周哲++王延春

財(cái)政政策如何才能“更加積極有效”？這道難題在財(cái)政收入放緩、赤字率觸碰3%警戒線的約束下，顯得騰挪棘手

在2017年全國(guó)“兩會(huì)”召開(kāi)之際，外界普遍預(yù)期，政府工作報(bào)告有關(guān)財(cái)政政策的基調(diào)，早在去年底已經(jīng)清晰。

2016年底召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議，將今年的財(cái)政政策定調(diào)為：“更加積極有效，預(yù)算安排要適應(yīng)推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、降低企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)、保障民生兜底的需要”。隨后財(cái)政部舉行的“全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議”，再次重申了“更加積極有效”的財(cái)政政策基調(diào)。由此，積極的財(cái)政政策從2009年算起，取代穩(wěn)健的財(cái)政政策已有九個(gè)年頭，未來(lái)應(yīng)當(dāng)還會(huì)延續(xù)相當(dāng)一段時(shí)間。

各界關(guān)心的是，今年政府實(shí)施更加積極的財(cái)政政策將如何實(shí)現(xiàn)最優(yōu)的政策組合？是減少政府收入、擴(kuò)大政府開(kāi)支、擴(kuò)大政府財(cái)政赤字的傳統(tǒng)辦法，還是在供給側(cè)改革背景下創(chuàng)新操作手段？

2017年全國(guó)“兩會(huì)”在京召開(kāi)，更積極的財(cái)政政策如何轉(zhuǎn)圜騰挪成為代表委員們熱議的焦點(diǎn)話題?！敦?cái)經(jīng)》記者了解到，代表委員的討論主要聚焦于減稅降費(fèi)、赤字率、優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)、盤(pán)活存量資金等關(guān)鍵詞上。他們關(guān)心的問(wèn)題是：2017年基建投資盤(pán)子的錢從哪里來(lái)？減稅降費(fèi)還有多大空間？赤字率是不是可以突破3%的“馬約”警戒線？

這也是肖捷首次作為財(cái)長(zhǎng)亮相的“兩會(huì)”，中國(guó)近年在地方債務(wù)置換、政策性銀行PSL貸款、專項(xiàng)建設(shè)債、PPP等領(lǐng)域的隱形財(cái)政擴(kuò)張力度遠(yuǎn)超預(yù)算內(nèi)赤字增長(zhǎng)，成為拉動(dòng)固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)的主力，但同時(shí)積累了隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。諸如此類繞不開(kāi)的話題也成為“兩會(huì)”關(guān)注的重點(diǎn)。

《財(cái)經(jīng)》記者從相關(guān)的權(quán)威機(jī)構(gòu)獲悉，如果在赤字率不動(dòng)，減稅空間有限的條件下，今年積極有效的財(cái)政政策或?qū)⒏幼⒅貎?yōu)化結(jié)構(gòu)、用好增量、激活存量，著力改變支出項(xiàng)目只增不減的固化格局。同時(shí)，將進(jìn)一步壓縮公共性支出。

減稅降費(fèi)空間尚存

減稅降費(fèi)是2017年“積極財(cái)政政策”的關(guān)鍵著力點(diǎn)，多位專家表示，經(jīng)歷了2016年全面“營(yíng)改增”之后，減稅空間有限，重點(diǎn)應(yīng)落在降費(fèi)上。繁雜的收費(fèi)項(xiàng)目和繁重的收費(fèi)金額給企業(yè)帶來(lái)了沉重負(fù)擔(dān)，理應(yīng)清理。但與降費(fèi)相關(guān)的精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和大部制改革難點(diǎn)重重，能夠降費(fèi)的空間尚待決策層梳理。

2016年5月1日全國(guó)范圍內(nèi)全面推開(kāi)“營(yíng)改增”，2016年底，國(guó)稅總局宣布“2016年1月至11月份營(yíng)改增帶來(lái)的整體減稅已達(dá)到4699億元;預(yù)計(jì)2016年全年減稅約5000億元”。在上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策與治理研究院院長(zhǎng)胡怡建看來(lái)，2017年正稅降稅空間不大，一是因?yàn)榇笠?guī)模“營(yíng)改增”已基本完成了，雖然減稅效應(yīng)會(huì)進(jìn)一步發(fā)揮，但是恐怕沒(méi)有太多新的舉措;二是稅收占GDP的比重不到18%，僅僅從稅的狹義角度來(lái)降稅的空間也不大了。

