○陳愛雪 劉艷

層次分析法的我國精準(zhǔn)扶貧實施績效評價研究

○陳愛雪 劉艷

在分析我國精準(zhǔn)扶貧的前提與實施內(nèi)核基礎(chǔ)上，運用層次分析法建立了包括5個一級指標(biāo)和15個二級指標(biāo)的精準(zhǔn)扶貧績效評價體系，并逐層分析。分析結(jié)果表明，一級指標(biāo)中的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和二級指標(biāo)中的貧困人口識別及產(chǎn)業(yè)扶貧精準(zhǔn)率的權(quán)重最高，表示以上指標(biāo)對精準(zhǔn)扶貧資金使用效率和政策效果影響顯著。最后，文章給出了相關(guān)對策建議。

層次分析法；精準(zhǔn)扶貧；績效評價

國家和政府在全國推行精準(zhǔn)扶貧工作并將其提升到國家扶貧戰(zhàn)略高度以來，扶貧工作產(chǎn)生了顯著的成果，但我國農(nóng)村實際發(fā)展情況參差不齊，貧困的原因呈現(xiàn)多元特征。尤其一些老少邊窮區(qū)域，其導(dǎo)致貧困的原因復(fù)雜、貧困現(xiàn)象多元、貧困程度深厚，“插花式”貧困人口分布混亂。因此，在繼續(xù)實施精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略，推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧工作過程中，要真正做到將我國農(nóng)村扶貧工作從“漫灌”改變?yōu)椤暗喂唷?，切實做到扶真貧、真扶貧，提高扶貧工作的效果。根?jù)相關(guān)理論和精準(zhǔn)扶貧工作的經(jīng)驗，設(shè)計一套科學(xué)合理的精準(zhǔn)扶貧績效評價體系勢在必行。對精準(zhǔn)扶貧的效果進(jìn)行量化，可以總結(jié)過去的扶貧工作經(jīng)驗，提高扶貧工作效率，達(dá)到良好的精準(zhǔn)扶貧的效果。

國外學(xué)者圍繞貧困與反貧困、扶貧瞄準(zhǔn)、扶貧政策等問題進(jìn)行了大量的研究，這些研究成果蘊含著精準(zhǔn)扶貧的思想與理念。20世紀(jì)50年代，世界銀行及相關(guān)學(xué)者以發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)為研究工具，對發(fā)展中國家或地區(qū)的貧困問題，進(jìn)行了多角度的研究并提出了各自的政策主張。例如劉易斯的二元經(jīng)濟(jì)模型、納克斯的貧困惡性循環(huán)理論和舒爾茨的人力資本理論。他們試圖從不同角度解釋貧困產(chǎn)生及持續(xù)的原因并試圖尋找解脫貧困的路徑。20世紀(jì)70年代之后，世界經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化又使學(xué)術(shù)界開始關(guān)注扶貧瞄準(zhǔn)問題，西方學(xué)者認(rèn)為有選擇性地實施社會政策可以在減少財政負(fù)擔(dān)的同時保護(hù)市場競爭。例如Sen.在1985年初步指出，政策扶持要投入到教育培訓(xùn)領(lǐng)域以提升貧困人口的人力資本*Sen.Amartya.Commodities and capacities.Amsterdam：North Holland，1985.，后來又進(jìn)一步指出即使是再嚴(yán)格的瞄準(zhǔn)，在實際中也會遇到信息不對稱、受益人口被污名化、不均衡權(quán)力結(jié)構(gòu)被固化、扶貧項目缺乏強有力的政治支撐等問題。Lardy(1988)為代表的許多學(xué)者主要關(guān)注扶貧資金投放的領(lǐng)域及方向的問題，認(rèn)為投入到農(nóng)業(yè)領(lǐng)域比投入到工業(yè)領(lǐng)域能夠給貧困人口帶來更大的收益*LARDY NICHOLAS. Agricultural in China’s Modern Economic Development. Cambridge：Cambridge University Press，1988.。關(guān)于扶貧瞄準(zhǔn)工作的具體操作實施辦法方面，NG Wingfai(2000)等提出有效的扶貧政策應(yīng)瞄準(zhǔn)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，并且認(rèn)為實施鄉(xiāng)鎮(zhèn)瞄準(zhǔn)具有低成本的優(yōu)勢，此外在技術(shù)方法上，扶貧瞄準(zhǔn)主要有個體需求評估法、指標(biāo)瞄準(zhǔn)法、自我瞄準(zhǔn)法和以社區(qū)為基礎(chǔ)的瞄準(zhǔn)法四種*NG WING-FAI. Poverty Alleviation in the Ningxia Hui Autonomous Region，China，1983—1992. Hong Kong：The Chinese University of Hong Kong，2000.。2001年的世界銀行發(fā)展報告進(jìn)一步細(xì)化或印證了Sen的觀點*WORLD BANK. Global Economic Prospects 2002：Making Trade Work for the World’s Poor. Washington，D.C.：World Bank，2001.。

