張夢佳

[摘 要] 本文首先對慈善超市現(xiàn)存的政府主導(dǎo)、非營利組織運(yùn)營無力等問題進(jìn)行內(nèi)在原因剖析，其次借助福利多元主義分權(quán)和參與的理念，以及供給、融資、規(guī)制三維度分析法，明晰慈善超市的兩大主體，政府和非營利組織在該理論視角下的和諧定位。本文最后一部分筆者通過對照理論和現(xiàn)實(shí)定位之間的偏差，提出幾點(diǎn)思考，希望政府加強(qiáng)后臺監(jiān)管能力和適當(dāng)放權(quán)，非營利組織回歸其社會使命，兩者協(xié)同把慈善超市的設(shè)立初衷真正落實(shí)。

[關(guān)鍵詞] 福利多元主義；慈善超市；政府；非營利組織

[中圖分類號] C913 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1002-8129（2017）01-0074-05

2003年在上海成立我國第一家慈善超市，其作為社會捐助和慈善事業(yè)結(jié)合的重要載體，是新型社會救助體系落實(shí)在基層的重要平臺。然而在實(shí)際操作過程中仍存在相關(guān)問題，使慈善超市這一新的社會支持形式難以完全體現(xiàn)出其價值所在。相關(guān)專家學(xué)者針對這一問題進(jìn)行了研究，但大都停留在其模式、運(yùn)營機(jī)制及可持續(xù)發(fā)展上面，對慈善超市的市場化和非營利組織的參與有一定的涉及卻不深入。筆者準(zhǔn)備從慈善超市的運(yùn)作主體方面著手仔細(xì)探析，主要以政府和非營利組織兩大主體展開，運(yùn)用福利多元主義的視角來思考，慈善超市中政府和非營利組織各自應(yīng)該扮演怎樣的角色？在實(shí)際運(yùn)行中存在什么樣的角色偏差？應(yīng)該如何進(jìn)行調(diào)整？對慈善超市的運(yùn)營主體的研究可以從根本上解決政府主導(dǎo)型的慈善超市所存在的問題，強(qiáng)化政府和社會非營利組織的有效協(xié)作，利于社會資源的合理配置。

一、政府和非營利組織在慈善超市中的角色偏差及其原因分析

自2003年上海第一家慈善超市成立以來，至今數(shù)量已近10000家，然而在后續(xù)的運(yùn)營和發(fā)展過程中，問題接踵而來?！澳车卮壬瞥?個月虧中求生”“60%受訪群眾不知慈善超市為何物”等類似相關(guān)新聞漸入人眼。筆者對杭州市的幾家慈善超市進(jìn)行了實(shí)地查訪，結(jié)合其他各地市現(xiàn)有的研究資料和理論依據(jù)歸納出中心問題。

杭州目前有81家“慈善超市”，從舉辦主體看，90%的慈善超市為政府主導(dǎo)模式，其舉辦者多為民政部門，直接聯(lián)系部門一般是街道居委會。從運(yùn)營模式看，單純的慈善活動往往因?yàn)榻?jīng)費(fèi)不足而難以維持。另外供需不對應(yīng)也是比較大的問題，持購物卡的低保人員生活必需品米和油是首選，這部分物資一般需要以購買的形式進(jìn)入超市，而以捐獻(xiàn)的形式陳列在超市的舊衣物的需求相應(yīng)偏少，甚至成了負(fù)擔(dān)。

政府主導(dǎo)型的慈善超市在運(yùn)營過程中暴露出一定的問題。政府資金有限，這部分資金往往需要承擔(dān)以購買的形式入駐超市的那部分物品的供給，以及超市工作人員的酬勞和相應(yīng)的設(shè)備等所有費(fèi)用，存在資金上的供需不平衡。政府的過度參與，慈善超市過度聽從政府的安排也使其自身失去活力，最終淪為慈善的工具，而非能自給自足的可持續(xù)的“生命體”。沒有第三方組織的參與導(dǎo)致不管是在專業(yè)管理人才的聘用上還是在社會的參與度上都有局限性，調(diào)查過程中有很大一部分居民對慈善超市的概念不清楚，對其職能也是模棱兩可。