他推算認(rèn)為，2015年“營(yíng)改增”減稅2000億元，2016年全面推行“營(yíng)改增”減稅5000億元;2017年預(yù)計(jì)新增減稅規(guī)模將達(dá)4500億元。他認(rèn)為，2017年?duì)I改增的減稅效應(yīng)進(jìn)一步發(fā)揮，將會(huì)有6500億元的減稅效果。

雖然也有不少呼聲，期望減并增值稅稅率和降低企業(yè)所得稅稅率，但接受《財(cái)經(jīng)》記者采訪的多位專家認(rèn)為，2017年在減稅方面采取新的減稅舉措空間有限，重點(diǎn)將落在降費(fèi)上。

降費(fèi)，已成為李克強(qiáng)總理口中的“高頻詞”。進(jìn)入2017年以來(lái)，李克強(qiáng)總理就數(shù)次批斥亂收費(fèi)問(wèn)題，尤其是涉企收費(fèi)亂象問(wèn)題。

2017年1月4日，在國(guó)務(wù)院第一次常務(wù)會(huì)議上，李克強(qiáng)總理提出企業(yè)的非稅負(fù)擔(dān)過(guò)重。1月13日，李克強(qiáng)主持召開(kāi)座談會(huì)時(shí)表示，今年要堅(jiān)持政府過(guò)緊日子，繼續(xù)壓縮一般性開(kāi)支，為企業(yè)減稅降費(fèi)騰出空間，在非稅負(fù)擔(dān)方面讓市場(chǎng)主體有切身感受，國(guó)務(wù)院要對(duì)此開(kāi)展督查。2月22日，李克強(qiáng)在國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上又要求“提網(wǎng)速、降網(wǎng)費(fèi)”，并督促有關(guān)部門(mén)抓緊再出臺(tái)一批提速降費(fèi)新措施。

針對(duì)杭州娃哈哈集團(tuán)董事長(zhǎng)宗慶后等企業(yè)家提出的收費(fèi)亂象，財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委立即調(diào)查審核后認(rèn)為，2015年娃哈哈共有繳費(fèi)項(xiàng)目212項(xiàng)，繳費(fèi)金額高達(dá)7412.07萬(wàn)元。幾百項(xiàng)的收費(fèi)項(xiàng)目和數(shù)千萬(wàn)元的收費(fèi)金額給企業(yè)帶來(lái)了沉重的負(fù)擔(dān)，降費(fèi)也成為2017年減稅降費(fèi)的關(guān)鍵點(diǎn)。

胡怡建對(duì)記者稱，收費(fèi)主要構(gòu)成是行政事業(yè)性收費(fèi)和壟斷企業(yè)收費(fèi)。中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院在2016年的調(diào)研報(bào)告《降成本：我們的調(diào)查與看法》中，將涉企收費(fèi)分為三類，一是功能性收費(fèi)，即政府性基金;二是行政事業(yè)性收費(fèi);三是經(jīng)營(yíng)性服務(wù)收費(fèi)。功能性收費(fèi)與稅收類似，合理的功能性收費(fèi)是政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的必要保障。

相比之下，后兩類給企業(yè)造成的困擾和負(fù)擔(dān)更重（各省行政事業(yè)性收費(fèi)的數(shù)量見(jiàn)“制造業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)調(diào)查”《財(cái)經(jīng)》2017年第2期）。

華夏新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)研究院院長(zhǎng)、財(cái)政部財(cái)科所前所長(zhǎng)賈康表示，行政性收費(fèi)往下降，需要對(duì)政府框架進(jìn)行大部制、扁平化的改革?！爸挥袑?duì)政府架構(gòu)做新的整合和設(shè)計(jì)，在此基礎(chǔ)上推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)，減少行政性收費(fèi)，把能壓縮的減費(fèi)框架都用上，這個(gè)事情就可能做的比較像模像樣。否則，將會(huì)是流于空談?！辟Z康直言。但很明顯，這樣的整合面臨的是諸多人事方面的麻煩，必然阻力重重。

