何旭

（中國財(cái)政科學(xué)研究院 北京 海淀 100037）

【摘要】預(yù)算績效管理是現(xiàn)代財(cái)政制度的重要組成部分，是化解當(dāng)前財(cái)政收支矛盾，建立全面規(guī)范、公開透明預(yù)算制度的必然要求。對(duì)中央預(yù)算單位開展預(yù)算績效管理是專員辦一項(xiàng)重要工作。專員辦需要在明確自身定位的基礎(chǔ)上，將績效目標(biāo)審核、績效運(yùn)行監(jiān)控、績效評(píng)價(jià)實(shí)施三個(gè)環(huán)節(jié)有機(jī)結(jié)合，并融入預(yù)算編制審核和預(yù)算執(zhí)行監(jiān)管過程中，同時(shí)加強(qiáng)績效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)對(duì)中央預(yù)算單位科學(xué)、高效的全過程預(yù)算績效管理。

【關(guān)鍵詞】預(yù)算 績效 專員辦

一、中央預(yù)算單位預(yù)算績效管理概述

（一）預(yù)算績效管理主要內(nèi)容

預(yù)算績效管理是在現(xiàn)有預(yù)算管理模式下，將績效理念和方法貫穿于預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督之中，是一種以支出結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算管理模式。全過程預(yù)算績效管理包括績效目標(biāo)管理、績效運(yùn)行監(jiān)控、績效評(píng)價(jià)實(shí)施、績效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用四個(gè)方面內(nèi)容。

（二）中央預(yù)算單位預(yù)算績效管理歷程

2003年黨的十六屆三中全會(huì)首次提出“建立預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系”，我國預(yù)算績效管理工作正式拉開帷幕。2005年財(cái)政部開始組織部分中央預(yù)算單位開展績效評(píng)價(jià)試點(diǎn)，并出臺(tái)了《中央部門預(yù)算支出績效考評(píng)管理辦法（試行）》。此后，預(yù)算績效管理工作不斷推進(jìn)。2011年，財(cái)政部分別出臺(tái)了《財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》和《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》，逐步建立全過程預(yù)算績效管理機(jī)制；2012年，財(cái)政部制定了《預(yù)算績效管理工作規(guī)劃（2012-2015年）》，確定了2012-2015年預(yù)算績效管理著重圍繞“建立機(jī)制”、“完善體系”、“健全智庫”、“實(shí)施工程”等重點(diǎn)工作推進(jìn)；2013年，財(cái)政部出臺(tái)了《預(yù)算績效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架》，對(duì)全國的績效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系建設(shè)進(jìn)行指導(dǎo)；2014年修改的《預(yù)算法》首次以法律形式明確了預(yù)算收支中的績效管理要求；2015年，財(cái)政部制定了《中央部門預(yù)算績效目標(biāo)管理辦法》，對(duì)中央部門績效目標(biāo)的設(shè)定、審核、批復(fù)、調(diào)整與應(yīng)用等做出了明確規(guī)定。

（三）中央預(yù)算單位預(yù)算績效管理成效

經(jīng)過多年試點(diǎn)，中央預(yù)算單位預(yù)算績效管理工作取得了明顯成效。一是績效目標(biāo)管理得到加強(qiáng)，2016年首次實(shí)現(xiàn)中央部門項(xiàng)目支出績效目標(biāo)管理全覆蓋，財(cái)政部要求中央部門一級(jí)、二級(jí)項(xiàng)目全部編報(bào)績效目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)了績效目標(biāo)與預(yù)算編制同步申報(bào)、同步審核、同步批復(fù)。二是績效運(yùn)行監(jiān)控開始實(shí)施，2016年財(cái)政部選取中組部、水利部、銀監(jiān)會(huì)、審計(jì)署等15個(gè)部門，啟動(dòng)績效目標(biāo)執(zhí)行監(jiān)控試點(diǎn)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)管理漏洞，糾正執(zhí)行偏差。三是績效評(píng)價(jià)范圍不斷擴(kuò)大，2012年中央部門績效評(píng)價(jià)全面鋪開，實(shí)現(xiàn)了“橫向到邊”，當(dāng)年共選擇165個(gè)中央一級(jí)預(yù)算單位的372個(gè)項(xiàng)目開展了績效評(píng)價(jià)，涉及資金約140億元；2016年財(cái)政部明確要求中央各部門要對(duì)所屬預(yù)算單位的所有一級(jí)項(xiàng)目、二級(jí)項(xiàng)目開展績效自評(píng)，實(shí)現(xiàn)績效自評(píng)全覆蓋。四是績效評(píng)價(jià)結(jié)果得到初步應(yīng)用，績效評(píng)價(jià)結(jié)果和評(píng)價(jià)中發(fā)現(xiàn)的相關(guān)問題能夠及時(shí)反饋到被評(píng)價(jià)單位，依次進(jìn)行整改。