我國從20世紀(jì)70年代末80年代初開始集中進(jìn)行對農(nóng)民貧困問題的研究并形成了諸多有益的研究成果。黃序和(1985)分析了農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制與農(nóng)戶擺脫貧困之間的關(guān)系*黃序和：《有些農(nóng)戶為什么還不能擺脫貧困——對福州百戶農(nóng)民家庭生活水平的調(diào)查分析》，《學(xué)習(xí)月刊》1985年第2期，第44—45頁。。汪三貴(2007)通過數(shù)據(jù)分析，分析了中國農(nóng)村扶貧計劃的村級瞄準(zhǔn)效率*汪三貴：《中國新時期農(nóng)村扶貧與村級貧困瞄準(zhǔn)》，《管理世界》2007年第1期，第56—64.。近幾年在扶貧評價指標(biāo)體系的建立與應(yīng)用的相關(guān)研究中，總體上看，囊括了資金投入、政策支持力度、扶貧效果等多維度指標(biāo)。付英(2011)從政策相關(guān)性、扶貧效率、扶貧效果、可持續(xù)發(fā)展能力四個方面入手，建立了針對貧困地區(qū)的綜合性扶貧績效評價指標(biāo)體系*付英、張艷榮：《蘭州市扶貧開發(fā)績效評價及其啟示》，《湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2011年第5期，第25—30頁。。高波等(2014)認(rèn)為當(dāng)前的財政資金績效考核更多只考慮了當(dāng)期的財政扶貧形成的增長數(shù)量效果，并未考慮增長質(zhì)量，提出應(yīng)綜合考慮經(jīng)濟(jì)績效、社會績效、環(huán)境績效，建立新型的財政扶貧資金績效評價指標(biāo)體系*高波、王善平：《財政扶貧資金綜合績效評價體系研究》，《云南社會科學(xué)》2014年第5期，第86—89頁。。陳曉麗(2015)利用層次分析法構(gòu)建了包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會發(fā)展、扶貧投入、扶貧效果等四個方面的一級指標(biāo)模型，對湖北民族地區(qū)的扶貧績效進(jìn)行了評價*陳小麗：《基于多層次分析法的湖北民族地區(qū)扶貧績效評價》，《中南民族大學(xué)學(xué)報( 人文社會科學(xué)版)》，2015年第3期，第76—80頁。。焦克源等(2015)將《中國農(nóng)村扶貧綱要》實施的2001-2011年十年作為研究區(qū)間，從貧困基礎(chǔ)、人文發(fā)展和生產(chǎn)環(huán)境三個維度構(gòu)建了少數(shù)民族貧困縣扶貧開發(fā)績效評價指標(biāo)體系，并利用時序主成分分析法對扶貧效果進(jìn)行了客觀評價*焦克源、徐彥平：《少數(shù)民族貧困縣扶貧開發(fā)績效評價的實證研究—基于時序主成分分析法的應(yīng)用》，《西北人口》2015年第1期，第91—95頁。。