至于降費(fèi)可以釋放出多大的空間，收費(fèi)種類繁多，至今沒(méi)有相應(yīng)的規(guī)模統(tǒng)計(jì)，多位專家也對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者稱，并不掌握相關(guān)數(shù)據(jù)。因此，要想真正落實(shí)“更加積極有效”的財(cái)政政策，恐怕需要決策部門(mén)下力氣梳理收費(fèi)的種類和規(guī)模，找到可以下降的空間。

提高赤字率非唯一解藥

2016年新增赤字5600億元，對(duì)應(yīng)了全面“營(yíng)改增”減稅的5000億元。2017年是否要延續(xù)這一思路，繼續(xù)擴(kuò)大財(cái)政赤字率以支撐投資盤(pán)子和減稅降費(fèi)？2016年赤字率已觸及3%的馬約警戒線，是否可以突破？

馬約警戒線原本是歐盟成員國(guó)妥協(xié)的產(chǎn)物，和中國(guó)本無(wú)關(guān)聯(lián)， 2015年大部分國(guó)家的債務(wù)都超過(guò)60%的警戒線。但一旦突破3%的赤字率和60%的債務(wù)率，上限又是多少？雖然學(xué)界想建立起符合中國(guó)實(shí)際的債務(wù)率和赤字率的警戒線，至今卻未能達(dá)成共識(shí)。在沒(méi)有新的指標(biāo)代替馬約警戒線之前，或許堅(jiān)守是一個(gè)相對(duì)安全的選擇。

2016年“兩會(huì)”期間公布，2016年擬安排財(cái)政赤字2.18萬(wàn)億元，比去年增加5600億元，赤字率提高到3%。李克強(qiáng)總理指出，適度擴(kuò)大財(cái)政赤字，主要用于減稅降費(fèi)，進(jìn)一步減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。

2016年僅“營(yíng)改增”減稅超過(guò)5000億元，與新增赤字規(guī)模相呼應(yīng)。今年“更加積極有效”的財(cái)政政策需要進(jìn)一步減稅降費(fèi)，假設(shè)減稅降費(fèi)規(guī)模超過(guò)5000億元的盤(pán)子，將以什么來(lái)支撐？這不可避免地觸碰到3%赤字率的馬約警戒線。

2015年各國(guó)的債務(wù)率顯示，大部分國(guó)家超過(guò)60%的債務(wù)率警戒線（見(jiàn)圖）。日本和希臘的債務(wù)率高企，希臘爆發(fā)了債務(wù)危機(jī)，但是債務(wù)率高于希臘的日本卻安然無(wú)恙，至今沒(méi)有出現(xiàn)債務(wù)危機(jī)。日本希臘之外其他大部分國(guó)家也都超過(guò)60%的債務(wù)率警戒線，相比之下，中國(guó)債務(wù)率偏低，43%的債務(wù)率在警戒線之下。

這也是諸多專家建議不要囿于馬約警戒線的原因，一些專家表示，歐盟成員國(guó)和許多發(fā)達(dá)國(guó)家早已突破了它，中國(guó)為何要堅(jiān)守？何況，當(dāng)初馬約警戒線的形成也是為了約束歐盟成員國(guó)，便于歐元區(qū)財(cái)政政策的協(xié)調(diào)，從根源上講和中國(guó)并無(wú)關(guān)聯(lián)。

賈康曾指出，各種警戒線不一定與各國(guó)的具體情況吻合。他從國(guó)債的適度規(guī)模（國(guó)債規(guī)模處于某一臨界點(diǎn)時(shí)，其積極影響達(dá)到最大化），而非國(guó)債的最大可能規(guī)模（國(guó)家信用崩潰的臨界點(diǎn)，即國(guó)債無(wú)法償還的臨界點(diǎn)）出發(fā)，建立起測(cè)算中國(guó)國(guó)債適度規(guī)模的理論模型。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院原院長(zhǎng)劉迎秋則借鑒此模型，代入前提假設(shè)條件——GDP均衡目標(biāo)增長(zhǎng)率設(shè)定為7.5%、均衡目標(biāo)通貨膨脹率設(shè)定為3%——來(lái)計(jì)算，測(cè)算出現(xiàn)階段中國(guó)赤字率和債務(wù)率的警戒線。測(cè)算結(jié)果是，基本赤字率應(yīng)以2.5%為控制目標(biāo)，最高極限是3.5%;全額均衡赤字率應(yīng)以3.5%為控制目標(biāo)，其最高極限是5.5%;全額均衡債務(wù)率應(yīng)以30%-35%為控制目標(biāo)，其最高極限是58%。