二、加強(qiáng)中央預(yù)算單位預(yù)算績效管理的必要性

（一）適應(yīng)當(dāng)前“財(cái)政新常態(tài)”，化解財(cái)政收支矛盾的需要

當(dāng)前，我國財(cái)政工作面臨著財(cái)政收入增速降低與財(cái)政支出責(zé)任增加并存的新常態(tài)。從財(cái)政收入方面看，伴隨著經(jīng)濟(jì)增速換擋以及結(jié)構(gòu)性減稅政策實(shí)施，自2012年起，我國財(cái)政收入增速已經(jīng)連續(xù)4年下降。從財(cái)政支出方面看，隨著我國老齡化的加速和城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品的需求不斷擴(kuò)大，財(cái)政支出責(zé)任不斷增加。從以下財(cái)政收支增速對(duì)比圖可見，自2012年起財(cái)政支出增速明顯高于財(cái)政收入增速，2015年二者更是相差7.4個(gè)百分點(diǎn)，財(cái)政收支矛盾非常突出。

2010——2015年財(cái)政收支增速對(duì)比圖

（數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站）

如何適應(yīng)“財(cái)政新常態(tài)”，將是未來一段時(shí)期財(cái)政工作面臨的重要課題。根據(jù)財(cái)政分配的“三元悖論”理論：減稅、增加公共福利支出、控制政府債務(wù)與赤字水平三大目標(biāo)，至多只能同時(shí)實(shí)現(xiàn)兩項(xiàng)。要想解決“財(cái)政新常態(tài)”的難題，看似只能在增稅、減少公共福利支出、增加政府債務(wù)中選擇一項(xiàng)。

為保持一定的經(jīng)濟(jì)增速和調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，我國需要繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策：以營改增為代表的一系列結(jié)構(gòu)性減稅措施需要繼續(xù)推進(jìn)，教育、醫(yī)療、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共支出需要繼續(xù)增加。與此同時(shí)，還要通過規(guī)范地方政府性債務(wù)，化解前期刺激政策導(dǎo)致的大量地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。減稅、增加公共福利支出、控制政府債務(wù)與赤字水平這“三大陣地”均要堅(jiān)守。

要走出財(cái)政分配“三元悖論”怪圈，適應(yīng)當(dāng)前“財(cái)政新常態(tài)”，只能提高財(cái)政資金使用效率，將有限的財(cái)政資金花在最需要的地方。加強(qiáng)預(yù)算績效管理可以有效優(yōu)化公共資源配置、提高財(cái)政資金使用效率。一方面通過績效評(píng)價(jià)結(jié)果分析，可以優(yōu)化下一年度預(yù)算資金分配，減少績效目標(biāo)未達(dá)到或?qū)嵤┬Ч患训捻?xiàng)目預(yù)算，增加績效評(píng)價(jià)結(jié)果優(yōu)良，需要進(jìn)一步加大投入的項(xiàng)目預(yù)算，從而使有限的財(cái)政資金分配到更需要的方向。另一方面，通過全過程預(yù)算績效管理，可以督促預(yù)算單位更合理的申報(bào)預(yù)算，更規(guī)范的執(zhí)行預(yù)算，更高效的使用財(cái)政資金。因此，為適應(yīng)“財(cái)政新常態(tài)”，加強(qiáng)預(yù)算績效管理非常必要。

（二）適應(yīng)預(yù)算管理制度改革，加強(qiáng)績效管理的需要

傳統(tǒng)的預(yù)算管理模式，側(cè)重資金使用的規(guī)范安全，對(duì)資金使用的有效性關(guān)注不夠，具有“重分配輕管理、重使用輕績效”的慣性思維，很多部門也習(xí)慣于多要錢、多用錢。這種粗曠的預(yù)算管理模式難以適應(yīng)建立現(xiàn)代公共財(cái)政制度、推進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化的要求。為此，《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（以下簡稱《決定》）提出，要改進(jìn)預(yù)算管理，實(shí)施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度，其中一項(xiàng)重要內(nèi)容就是健全預(yù)算績效管理機(jī)制。《決定》明確要求，全面推進(jìn)預(yù)算績效管理工作，強(qiáng)化支出責(zé)任和效率意識(shí)，逐步將績效管理范圍覆蓋各級(jí)預(yù)算單位和所有財(cái)政資金，將績效評(píng)價(jià)重點(diǎn)由項(xiàng)目支出拓展到部門整體支出和政策、制度、管理等方面，加強(qiáng)績效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用，將評(píng)價(jià)結(jié)果作為調(diào)整支出結(jié)構(gòu)、完善財(cái)政政策和科學(xué)安排預(yù)算的重要依據(jù)。