可見，現(xiàn)有文獻(xiàn)對扶貧問題已做多維度研究，這為我們提供了寶貴的經(jīng)驗借鑒，拓寬了我國實施精準(zhǔn)扶貧政策的理論視野和研究框架體系，為進(jìn)一步探究精準(zhǔn)扶貧的績效評價體系提供了研究內(nèi)核?，F(xiàn)有研究具有以下特征：一是研究視野寬泛并在不斷拓展。學(xué)者們從政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化、地緣、生態(tài)等多個研究視角切入，并跟隨實踐的不斷深入，從經(jīng)濟(jì)貧困、社會參與制約、能力發(fā)展等多個方面審視貧困問題并提出相應(yīng)的政策。二是注重制度對貧困成因及精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略實施的作用。學(xué)者們沒有單純停留在考察扶貧政策實施效果、扶貧瞄準(zhǔn)偏差等現(xiàn)象上，開始注重研究隱藏在其后的深刻原因，主要包括研究扶貧政策的制度變遷歷程、解釋扶貧政策瞄不準(zhǔn)的制度原因，并從制度建設(shè)上提出相應(yīng)的對策建議等。三是研究內(nèi)容較為綜合。現(xiàn)有研究涉及國家扶貧政策實施及其帶來的效應(yīng)、扶貧對象自組織機(jī)制建設(shè)、區(qū)域扶貧、生態(tài)扶貧、財政和金融扶貧資金使用等眾多方面，研究內(nèi)容極為廣泛。四是學(xué)者們開始關(guān)注并重視扶貧工作的績效考核問題，且實證研究方法應(yīng)用越來越深入。從貧困區(qū)域多元化和致貧原因多重疊加等明顯特征出發(fā)，通過典型案例調(diào)查及經(jīng)驗總結(jié)、計量模型構(gòu)建、微觀調(diào)查數(shù)據(jù)收集處理等方法，對扶貧績效評價問題進(jìn)行較為深入細(xì)致的研究，形成了一些有獨到觀點和結(jié)論的學(xué)術(shù)研究成果。盡管如此，學(xué)者們對扶貧績效評價問題還處于探索階段：其一，對精準(zhǔn)扶貧中貧困對象的識別方式、精準(zhǔn)幫扶的具體措施缺乏全面系統(tǒng)的研究；其二，缺乏對貧困對象等相關(guān)主體利益訴求的調(diào)查與分析；其三，對扶貧績效評價體系的指標(biāo)選取、評價體系構(gòu)建和評價指標(biāo)適用性等方面還存在欠缺。因此，本文將以我國精準(zhǔn)識別及精準(zhǔn)幫扶等內(nèi)核為基礎(chǔ)，通過層次分析法，構(gòu)建一套有效的精準(zhǔn)扶貧績效評價體系。