通過以上分析，我們不難發(fā)現(xiàn)政府在社會救助中處于主導(dǎo)的地位，而社會非營利組織并沒有發(fā)揮出其應(yīng)有的作用。兩者在救助的過程中往往各自為陣，很難發(fā)揮各自的優(yōu)勢。深究其中緣由主要?dú)w結(jié)為以下幾點(diǎn)：

（一）慈善超市開辦之初便有濃厚的官辦色彩

慈善超市自出生之日起就具有濃厚的官辦色彩，是政府經(jīng)營和管理的社會救助機(jī)構(gòu)。超市創(chuàng)辦之初絕大部分費(fèi)用由政府承擔(dān)，小部分費(fèi)用來源于捐助款項(xiàng)，其負(fù)責(zé)主體主要是社區(qū)、街道等基層政府組織。也就是說，我國慈善超市有很多是被當(dāng)?shù)卣?、慈善總會等掛牌?jīng)營的，其中很多都不具備法人資格。[5]所以，我國的慈善超市對當(dāng)?shù)卣⑸鐓^(qū)有很強(qiáng)的依賴性。

（二）政府主導(dǎo)社會救助的傳統(tǒng)觀念的的影響

中國的傳統(tǒng)文化及其政治體制鼓勵人們以制度化的方式，通過政治途徑來實(shí)現(xiàn)自己的抱負(fù)，這樣就造成了公眾只希望通過政府參與社會公共事務(wù)，而忽視了自身作為個體或自我組織來參與公共事務(wù)。一方面是因?yàn)檎L期作為權(quán)力和權(quán)威的中心，或?qū)Ψ菭I利組織缺乏認(rèn)知，或沉于部門利益，習(xí)慣了對社會救助等公眾事務(wù)大包大攬；另一方面中國公民自治意識不強(qiáng)烈，反而更依賴政府的力量。因此非營利組織的活動領(lǐng)域有限，政府的全能限制了非營利組織的發(fā)展，造成政府主導(dǎo)社會活動而非營利組織被束縛了手腳。

（三）非營利組織經(jīng)費(fèi)缺乏

經(jīng)費(fèi)問題是各國非營利組織普遍面臨的問題，從中國的情況來看，經(jīng)費(fèi)問題似乎更為突出，有相當(dāng)一部分非營利組織處在嚴(yán)重資金不足的狀況下，無法開展正?；顒印７菭I利組織往往要同時依賴“體制內(nèi)”和“體制外”的兩種資源。對于自上而下成立的非營利組織，往往能獲得一定的政府經(jīng)費(fèi)，但是是非常有限的，用于開支基本的辦公用費(fèi)和工作人員的工資，要開展更多的活動需依賴民間的籌資。對于自下而上成立的社團(tuán)來說，就更需要從民間籌集資金。正因?yàn)榉菭I利組織資金來源渠道依賴政府，經(jīng)濟(jì)地位決定社會地位，導(dǎo)致非營利組織在社會活動過程中受政府主導(dǎo)，屬于服從、附屬地位。

二、福利多元主義視角下政府和非營利組織在慈善超市中的角色分析

經(jīng)過上文的分析，筆者把慈善超市的運(yùn)營管理過程中所暴露出的問題最終歸結(jié)于政府大包大攬，給慈善超市冠上了政府主導(dǎo)的名義，政府和非營利組織在其中無合作可言?；谶@一主要問題根源，筆者選取了福利多元主義這一視角對慈善超市的主體問題進(jìn)一步深入剖析，希望在該視角的界定下，明確政府和非營利組織在慈善超市的發(fā)展中各自的定位。