雖然近年來中央預(yù)算單位預(yù)算績效管理取得了較大進(jìn)展，但與《決定》中關(guān)于“將績效評(píng)價(jià)重點(diǎn)由項(xiàng)目支出拓展到部門整體支出和政策、制度、管理等方面”、“將評(píng)價(jià)結(jié)果作為調(diào)整支出結(jié)構(gòu)、完善財(cái)政政策和科學(xué)安排預(yù)算的重要依據(jù)”等要求還有一定差距。為推動(dòng)預(yù)算體制由傳統(tǒng)預(yù)算向績效預(yù)算轉(zhuǎn)型，預(yù)算績效管理工作還需進(jìn)一步加強(qiáng)。

三、開展中央預(yù)算單位預(yù)算績效管理的具體內(nèi)容

（一）績效目標(biāo)審核

績效目標(biāo)既是后期績效運(yùn)行監(jiān)控的主要內(nèi)容，也是績效評(píng)價(jià)實(shí)施的重要依據(jù)。做好績效目標(biāo)審核是全過程預(yù)算績效管理的重要基礎(chǔ)。需要審核的績效目標(biāo)至少應(yīng)包含以下四個(gè)要素：預(yù)期產(chǎn)出，包括提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的數(shù)量目標(biāo)、質(zhì)量目標(biāo)、實(shí)效目標(biāo)、成本目標(biāo)等；預(yù)期效果，包括經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益等；達(dá)到預(yù)期產(chǎn)出所需的成本資源；衡量預(yù)期產(chǎn)出、預(yù)期效果的績效指標(biāo)。進(jìn)行績效目標(biāo)審核，一是要審核績效目標(biāo)是否完整、明確、清晰；二是要審核績效指標(biāo)是否細(xì)化、量化，是否能夠科學(xué)衡量績效目標(biāo)；三是要審核績效目標(biāo)與項(xiàng)目資金規(guī)模是否匹配，在既定績效目標(biāo)下，資金規(guī)模是否過大或過小。

（二）績效運(yùn)行監(jiān)控

績效運(yùn)行監(jiān)控的重點(diǎn)是預(yù)算單位績效目標(biāo)的預(yù)期實(shí)現(xiàn)程度，具體包括項(xiàng)目計(jì)劃提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)的預(yù)期完成程度及趨勢(shì)，項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃帶來效果的預(yù)期實(shí)現(xiàn)程度及趨勢(shì)，達(dá)到計(jì)劃產(chǎn)出所需要的財(cái)力、物力、人力等資源的完成情況。實(shí)施績效運(yùn)行監(jiān)控可以通過兩種方式：一是通過中央預(yù)算單位直接支付審核和授權(quán)支付監(jiān)控，結(jié)合預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，對(duì)預(yù)算單位績效運(yùn)行情況進(jìn)行全面監(jiān)控，這種監(jiān)控雖然全面，但囿于人力和技術(shù)手段不足，監(jiān)控效果不佳；二是通過調(diào)查取證、實(shí)地核查等方式對(duì)預(yù)算單位績效運(yùn)行情況進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)控，發(fā)現(xiàn)問題和風(fēng)險(xiǎn)，督促預(yù)算單位及時(shí)采取措施防止預(yù)算績效運(yùn)行偏離原定目標(biāo)。

（三）績效評(píng)價(jià)實(shí)施

預(yù)算績效管理的核心是績效評(píng)價(jià)，只有對(duì)預(yù)算支出結(jié)果做出客觀公正的評(píng)價(jià)，才能為預(yù)算績效管理開展提供基準(zhǔn)和依據(jù)。根據(jù)財(cái)政部出臺(tái)的《項(xiàng)目支出績效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架》，績效評(píng)價(jià)內(nèi)容包含投入、過程、產(chǎn)出、效果四大類共20項(xiàng)。各單位開展績效評(píng)價(jià)的具體內(nèi)容、指標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)按照財(cái)政部統(tǒng)一要求，或參照《項(xiàng)目支出績效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架》，根據(jù)不同項(xiàng)目類型和項(xiàng)目內(nèi)容，進(jìn)行細(xì)化和調(diào)整。具體績效評(píng)價(jià)流程可以分為六個(gè)階段：資料收集、資料研究、實(shí)地調(diào)研、評(píng)議打分、征求意見、評(píng)價(jià)報(bào)告編制。