一 我國精準(zhǔn)扶貧的基礎(chǔ)前提與實施內(nèi)核

近年來，政府一直致力于調(diào)整扶貧方向、重點任務(wù)和工作方法，以適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化。中國農(nóng)村貧困狀況大為緩解，貧困地區(qū)生產(chǎn)生活條件明顯改善，教育、科技、文化、衛(wèi)生等社會事業(yè)得到較快發(fā)展，為全球減貧做出了卓越貢獻(xiàn)。扶貧開發(fā)也從以解決溫飽為主要任務(wù)的階段轉(zhuǎn)入鞏固溫飽成果，加快脫貧致富、改善生態(tài)環(huán)境、提高發(fā)展能力、縮小發(fā)展差距成為新任務(wù)的新階段。在取得一定成就的同時，我國農(nóng)村進(jìn)入加速發(fā)展的黃金期，這使得貧困地區(qū)的扶貧環(huán)境發(fā)生了深刻變化，新形勢下精準(zhǔn)扶貧政策實施問題表現(xiàn)得尤為尖銳。隨著扶貧實際情況的變化，在精準(zhǔn)幫扶政策的重點傾斜之下，貧困戶和貧困戶、貧困戶和非貧困戶、貧困村和非貧困村之間，特別是處于貧困邊緣的群眾容易產(chǎn)生不平衡心理，由此導(dǎo)致上訪等諸多不穩(wěn)定因素。在扶貧呈現(xiàn)出與過去截然不同的發(fā)展背景下如何在保障廣大貧困地區(qū)群眾個體生存發(fā)展需求的基礎(chǔ)上堅持問題導(dǎo)向、靶向精準(zhǔn)、定點消除絕對貧困從而構(gòu)建有效的扶貧模式，無疑是我國不同區(qū)域面臨的極具普遍性的共同挑戰(zhàn)。精準(zhǔn)扶貧進(jìn)入攻堅期的復(fù)雜化加大了扶貧開發(fā)對象的精確瞄準(zhǔn)性使工作落實難度的挑戰(zhàn)變得更為艱巨。

(一)精準(zhǔn)識別是當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧的基礎(chǔ)前提

國家政府在2014年提出“通過對貧困戶和貧困村精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核，引導(dǎo)各類扶貧資源優(yōu)化配置，實現(xiàn)扶貧到村到戶，逐步構(gòu)建精準(zhǔn)扶貧工作長效機(jī)制，為科學(xué)扶貧奠定堅實基礎(chǔ)”作為目前中國扶貧系統(tǒng)的新工作機(jī)制和工作目標(biāo)。在扶貧工作一線實踐者眼中，精準(zhǔn)扶貧的核心內(nèi)容和理念通常被歸納為“扶真貧”和“真扶貧”*在實踐中貧困戶一般被區(qū)分為扶貧戶、低保戶、扶貧低保交叉戶、五保戶等等，各地有所差別。，這一機(jī)制出臺以期為不同類型的貧困戶提供差異性和針對性的扶持。扶貧工作由過去對貧困片區(qū)的瞄準(zhǔn)到貧困縣的瞄準(zhǔn)乃至到貧困戶的瞄準(zhǔn)，其扶貧政策的制定、實施乃至管理考核等應(yīng)該借鑒先試先行地區(qū)的寶貴經(jīng)驗。廣東省扶貧的“雙到”工作經(jīng)驗*鄧圣耀：《廣東精準(zhǔn)扶貧成全國經(jīng)驗》，《南方日報》，2014年3月26日。，從最開始的規(guī)劃到戶和責(zé)任到人*王和順：《廣東省精準(zhǔn)扶貧經(jīng)驗及對我區(qū)的啟示》，《北方經(jīng)濟(jì)》2014年第11期，第64—65頁。，發(fā)展到現(xiàn)在的扶貧資金到村到戶、扶貧駐村工作幫扶隊的成立及幫扶到戶等，都有綜合借鑒作用。

1.精準(zhǔn)識別是精準(zhǔn)扶貧工作有效開展的前提。精準(zhǔn)扶貧工作是由精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶和精準(zhǔn)管理構(gòu)成，其中后兩方面工作的有效開展離不開對包含精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)地區(qū)、精準(zhǔn)扶貧項目、精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)人群在內(nèi)的精準(zhǔn)扶貧識別。其原因在于，扶貧目標(biāo)對象的確定及對象特征決定了精準(zhǔn)幫扶的內(nèi)容及采取的措施，同時也是精準(zhǔn)扶貧管理的導(dǎo)向。精準(zhǔn)扶貧工作的有效開展，必然要結(jié)合貧困地區(qū)的自然環(huán)境條件、開發(fā)條件、區(qū)位條件、資源稟賦基礎(chǔ)及貧困戶的貧困特征、貧困致因等，因地制宜地在貧困地區(qū)篩選出切實可行并能夠?qū)崿F(xiàn)的幫扶項目。通過對扶貧項目的科學(xué)規(guī)劃實施，以促進(jìn)貧困地區(qū)貧困人口通過參與扶貧項目獲益以此盡早脫貧致富發(fā)展。以上就是精準(zhǔn)扶貧過程中精準(zhǔn)識別的內(nèi)容，通過對精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)對象(目標(biāo)地區(qū)、目標(biāo)人群及實施項目)的精準(zhǔn)識別，從而提高對精準(zhǔn)扶貧工作的針對性和有效性，為精準(zhǔn)扶貧工作順利實施提供基礎(chǔ)和方向指引，從該意義上來說，精準(zhǔn)識別是精準(zhǔn)扶貧工作有效開展的前提。