劉迎秋接受《財(cái)經(jīng)》記者采訪時(shí)表示，這個(gè)測(cè)算結(jié)果在中國(guó)的中高增長(zhǎng)階段都是適用的，放在2017年仍然適用。他對(duì)記者稱，現(xiàn)在談?wù)摰某嘧致蕦?duì)應(yīng)的是他文中的基本赤字率，最高極限是3.5%，所以他認(rèn)為2017年赤字率突破3%沒(méi)有問(wèn)題。

一篇署名為“財(cái)政部國(guó)庫(kù)司王寧”的文章采用了不同的模型，以及不同的前提假設(shè)（GDP增長(zhǎng)率為7%，通貨膨脹率為1%），測(cè)算出財(cái)政最大可承受赤字率范圍是4.04%-4.67%，政府最大安全債務(wù)相對(duì)規(guī)模在50.51%-58.36%。

劉迎秋認(rèn)為，理論上說(shuō)赤字率突破3%沒(méi)有什么問(wèn)題，至于提高到多少，取決于建設(shè)性支出和民間投資支出的對(duì)比關(guān)系，只要前者不產(chǎn)生擠壓后者的結(jié)果，就可以有較高的赤字率，反之，就應(yīng)取較低的赤字率。在當(dāng)前民間投資不足的情況下，提高赤字率也是實(shí)踐的需要。

但賈康告訴《財(cái)經(jīng)》記者，雖然他提供了理論框架，但不同的學(xué)者根據(jù)不同的偏好和基數(shù)做了不同的測(cè)算，僅供決策參考，目前學(xué)界尚未對(duì)適用于中國(guó)的赤字率和債務(wù)率警戒線達(dá)成共識(shí)。

中央黨校國(guó)際戰(zhàn)略研究所世界經(jīng)濟(jì)室副主任陳建奇則對(duì)記者解釋，結(jié)合實(shí)際情況來(lái)看，目前遵循《馬約》標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)家還沒(méi)有發(fā)生財(cái)政危機(jī)的情況，在此情況下，中國(guó)在赤字率與債務(wù)率都沒(méi)有違背《馬約》參考標(biāo)準(zhǔn)的前提下堅(jiān)持以其約束自身，或許有利于促使中國(guó)財(cái)政和經(jīng)濟(jì)更健康發(fā)展。然而，即便赤字率突破3%及債務(wù)率突破60%，中國(guó)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也不必然陷入危機(jī)的不可控地步。

中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院金融研究室主任趙全厚稱，在沒(méi)有更好的指標(biāo)代替馬約警戒線之前，最好還是遵守，畢竟這個(gè)指標(biāo)全球都已承認(rèn)，或許會(huì)影響到評(píng)級(jí)公司對(duì)一個(gè)國(guó)家主權(quán)債務(wù)的評(píng)價(jià)。

在問(wèn)及穆迪主權(quán)分析師Marie Diron“赤字率突破3%是否影響穆迪對(duì)中國(guó)的主權(quán)信用評(píng)價(jià)”時(shí)，她回復(fù)《財(cái)經(jīng)》記者稱，中國(guó)不像歐元區(qū)或其他一些國(guó)家那樣有限定的赤字率標(biāo)準(zhǔn)。穆迪對(duì)主權(quán)信用進(jìn)行評(píng)級(jí)時(shí)，債務(wù)負(fù)擔(dān)和債務(wù)可承受能力是相關(guān)的考慮指標(biāo)，表明政府應(yīng)對(duì)潛在負(fù)面沖擊時(shí)的政策靈活性。

2014年至2016年，全國(guó)赤字率目標(biāo)分別為2.1%、2.4%、3.0%，表現(xiàn)為逐年增加趨勢(shì)。在諸多機(jī)構(gòu)所做的“兩會(huì)前瞻”調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，有調(diào)查預(yù)計(jì)2017年政府財(cái)政赤字率會(huì)提高到3.5%左右;但有機(jī)構(gòu)調(diào)查則預(yù)料與去年持平。

