī)定作出撤銷原審批結(jié)果的決定。三是創(chuàng)新審批運(yùn)行機(jī)制。組建行政審批局后，廢除原職能部門的審批印章，由行政審批局統(tǒng)一使用“審批專用章”，實(shí)現(xiàn)“一枚印章管審批”。在政務(wù)服務(wù)大廳的基礎(chǔ)上，根據(jù)“線上線下、虛實(shí)一體”的原則，結(jié)合政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，建立信息共享機(jī)制，打破“信息孤島”，形成集網(wǎng)上辦事大廳和實(shí)體審批大廳為一體的政府服務(wù)體系。利用網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)組建中介網(wǎng)上“超市”，按照“非禁即可”的入駐原則，按行業(yè)劃分中介類別，納入超市統(tǒng)一管理，實(shí)現(xiàn)紅頂中介順利“摘帽”。

（二）一辦兩推進(jìn)，構(gòu)建監(jiān)管大格局。一是組建事中事后監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。成立事中事后監(jiān)管領(lǐng)導(dǎo)小組，小組成員由區(qū)長(zhǎng)、分管副區(qū)長(zhǎng)、各相關(guān)單位主要負(fù)責(zé)同志組成。領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在區(qū)政府督查室，增加行使推進(jìn)協(xié)調(diào)事中事后監(jiān)管的相關(guān)職能，形成跨部門監(jiān)管聯(lián)動(dòng)響應(yīng)和協(xié)作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管線索互聯(lián)、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)互通、處理結(jié)果互認(rèn)，消除監(jiān)管盲點(diǎn)，降低監(jiān)管成本。二是推進(jìn)監(jiān)管力量化零為整。在建立綜合監(jiān)管機(jī)制的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化各部門監(jiān)管職責(zé)，集中監(jiān)管力量。對(duì)條件具備的部門，在剝離審批職能后，按照“撤一建一”的原則，設(shè)立相應(yīng)的監(jiān)管科室。對(duì)編制較少、監(jiān)管事項(xiàng)不多、監(jiān)管力量相對(duì)不足、人員難以滿足“雙隨機(jī)”制度要求的部門，進(jìn)行跨部門監(jiān)管力量的組合，成立綜合檢查人員名錄庫(kù)，在人手不足時(shí)，被檢查主體由責(zé)任部門抽取，人員一半從責(zé)任部門抽調(diào)，一半從綜合檢查人員名錄庫(kù)中抽取，提高監(jiān)管力量的靈活性，起到“一加一大于二”的效果。三是推進(jìn)監(jiān)管方法與時(shí)俱進(jìn)。由區(qū)政府督查室會(huì)同監(jiān)管主體部門，對(duì)新行業(yè)、新領(lǐng)域進(jìn)行分析，本著鼓勵(lì)創(chuàng)新的原則，區(qū)分不同情況，探索合適其特點(diǎn)的審慎監(jiān)管方式。發(fā)揮“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算在強(qiáng)化監(jiān)管中的作用，實(shí)現(xiàn)信息共享，通過匯總整合相關(guān)數(shù)據(jù)，構(gòu)建以信息歸集共享為基礎(chǔ)，以信息公示為手段，以信用監(jiān)管為核心的監(jiān)管體系。將市民服務(wù)熱線的受理、分辦、督辦職能劃歸區(qū)政府督查室，進(jìn)一步拓寬公眾參與社會(huì)監(jiān)督的渠道和方式。