（一）福利多元主義視角下的多元主體

在西方社會政策領(lǐng)域中，福利多元主義主要指福利的規(guī)則、籌資和提供由不同的部門共負(fù)責(zé)任，共同完成。福利多元主義為人所熟知的一般有羅斯的三分法（國家、市場和家庭）和伊瓦斯的四分法（市場、國家、社區(qū)和公民間社會）。[2]

四分法在三分法所提倡的國家、市場和家庭的基礎(chǔ)上強(qiáng)調(diào)非營利志愿組織在福利供給上的重要作用。福利多元主義認(rèn)為福利的來源應(yīng)該多元化，福利責(zé)任不僅應(yīng)該由國家來承擔(dān)，家庭、社區(qū)和非營利志愿組織也應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，兩方應(yīng)該是合作關(guān)系。

慈善超市服務(wù)的主體是臨時困難群體，貼上的是社會救助的標(biāo)簽，但又不是絕對的社會救助。慈善超市把“慈善”和“超市”結(jié)合在一起，也就意味著其主要通過義賣、捐贈等慈善活動來達(dá)到救助的目的。而慈善事業(yè)是在政府的倡導(dǎo)或幫助、扶持下，由民間的團(tuán)體和個人自愿組織開展活動，不求回報地實(shí)施救助的事業(yè)，這就意味著慈善超市須是在政府的指導(dǎo)和幫助下，由社會非營利組織全面展開運(yùn)營的。另外理論上來說，社會救助和社會福利的精髓都是利他主義，二者都將為社會群體提供幫助作為應(yīng)盡職責(zé)，兩者具有很強(qiáng)的趨同性。[6]

慈善超市的運(yùn)營和發(fā)展以被服務(wù)者為中心，它更多地是關(guān)乎社會福利、公眾福祉，因此從社會福利視角出發(fā)顯得更為適切。另外在此過程中政府和非營利組織存在多元的互動維度，福利多元理論恰好研究準(zhǔn)備了這樣多維的框架。因此筆者為探索最利于慈善超市可持續(xù)發(fā)展和提供服務(wù)的方式，經(jīng)過前期分析，利用福利多元主義的理論視角對慈善超市的指導(dǎo)和運(yùn)營主體進(jìn)行明確而清晰的定位，嘗試從主體的明確以及不同性質(zhì)主體間的多維互動出發(fā)探索慈善超市的可持續(xù)發(fā)展之路。

（二）福利多元主義視角下政府和非營利組織的作用發(fā)揮

1.福利多元的理念貫徹。

福利多元主義的兩個主要理念是： （1）分權(quán)，即政府不僅要將福利服務(wù)的行政權(quán)由中央政府轉(zhuǎn)移給地方政府，同時也要從地方政府轉(zhuǎn)移至社區(qū)，由公共部門轉(zhuǎn)給非營利組織。（2）參與，參與的實(shí)質(zhì)是非營利組織可以參與福利服務(wù)的提供或規(guī)劃，福利消費(fèi)者也可以和福利提供者共同參與決策。所以可以說，福利多元主義本身是一個偏重于社會過程，它強(qiáng)調(diào)的政府權(quán)力分散化和社會福利社會化，為非營利組織參與社會福利服務(wù)提供了重要的理論依據(jù)。

2.多維度分析政府和非營利組織應(yīng)發(fā)揮的作用。

馬丁·鮑威爾（2011）主張在對福利多元主義進(jìn)行分析時采取三維度的分析框架，即包括供給、融資和規(guī)制三個維度。[3]區(qū)別于以往“供給”的單一維度，多維度展開分析內(nèi)容更加豐富，分析結(jié)果更能使人信服，為慈善超市未來發(fā)展提供更好的路徑。

（1）供給，也可稱為遞送，即慈善超市的人員傳輸方面，指慈善超市應(yīng)配備專業(yè)的經(jīng)營人才和志愿者，避免非專業(yè)化和去志愿化。由于本文主要分析的是政府和非營利組織的角色定位和兩者間的關(guān)系，因此主要把篇幅放在融資和規(guī)制兩方面上。