存量資金騰挪的出路

如果今年赤字率不動(dòng)，還有什么辦法可以為積極財(cái)政的實(shí)施騰挪空間？多位專家建言，可以考慮突破財(cái)政支出固化格局、盤(pán)活存量資金等辦法。

財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所原副所長(zhǎng)葉振鵬曾撰文指出，積極財(cái)政政策中的擴(kuò)張性政策是多種手段的組合，不僅僅是赤字、發(fā)債等，還包括減稅、加大轉(zhuǎn)移支付力度、調(diào)整經(jīng)常性支出結(jié)構(gòu)等手段，積極財(cái)政政策是打“政策組合拳”，每個(gè)時(shí)段都有主體政策手段選擇。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)所所長(zhǎng)高培勇對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者稱，積極財(cái)政政策在減稅降費(fèi)方面有三種辦法。第一種是結(jié)構(gòu)性調(diào)整，可以是在稅費(fèi)結(jié)構(gòu)方面進(jìn)行調(diào)整，比如說(shuō)減費(fèi)增稅，可以是增加直接稅、減少間接稅，也可以是增加個(gè)人稅、減少企業(yè)稅，總之政府的支出規(guī)模不變，這種辦法在不打破收支平衡的情況下，符合結(jié)構(gòu)性改革，也屬于積極財(cái)政政策。

第二種是減稅降費(fèi)，同時(shí)政府支出規(guī)模不變，通過(guò)增加赤字來(lái)支撐減少，2016年全面推行的“營(yíng)改增”就是采用的這種方法。

但高培勇認(rèn)為，這種方法和擴(kuò)大需求時(shí)期的方法并無(wú)兩樣，而且以發(fā)國(guó)債代替征稅，政府該花18萬(wàn)億元還是會(huì)花18萬(wàn)億元，對(duì)企業(yè)的負(fù)擔(dān)仍然不變，在他看來(lái)，這仍是傳統(tǒng)的老辦法。

第三種是政府稅費(fèi)和政府支出規(guī)模同步縮減，“減多少稅費(fèi)就減多少支出”。這種辦法首先是在調(diào)整資源配置結(jié)構(gòu)，政府少一塊職能，市場(chǎng)多一塊空間;其次，它著眼于供給側(cè)而非需求側(cè)，是在給企業(yè)減負(fù);最后，企業(yè)也不會(huì)增加未來(lái)的成本。所以高培勇認(rèn)為，最好的辦法是第三種，其次是第一種，最差是第二種。

但政府收入和支出同步縮減，是否算作積極財(cái)政政策呢？中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員楊志勇對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者稱，壓縮支出會(huì)對(duì)減少收入的擴(kuò)張力度有所抵消。但如果收入減少的多，支出減少的少的話，這樣的財(cái)政政策仍是積極的財(cái)政政策，但是擴(kuò)張的程度有所下降。

假設(shè)2017年減稅降費(fèi)規(guī)模是6000億元，赤字率維持在3%，但是隨著GDP規(guī)模的增大，赤字規(guī)模仍然有所增加，《財(cái)經(jīng)》記者以6.5%的GDP增速為假設(shè)條件測(cè)算，赤字率不變的情況下，2017年赤字規(guī)?？赡軙?huì)增加1900多億元。赤字之外，再通過(guò)壓縮支出約4000億元來(lái)支持減稅降費(fèi)。

如果是采用高培勇所說(shuō)的第三種辦法，關(guān)鍵著力點(diǎn)便在于壓縮支出。財(cái)政科學(xué)研究院財(cái)政與國(guó)家治理研究中心主任趙福昌，在2月19日中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院舉行的“優(yōu)化財(cái)政支出存量結(jié)構(gòu)”研討會(huì)中介紹稱，目前，財(cái)政支出存在著各項(xiàng)支出只增不減，存量不斷固化、僵化，缺少統(tǒng)籌空間和彈性的情況。

財(cái)科院的相關(guān)報(bào)告顯示，2011年到2016年，基本支出和項(xiàng)目支出的總體規(guī)模都只增不減;13家部門(mén)預(yù)算，無(wú)論是基本支出還是項(xiàng)目支出在總數(shù)中占的份額基本穩(wěn)定，呈明顯固化格局。