（三）一橫一縱一綜合，構(gòu)建服務(wù)大網(wǎng)絡(luò)。一是改進(jìn)服務(wù)供給結(jié)構(gòu)，橫向上提高服務(wù)供給率。完善基本公共服務(wù)體系，創(chuàng)新體制機(jī)制，轉(zhuǎn)變管理理念，強(qiáng)化政府購(gòu)買服務(wù)，著力推廣政府和社會(huì)資本合作模式，由政府部門負(fù)責(zé)公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，社會(huì)資本承擔(dān)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、服務(wù)輸出等大部分工作，以利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)為基礎(chǔ)，發(fā)揮雙方優(yōu)勢(shì)，保證公共利益最大化，提高公共產(chǎn)品、服務(wù)的質(zhì)量和供給效率。二是建立服務(wù)反饋機(jī)制，縱向上提高群眾滿意率。建立健全服務(wù)反饋機(jī)制，首先政府通過購(gòu)買服務(wù)的方式，在社會(huì)組織中公開選擇反饋信息收集機(jī)構(gòu)，對(duì)享受服務(wù)的群眾進(jìn)行無(wú)差別抽樣形式的反饋信息收集；然后政府聘請(qǐng)專家團(tuán)，對(duì)反饋信息進(jìn)行評(píng)估，形成調(diào)整公共服務(wù)的意見建議；最后政府對(duì)反饋信息進(jìn)行及時(shí)公正處理，促使反饋機(jī)制良性運(yùn)轉(zhuǎn)。三是建立綜合服務(wù)體系，整體上提高政務(wù)服務(wù)效率。推行綜合化的服務(wù)方式，通過政府工作人員內(nèi)部的綜合，實(shí)現(xiàn)人民群眾辦事的便捷。改革當(dāng)前街道為民服務(wù)大廳的窗口設(shè)置方式，根據(jù)受理業(yè)務(wù)數(shù)量、相對(duì)集中時(shí)段、受理時(shí)間長(zhǎng)短、事項(xiàng)辦理類型等因素對(duì)現(xiàn)有窗口進(jìn)行整合，設(shè)置窗口綜合，實(shí)行窗口柜員制，提高服務(wù)人員綜合業(yè)務(wù)辦理能力，采用前、后臺(tái)業(yè)務(wù)分離模式，分即辦件和承諾件辦理，解決專項(xiàng)窗口忙閑不均的問題，縮短相對(duì)人辦理事項(xiàng)時(shí)的等待時(shí)間。

（四）一沉兩集中，構(gòu)建綜合行政執(zhí)法體制。一是推動(dòng)執(zhí)法重心下沉，減少執(zhí)法層級(jí)。進(jìn)一步明確上下級(jí)執(zhí)法權(quán)限，除法律法規(guī)有明確規(guī)定、暫時(shí)不適宜由基層政府承擔(dān)的行政執(zhí)法職能外，其他領(lǐng)域執(zhí)法職能逐步交由區(qū)級(jí)承擔(dān)。省、市級(jí)政府職能部門主要加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督和指導(dǎo)，開展跨區(qū)域執(zhí)法，區(qū)級(jí)則重點(diǎn)強(qiáng)化執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，實(shí)現(xiàn) “屬地化管理、扁平化執(zhí)法”。二是組建綜合執(zhí)法局，集中部門間執(zhí)法權(quán)。在城市管理行政執(zhí)法局的基礎(chǔ)上，組建綜合行政執(zhí)法局，依法獨(dú)立行使多領(lǐng)域綜合執(zhí)法，并承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。通過多地的實(shí)踐證明，綜合執(zhí)法的范圍不是越大越好，超出實(shí)事求是的整合限度，會(huì)使綜合執(zhí)法工作陷入“小馬拉大車”的被動(dòng)局面。因此，在已經(jīng)綜合城市管理十個(gè)方面的行政執(zhí)法權(quán)的基礎(chǔ)上，將畜牧獸醫(yī)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、商務(wù)、水務(wù)、旅游、價(jià)格、體育管理、教育等9個(gè)方面的法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定的全部或部分行政處罰及行政強(qiáng)制職權(quán)集中到綜合行政執(zhí)法局。三是整合部門內(nèi)部執(zhí)法隊(duì)伍，集中部門內(nèi)執(zhí)法權(quán)。考慮到行政執(zhí)法的復(fù)雜性和專業(yè)性，不是所有領(lǐng)域都適合推行綜合執(zhí)法。在專業(yè)性較強(qiáng)、技術(shù)支撐要求較高、涉及公共安全、責(zé)任特別重大的領(lǐng)域，比如安全生產(chǎn)、食品安全、特種設(shè)備等方面，不宜納入?yún)^(qū)域性綜合執(zhí)法范圍，應(yīng)以部門內(nèi)部綜合為主。適宜部門直接執(zhí)法的，集中到具體內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，有執(zhí)法隊(duì)伍的撤銷執(zhí)法隊(duì)伍建制。適宜設(shè)立隊(duì)伍執(zhí)法的，將多個(gè)執(zhí)法主體整合為一個(gè)執(zhí)法隊(duì)伍，集中部門內(nèi)部執(zhí)法權(quán)?！鮁：FQJ

關(guān)鍵詞：橄欖型 治理結(jié)構(gòu) 職能轉(zhuǎn)變