任遠(yuǎn)喆+劉漢青

2016年12月19日晚，俄羅斯駐土耳其大使安德烈·卡爾洛夫在安卡拉出席畫展開幕禮時，被一名喬裝成警察的槍手瘋狂射殺。土警方當(dāng)場擊斃了兇手，并把事件定性為恐怖襲擊，俄方派出的特勤小組目前仍在土耳其開展調(diào)查。一周之后，希臘駐巴西大使基里亞科斯·阿米里迪斯因情殺客死異鄉(xiāng)。一時間，關(guān)于外交人員在派駐地安全與保護的古老話題重回人們視線。

外交人員保護規(guī)范的歷史形成

外交官作為特殊群體，代表派遣國在接受國承擔(dān)重要使命，是國與國之間溝通的橋梁和紐帶，如何保護他們的安全一直是國際外交規(guī)范的重要組成部分。在西方外交萌芽的古希臘時期，對于外交官（當(dāng)時叫“傳令官”）的保護就成為焦點。著名歷史學(xué)家修昔底德在《伯羅奔尼撒戰(zhàn)爭史》中描繪了很多因沒能保護好對方“外交人員”而致國與國之間兵戎相見的事例。我國古代也早有“兩國交兵不斬來使”的傳統(tǒng)。

2016年12月20日，遭槍殺的俄羅斯駐土耳其大使卡爾洛夫的遺體被運回莫斯科。

1648年《威斯特伐利亞條約》的簽署奠定了近代外交的雛形。伴隨常駐使節(jié)制度在歐洲的確立，對外交人員的保護開始制度化和規(guī)范化。彼時著名的國際法學(xué)家格勞秀斯、瓦泰爾等人紛紛著書立說，闡釋使節(jié)的權(quán)利，其中一項基本原則就是人身、家眷、隨從以及相關(guān)物品的“不可侵犯”，以及接受國對此不可推卸的責(zé)任。

近代戰(zhàn)亂不斷，置國際規(guī)范于不顧而針對外交官的襲擊屢有發(fā)生且愈演愈烈。1971年簽訂的《維也納外交關(guān)系公約》是外交規(guī)范的集大成者，其第29條規(guī)定“外交代表人身不得侵犯。外交代表不受任何方式之逮捕或拘禁。接受國對外交代表應(yīng)特示尊重，并應(yīng)采取一切適當(dāng)步驟以防止其人身、自由或尊嚴(yán)受有任何侵犯”。一般來講，接受國有義務(wù)對外交代表給予應(yīng)有的尊重，并采取一切必要措施對外交人員加以保護，防止其人身、自由或尊嚴(yán)受到侵犯;對那些侵犯外交人員人身安全的肇事者，接受國應(yīng)依法懲處，并向受害者及其使館表達歉意。1973年通過的《維也納領(lǐng)事關(guān)系公約》中對領(lǐng)事使團及領(lǐng)事代表的保護也有類似條款。

1973年聯(lián)合國大會通過了《關(guān)于防止和懲處侵害應(yīng)受國際保護人員包括外交代表的罪行的公約》，對外交官的保護作出了更加明確、細(xì)致的規(guī)定。1979年發(fā)生的“伊朗人質(zhì)危機”事件促使聯(lián)合國于1981年1月通過了《考慮有效措施以加強對外交和領(lǐng)事團和代表的保護及其安全》的決議，提請各國政府對嚴(yán)重侵犯外交和領(lǐng)事人員安全的罪犯繩之以法，并防止惡性案件的發(fā)生。

中國是外交人員保護國際規(guī)范制定與發(fā)展的積極貢獻者，不但參與了各個時期幾乎所有相關(guān)國際法的制定，還相繼制定了《外交特權(quán)與豁免條例》和《領(lǐng)事特權(quán)與豁免條例》等國內(nèi)法。工作實踐中，根據(jù)需要常年為駐我國的外交領(lǐng)事使團館舍配備武警保衛(wèi)，與外交領(lǐng)事使團保持經(jīng)常性溝通，加強應(yīng)急管理。還在聯(lián)合國相關(guān)會議上就進一步加強外交和領(lǐng)事使團及其代表的預(yù)防保護措施、不斷完善事后追責(zé)懲戒措施等多次提出建議。

外交人員遭襲的著名案例

外交人員保護相關(guān)規(guī)范的發(fā)展與完善是建立在一次次侵襲事件的教訓(xùn)基礎(chǔ)上的。翻開近代史，針對外交人員的侵襲大概經(jīng)歷過三個高峰期。一是第一次世界大戰(zhàn)開始前，即“凡爾賽—華盛頓體系”形成前，發(fā)生過多起針對外交官侵襲的典型事件。最有名的便是1895年晚清重臣李鴻章在日本馬關(guān)談判期間遇刺及1900年德國駐華公使克林德在開槍尋釁后被清軍擊斃的事件，兩者均一定程度上影響了地區(qū)形勢，并使接受國在國際上一度處于被動境地。

二是冷戰(zhàn)期間，特別是1965年至1985年間，影響比較大的事件有10余起，例如在危地馬拉、日本、巴西、蘇丹、黎巴嫩等國發(fā)生的一系列美國使節(jié)遇刺或傷害致死事件，以及1972年中國常駐聯(lián)合國代表團一外交官被敵對勢力下毒致死事件。冷戰(zhàn)時期的激烈對抗造成了身處國際交往和斗爭前沿的外交人員容易首當(dāng)其沖成為被侵害對象。