報(bào)告指出，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)固化導(dǎo)致支出剛性增長(zhǎng)與績(jī)效下降，很多項(xiàng)目支出的安排流程，不是先論證項(xiàng)目再安排支出，而是先劃分蛋糕保留份額，再去安排項(xiàng)目，形成存量資金或是資金無(wú)效、低效支出。

中國(guó)財(cái)政科學(xué)院院長(zhǎng)劉尚希表示，存量結(jié)構(gòu)的固化導(dǎo)致增量實(shí)際上也隨之固化，年復(fù)一年的基數(shù)加增長(zhǎng)就形成了我們現(xiàn)有的僵化的支出結(jié)構(gòu)。趙福昌建議，一方面要破除重點(diǎn)支出與財(cái)政支出或者GDP的法定掛鉤機(jī)制，一方面要強(qiáng)化零基預(yù)算的理念。

對(duì)此，財(cái)政部政策研究室主任王衛(wèi)星回應(yīng)稱，“經(jīng)過(guò)財(cái)政部的努力，2016年底已經(jīng)解決了全部的重點(diǎn)支出掛鉤的問(wèn)題，中央改革辦的決策程序已經(jīng)走完了，接下來(lái)還需要走一個(gè)法律的修改過(guò)程?！必?cái)政部預(yù)算司副司長(zhǎng)吳海軍補(bǔ)充，之后肯定會(huì)有文件出臺(tái)，現(xiàn)在正在征求意見(jiàn)過(guò)程中。

吳海軍認(rèn)為，在破解財(cái)政支出固化方面，績(jī)效評(píng)價(jià)是一個(gè)核心問(wèn)題，只有依靠第三方評(píng)估給出的績(jī)效評(píng)價(jià)，才能作為增加或者減少某項(xiàng)財(cái)政支出的依據(jù)。

據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，盤(pán)活存量資金也在進(jìn)行當(dāng)中。2014年底到2015年初，國(guó)辦70號(hào)文、財(cái)預(yù)15號(hào)文、財(cái)預(yù)23號(hào)文連續(xù)出臺(tái)，針對(duì)沉淀的國(guó)庫(kù)資金進(jìn)行清理。

存量資金，其實(shí)就是各級(jí)財(cái)政部門(mén)和預(yù)算單位在年末還沒(méi)花完的錢，其按照資金儲(chǔ)藏的位置，可分為三種表現(xiàn)形式：一是存儲(chǔ)在國(guó)庫(kù)的存量資金（國(guó)庫(kù)存款）;二是存儲(chǔ)在財(cái)政專戶（主要是專項(xiàng)支出財(cái)政專戶）的存量資金（其他財(cái)政存款）;三是存儲(chǔ)在預(yù)算單位實(shí)有資金賬戶的存量資金（銀行存款）。

上述文件要求，一般公共預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金，結(jié)轉(zhuǎn)兩年以上的資金，應(yīng)當(dāng)作為結(jié)余資金管理，全部補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。政府性基金預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)資金規(guī)模較大的，應(yīng)調(diào)入一般公共預(yù)算統(tǒng)籌使用，調(diào)入的基金應(yīng)補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。上級(jí)財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金中，預(yù)算尚未分配到部門(mén)和地方并結(jié)轉(zhuǎn)兩年以上的資金，由下級(jí)政府交回上級(jí)政府統(tǒng)籌使用;兩年以內(nèi)的結(jié)轉(zhuǎn)資金，下級(jí)政府可在不改變資金類級(jí)科目用途的基礎(chǔ)上，調(diào)整用于同一類級(jí)科目下的其他項(xiàng)目，并報(bào)上級(jí)政府有關(guān)部門(mén)備案。

據(jù)了解，至2015年底，國(guó)庫(kù)庫(kù)存余額2.72萬(wàn)億元，財(cái)政專戶及過(guò)渡戶中存量資金估測(cè)為1.35萬(wàn)億元，加上為數(shù)眾多的預(yù)算單位存量資金，財(cái)政存量資金規(guī)模預(yù)計(jì)超4.07萬(wàn)億元。而財(cái)政部公布的截至2015年11月底全國(guó)回收存量資金3658億元，調(diào)整用于保民生、補(bǔ)短板、增后勁。