四、專員辦開展中央預(yù)算單位預(yù)算績效管理的建議

（一）明確定位，發(fā)揮橋梁作用和監(jiān)管作用

在中央預(yù)算單位預(yù)算績效管理體系中，財(cái)政部是組織主體，負(fù)責(zé)全國預(yù)算績效管理工作，制定全國性規(guī)劃和規(guī)章制度，組織、指導(dǎo)中央部門的預(yù)算績效管理工作實(shí)施。各中央主管部委是責(zé)任主體，負(fù)責(zé)制定本部門工作規(guī)劃和規(guī)章制度，具體實(shí)施本部門及下屬單位的預(yù)算績效管理工作。各基層預(yù)算單位是實(shí)施主體，負(fù)責(zé)本單位預(yù)算管理工作具體實(shí)施，包括績效目標(biāo)編制與申報(bào)、績效自評(píng)等工作。財(cái)政部專員辦要發(fā)揮好橋梁作用和監(jiān)督作用。橋梁作用是指，成為財(cái)政部和基層預(yù)算單位之間的橋梁，使財(cái)政部不通過主管部委，而通過專員辦就能了解掌握基層預(yù)算單位績效管理工作情況。監(jiān)督作用是指，通過專員辦對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目開展的預(yù)算績效管理工作，督促基層預(yù)算單位按照財(cái)政部相關(guān)要求開展績效管理工作。

（二）有機(jī)結(jié)合，將績效管理嵌入專員辦預(yù)算監(jiān)管工作

績效管理是整個(gè)預(yù)算管理的有機(jī)組成部分，只有把績效理念融入預(yù)算管理的全過程，才能使績效管理發(fā)揮實(shí)效。專員辦開展預(yù)算績效管理要將績效目標(biāo)審核、績效運(yùn)行監(jiān)控、績效評(píng)價(jià)實(shí)施三個(gè)環(huán)節(jié)有機(jī)結(jié)合，并融入預(yù)算編制審核和預(yù)算執(zhí)行監(jiān)管過程中。在預(yù)算編制審核階段同步審核預(yù)算單位申報(bào)的績效目標(biāo)，在預(yù)算執(zhí)行監(jiān)管階段同步監(jiān)控其績效運(yùn)行情況，項(xiàng)目執(zhí)行完畢后及時(shí)開展績效評(píng)價(jià)，并以績效評(píng)價(jià)結(jié)果指導(dǎo)下一年度預(yù)算編制審核。如此真正建立起“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有應(yīng)用”的全過程預(yù)算績效管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)預(yù)算績效管理與預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督有機(jī)結(jié)合。

（三）強(qiáng)化應(yīng)用，以評(píng)價(jià)結(jié)果指導(dǎo)預(yù)算編制審核

合理應(yīng)用績效評(píng)價(jià)結(jié)果，優(yōu)化財(cái)政預(yù)算資金分配是全過程預(yù)算績效管理的目的所在。專員辦開展中央預(yù)算單位預(yù)算績效管理要通過以下兩方面加大績效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用力度。一是績效評(píng)價(jià)結(jié)果通報(bào)。績效評(píng)價(jià)結(jié)果除向財(cái)政部報(bào)告外，還應(yīng)抄送基層預(yù)算單位的主管部委，及時(shí)向其反饋評(píng)價(jià)中發(fā)現(xiàn)的問題，督促其改進(jìn)預(yù)算管理、提高公共產(chǎn)品質(zhì)量和公共服務(wù)水平，建議其在部門預(yù)算編制中適當(dāng)參考績效評(píng)價(jià)結(jié)果。二是對(duì)于效益能夠快速體現(xiàn)，可以客觀評(píng)價(jià)的項(xiàng)目，以績效評(píng)價(jià)結(jié)果作為預(yù)算編制審核的重要依據(jù)，做到獎(jiǎng)優(yōu)罰劣。在預(yù)算編制審核過程中，對(duì)上年度績效評(píng)價(jià)得分高、資金使用效果好的項(xiàng)目，繼續(xù)支持或加大支持力度；對(duì)上年度績效評(píng)價(jià)得分低、資金使用效果較差，且整改不到位的項(xiàng)目，適當(dāng)調(diào)減項(xiàng)目資金。

（四）借助外力，提高預(yù)算績效管理工作質(zhì)量

專員辦開展預(yù)算績效管理涉及交通、農(nóng)業(yè)、醫(yī)療、教育等多個(gè)領(lǐng)域，在進(jìn)行績效目標(biāo)審核、績效運(yùn)行監(jiān)控、績效評(píng)價(jià)實(shí)施時(shí)不僅需要財(cái)務(wù)知識(shí)，而且需要相關(guān)領(lǐng)域?qū)I(yè)知識(shí)，這些是專員辦干部職工所不具備的。為提高預(yù)算績效管理工作質(zhì)量，專員辦要充分借助外部力量。一是要分不同行業(yè)，建立預(yù)算績效管理專家?guī)?，并按照其參與績效管理工作的態(tài)度、能力、道德水平實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，優(yōu)勝劣汰。二是要通過政府采購方式，選取部分中介機(jī)構(gòu)協(xié)助專員辦開展預(yù)算績效管理工作，尤其是績效評(píng)價(jià)工作。

參考資料：

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