三是2001年美國發(fā)動反恐戰(zhàn)爭之后，代表性的有2003年梵蒂岡派駐布隆迪大使被殺，2005年埃及駐伊拉克大使遇害、阿爾及利亞駐伊拉克外交官遭綁架，2012年美國駐利比亞大使在班加西遇襲身亡，2014年前后也門多國外交官遭襲，當(dāng)然也包括新近發(fā)生的俄羅斯駐土耳其大使遇刺事件，都與恐怖主義或種族仇殺有關(guān)。

可以看出，針對外交人員的侵襲具有明顯的地域特征，亞洲和非洲成為“重災(zāi)區(qū)”。尤其值得注意的是近十年間至少有11次外交人員遇襲事件發(fā)生在中東地區(qū)，密度最大，惡性程度不斷挑戰(zhàn)著外交規(guī)范的底線。

從所致原因看，針對外交人員的侵襲基本可分為恐怖主義及其反政府活動、犯罪活動、他國加害、群體事件和意外事故等，其中恐怖襲擊占據(jù)主要。刑事犯罪活動的主要動機以報復(fù)社會和搶劫為主，比如2014年俄駐蘇丹總領(lǐng)事及夫人遭襲受傷事件。他國加害常見于戰(zhàn)爭敵對國之間，著名事件如1945年瑞典駐匈牙利一年輕外交官失蹤的“瓦倫堡事件”（后檔案解密顯示可能是前蘇聯(lián)以從事間諜活動為由將其秘捕處決）、1942年中國駐菲律賓領(lǐng)事官被日軍殘殺的“外交抗日九烈士事件”等。群體活動如抗議示威往往演變成對特定國家的攻擊，造成外交人員傷亡，班加西事件即是典型案例。此外，意外事故也是導(dǎo)致外交人員傷亡的常見原因。

從國別上看，駐世界各地的美國外交官是被侵襲最多的對象。據(jù)不完全統(tǒng)計，二戰(zhàn)結(jié)束以來的70多年間，美參贊及以上級別外交人員遇襲事件有11起，2000年之后駐外使領(lǐng)館遭襲事件9起，造成50多名外交官傷亡，涉及8名大使、1名總領(lǐng)事和多名高級外交人員。2012年9月美國駐班加西領(lǐng)館遭襲導(dǎo)致克里斯托弗·史蒂文斯大使和3名領(lǐng)館人員死亡，震驚世界，也深深攪動了美國的國內(nèi)政治。1998年8月7日幾乎同時發(fā)生的美國駐肯尼亞、坦桑尼亞大使館遭爆炸襲擊事件也刻寫在美國外交史上。

隨著中國不斷走向世界舞臺的中央，廣泛分布在世界各地的中國外交官的安全與保護同樣面臨越來越大的挑戰(zhàn)。新中國成立以來，有據(jù)可查的外交人員傷亡事件有9起，過去十幾年來中國駐外使領(lǐng)館遇襲事件有8起。

外交人員保護的困境與前景

近年來國際安全形勢不容樂觀，世界正在由“有序”轉(zhuǎn)向“無序”，外交人員的保護工作對各國來說都是日益復(fù)雜嚴(yán)峻的課題。除了國際和國內(nèi)安全環(huán)境的惡劣之外，一些接受國未能履行《維也納外交關(guān)系公約》和《維也納領(lǐng)事關(guān)系公約》所規(guī)定的義務(wù)，未能為派遣國外交人員提供足夠的安保服務(wù)，或雇傭的安保人員經(jīng)驗欠缺、裝備較差、人手不足等，也為侵襲行動提供了可趁之機。尤其是在安全局勢緊張的中東和非洲地區(qū)，一些國家自身治理能力不足，對提供保護心有余而力不足。此外，非對稱攻擊是恐怖分子實現(xiàn)目標(biāo)的主要手段，外交人員是這種攻擊手段的天然脆弱目標(biāo)。有跡象表明，由于對外交人員和外交設(shè)施的侵襲影響大，震懾效果明顯，此類襲擊是恐怖組織訓(xùn)練的“必修課”。

保護派出外交人員及其駐在設(shè)施，僅靠派出國自己的努力顯然是不夠的，推動建立更加完善的外交人員保護規(guī)范和合作網(wǎng)絡(luò)是大勢所趨。在這一問題上，聯(lián)合國應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，在聯(lián)合國框架內(nèi)針對外交人員襲擊事件善后及跨國打擊行動達成諒解，下屬國際法庭應(yīng)最大限度促進統(tǒng)一定罪量刑。接受國應(yīng)采取一切適當(dāng)?shù)念A(yù)防措施，保護外交和領(lǐng)事使團及其代表免受侵害，在實踐上為外交和領(lǐng)事使團配備專門的安保人員，遇有重大問題和敏感時期，主動及時加強安保措施等。在一些不夠發(fā)達、治理能力不足、安全形勢堪憂的地區(qū)和國家，在征得接受國同意的前提下，應(yīng)考慮允許由派出國向接受國派遣安全保衛(wèi)人員，保護外交和領(lǐng)事使團及其代表的安全。各國之間也可建立情報共享機制、空地聯(lián)動機制，多策并舉，將針對外交人員的侵襲扼殺在萌芽狀態(tài)，切實保護外交規(guī)范，維護外交秩序。

（作者分別為外交學(xué)院外交學(xué)與外事管理系副教授、碩士研究生）