2017年2月10日，財(cái)政部決定在全國(guó)全面開(kāi)展省級(jí)地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理。所謂國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理，即在確保國(guó)庫(kù)資金安全完整和財(cái)政支出需要的前提下，對(duì)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金進(jìn)行有效的運(yùn)作管理，比如存入銀行定期存款，獲得收益，實(shí)現(xiàn)國(guó)庫(kù)閑置現(xiàn)金余額最小化、投資收益最大化。在楊志勇看來(lái)，加大國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理力度是盤(pán)活存量資金的重中之重。

除了打破支出結(jié)構(gòu)固化的局面、盤(pán)活存量資金，財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究院研究員王澤彩給記者梳理了可以騰挪出空間的幾招。

第一，清理歸并各類專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金，加快政府收支分類改革。第二，下大力氣壓縮公用支出。比如，會(huì)議費(fèi)、招待費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)等按一定比例比上年適當(dāng)壓縮。第三，全面實(shí)施績(jī)效目標(biāo)的考核。據(jù)了解，大力推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理，細(xì)化項(xiàng)目支出績(jī)效目標(biāo)審核、探索實(shí)行預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告已上報(bào)人代會(huì)審議，將從績(jī)效的角度強(qiáng)化財(cái)政資金的使用效率。第四，對(duì)各級(jí)政府出臺(tái)過(guò)高承諾政策予以清理，比如一些地方在教育、醫(yī)療、社保等方面提高標(biāo)準(zhǔn)增加的支出，相應(yīng)加重了地方財(cái)政負(fù)擔(dān)和風(fēng)險(xiǎn)堅(jiān)決予以矯正。第五，進(jìn)一步推進(jìn)PPP示范，引導(dǎo)社會(huì)資本參與提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品。第六，在全國(guó)范圍內(nèi)，對(duì)各級(jí)行政事業(yè)單位進(jìn)行內(nèi)部控制管理，嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行，防范各類高風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)。

趙全厚直言，決策層可能更加自信，通過(guò)在體制內(nèi)釋放資金，將資金進(jìn)行重新布局，即可實(shí)施更加積極的財(cái)政政策。

上述舉措能夠釋放的存量資金到底有多少，是否足以支撐可能超過(guò)5000億元的減稅降費(fèi)空間，尚未可知。

高培勇直言，要想落實(shí)積極財(cái)政政策，最優(yōu)的選擇是期待重點(diǎn)支出脫鉤真正落地，由此打開(kāi)一個(gè)突破口，使得財(cái)政支出有一定的彈性。在此之前，次優(yōu)的選擇是守住3%名義赤字率這個(gè)心理防線不松口，如果確實(shí)有減稅或者擴(kuò)大支出的需求，可以通過(guò)實(shí)際赤字率，或者是全口徑赤字率這個(gè)層面加以解決?！?%的名義赤字率不可隨意突破，一旦突破就會(huì)越破越大，就收不住了。”

他解釋稱，現(xiàn)在公布的3%的赤字率還僅僅是名義上的，實(shí)際上四本賬本的“全口徑赤字”絕不止于3%。

值得關(guān)注的是，地方政府的或有債務(wù)也一直是穆迪關(guān)注的方向，Marie Diron對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者稱，根據(jù)財(cái)政部數(shù)據(jù)，去年底地方國(guó)企總負(fù)債規(guī)模為人民幣39.4萬(wàn)億元，較2015年底增長(zhǎng)11.3%。其中部分負(fù)債代表政府的或有負(fù)債，如果國(guó)企償債能力疲弱，政府將面臨償債風(fēng)險(xiǎn)?！爸袊?guó)的政府債務(wù)水平溫和，低于GDP的40%，然而或有負(fù)債規(guī)模超過(guò)穆迪評(píng)級(jí)的其他大部分主權(quán)國(guó)家?！?/p>

這意味著，即便名義赤字率保持不變，全口徑赤字率和地方政府或有債務(wù)的增加，也會(huì)影響到評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)主權(quán)信用的評(píng)級(jí)。

財(cái)政政策如何才能“更加積極有效”？在新常態(tài)下財(cái)政收入放緩、赤字率達(dá)到3%警戒線的背景下，目前顯得尤為棘手，似乎陷入兩難境地。具體決策層將打出怎樣的“組合拳”，或許正在北京召開(kāi)的“兩會(huì)”即將公布的政府工作報(bào)告可以找到相關(guān)答案。