（2）融資，前文分析原因時提及非營利組織的經(jīng)費(fèi)缺乏，一方面依靠政府供給有限，另一方面社會籌資有限，導(dǎo)致部分非營利組織終止前行。相關(guān)研究表明借助政府的經(jīng)費(fèi)資助，很多非營利組織得以維持或擴(kuò)大規(guī)模，并能夠使常規(guī)服務(wù)變得更加多元，但是在現(xiàn)實(shí)生活中政府的資助總是有限的，且非營利組織申請資助的過程中往往為了迎合政府而放棄了原本的的追求。因此非營利組織的發(fā)展與其融資模式息息相關(guān)。目前而言主要以政府資助和社會慈善捐助為主，而慈善超市本身的利潤僅占3%左右，筆者認(rèn)為在慈善超市的問題上，非營利組織的融資應(yīng)從政府、慈善超市本身和社會三個方面出發(fā)。政府撥款幫助運(yùn)營的同時，非營利組織也不能過度依賴政府的財政撥款，而是要發(fā)揮自身作為“超市”的盈利性功能，具體操作下文對策中將做詳細(xì)說明。

（3）規(guī)制，規(guī)制是指政府根據(jù)相應(yīng)的規(guī)則對微觀主體行為實(shí)行的一種干預(yù)，本文中具體指的是在慈善超市正常的發(fā)展運(yùn)作過程中政府所給予的指導(dǎo)幫助和建設(shè)性要求，貫穿了慈善超市經(jīng)營前、中、后整個過程。對于政府一方，系統(tǒng)內(nèi)各級政府間應(yīng)培養(yǎng)相應(yīng)的管理能力，包括對非營利組織的目標(biāo)、限制及其獨(dú)特性的理解、理解服務(wù)的連續(xù)性需要、保持對資金的敏感度、了解各種合作模式的優(yōu)劣以及掌握如何降低合同的不確定和風(fēng)險等能力。在培育非營利組織并借其提供社會服務(wù)的過程中通過制定政策，完善資助制度，建立政府和非營利組織間的聯(lián)系等達(dá)到一定程度的干預(yù)和管理。于非營利組織而言，機(jī)構(gòu)需要回歸和反思機(jī)構(gòu)的使命，認(rèn)清社會服務(wù)最終要回歸人的需要和社會價值，機(jī)構(gòu)的成敗不單在于能否有效率地提供服務(wù)，還在于能否回應(yīng)社會需要，贏得民眾及合作方的信任。

三、福利多元主義視角下政府和非營利組織在慈善超市中的角色調(diào)整

（一）政府引導(dǎo)和幫助慈善超市的發(fā)展

上文中進(jìn)行“規(guī)制”這一維度的分析時已對政府的貫穿作用有所提及，筆者在此將具體從實(shí)際操作上進(jìn)一步明確政府的角色。

首先就是制造良好的制度環(huán)境，由各相關(guān)部門依法進(jìn)行管理和監(jiān)督，并給予經(jīng)辦者和捐助者一定的稅收減免優(yōu)惠和政策照顧。政策的作用是指導(dǎo)和幫助，引領(lǐng)未來發(fā)展趨勢，同時也是硬性保障。

另外慈善超市的發(fā)展中融資模式也是很重要的一環(huán)，政府的資助是其中不可或缺的一部分。2014年初出臺的《民政部關(guān)于加強(qiáng)和創(chuàng)新慈善超市建設(shè)的意見》中“加強(qiáng)和創(chuàng)新慈善超市建設(shè)的保障制度”模塊中強(qiáng)調(diào)，各地民政部門要加大政府購買社會服務(wù)力度，每年爭取一定比例的財政資金，通過委托、承包、采購等方式支持社會力量建設(shè)和運(yùn)營慈善超市。依法協(xié)調(diào)財稅部門減免慈善超市有關(guān)稅收。開展慈善超市從業(yè)人員的專業(yè)培訓(xùn)，增強(qiáng)其人力資源支撐。

在整個過程中政府應(yīng)該起宏觀調(diào)控的作用，政策和財政支持是慈善超市發(fā)展的兩個重要前提。

（二）非營利組織對慈善超市實(shí)行市場化運(yùn)營模式

慈善超市的融資僅僅依靠政府財政補(bǔ)貼是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，也不能依賴于外界慈善組織的援助，筆者認(rèn)為最可持續(xù)的方式是發(fā)揮慈善超市本身作為“超市”的作用，即慈善超市的運(yùn)營應(yīng)該是市場化的運(yùn)營方式。慈善超市運(yùn)營的成本不可忽略，收集捐贈物質(zhì)的支出、必要的加工費(fèi)用、員工工資、房租費(fèi)及水電費(fèi)等都是不可小覷的費(fèi)用，所以無需諱言慈善超市的商業(yè)性質(zhì)，而且要追求利潤。慈善超市面向所有人群，只是困難人群憑券領(lǐng)物，一般人群正常消費(fèi)，非營利事業(yè)的慈善超市并非不能盈利，只不過是獲得的利潤不能用來分紅，只能用來進(jìn)行慈善事業(yè)。當(dāng)然。這就要求我們對慈善超市的監(jiān)管必須加強(qiáng)。

（三）政府和非營利組織的監(jiān)督、匯報機(jī)制

在慈善超市的運(yùn)營過程中，政府和非營利組織不應(yīng)該是老板和伙計的關(guān)系而應(yīng)該是伙伴的關(guān)系，但與此同時也少不了政府的監(jiān)管機(jī)制。政府和非營利組織間應(yīng)該存在一種長期的聯(lián)系機(jī)制。從政府的角度來說，在基于社會組織以足夠的空間和信任之外，要從資金的流向、運(yùn)營情況等各個方面對慈善超市進(jìn)行監(jiān)督，政府要借助社會的力量加強(qiáng)對慈善超市的監(jiān)督管理。例如可以通過輿論和媒體監(jiān)督慈善超市，或通過第三方的評估引導(dǎo)和規(guī)范慈善超市的行為，甚至可以鼓勵慈善超市建立統(tǒng)一性的組織，通過此組織督促慈善超市的自律行為等等。以慈善超市的角度看，慈善超市應(yīng)該定期將運(yùn)營情況匯總給相關(guān)部門這樣不僅可以得到來自政府和社會的信任，后續(xù)也會得到更大程度的融資和運(yùn)營支持。

（四）用行動矯正理念偏差

計劃經(jīng)濟(jì)時代政府的大包大攬導(dǎo)致人們?nèi)狈⑴c社會事務(wù)的意識和激情，理念的滯后是最致命的，但往往又是最難改變的。所以筆者認(rèn)為應(yīng)該用行動來矯正理念上的偏差，即加大宣傳部分非營利組織和個人參與社會公共事務(wù)的的成功例子，在此基礎(chǔ)上著力宣傳公共事務(wù)的社會性，國家出臺的相關(guān)政策等，理念轉(zhuǎn)變之后參與或支持社會事務(wù)的公共組織和個人隊伍會不斷壯大，以此達(dá)到良性的循環(huán)。

四、結(jié)論

政府主導(dǎo)型的慈善超市存在由于政府失靈帶來損失的風(fēng)險，不僅社會非營利組織的加入在主體上實(shí)現(xiàn)了多元化，政府和非營利組織的有效合作還能將兩者的功能進(jìn)行整合。我國慈善超市在政府制度財政支撐和非營利組織運(yùn)營管理兩個主體的共同努力協(xié)作下，以期促進(jìn)慈善超市不斷獲得生命力，實(shí)現(xiàn)慈善救助的可持續(xù)發(fā)展。

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[責(zé)任編輯：彭 亮]