2.精準(zhǔn)識別是精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)實現(xiàn)的基礎(chǔ)。如前所述，可以將精準(zhǔn)扶貧的核心目標(biāo)定位于：通過對精準(zhǔn)扶貧項目的開展實施推動貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會、文化、文明、生態(tài)等的積極變遷及發(fā)展，最終實現(xiàn)貧困地區(qū)貧困人口的減貧脫貧致富。嚴(yán)格意義上的精準(zhǔn)扶貧，是一種“扶真貧“和“真扶貧”方式，有明確的扶貧宗旨和目標(biāo)，目的在于反貧困及消除貧困人口，扶貧項目的開展僅僅是工具和手段。精準(zhǔn)扶貧正好契合了上述扶貧目標(biāo)，并將其進(jìn)一步深化。但是，由于我國目前精準(zhǔn)扶貧工作開展的時間較短，在具體的制度設(shè)計上還存在一定的缺陷，因此使不少精準(zhǔn)扶貧項目出現(xiàn)針對性不強、粗放“漫灌”的現(xiàn)象，最終導(dǎo)致了結(jié)果與精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)瞄準(zhǔn)的偏差。主要表現(xiàn)在：由于一定的門檻要求及參與能力限制等最終從精準(zhǔn)扶貧項目中受益的主要是貧困地區(qū)中的非貧困人群(相對貧困人口)，而僅有較少的真正的貧困人口得到幫扶和實惠，并且受益也相對較少，精準(zhǔn)扶貧政策在實施過程中“扶強不扶弱”“幫富不幫窮”的現(xiàn)象屢見不鮮。為此，要使精準(zhǔn)扶貧落到實處并回歸其本質(zhì)，實現(xiàn)“扶真貧”和“真扶貧”的目標(biāo)，對扶貧對象的精準(zhǔn)識別就顯得非常重要，通過精準(zhǔn)識別可以準(zhǔn)確鎖定幫扶對象及貫徹幫扶內(nèi)容，找出“哪些貧困地區(qū)適合開展精準(zhǔn)扶貧”“哪些人需要精準(zhǔn)幫扶”“需要什么精準(zhǔn)幫扶”“適合實施什么樣的精準(zhǔn)扶貧項目”等，從而為精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)奠定基礎(chǔ)，確保瞄準(zhǔn)精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)。

3.精準(zhǔn)識別是精準(zhǔn)扶貧效率提高的需要。在精準(zhǔn)扶貧過程中，精準(zhǔn)識別是提高扶貧效率的第一步，因此對精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)對象進(jìn)行有效甑別顯得尤為重要。在扶貧過程中，一旦出現(xiàn)“精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)對象瞄不準(zhǔn)”或“精準(zhǔn)扶貧識別機(jī)制失靈”的問題，輕則導(dǎo)致精準(zhǔn)扶貧資源浪費及精準(zhǔn)扶貧效率下降，重則造成精準(zhǔn)扶貧工作系統(tǒng)性失效并使精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)難以實現(xiàn)。換句話說，能否精準(zhǔn)地識別出扶貧目標(biāo)對象(目標(biāo)地區(qū)、目標(biāo)人群及精準(zhǔn)扶貧項目)，將對精準(zhǔn)扶貧開發(fā)工作的成敗起著決定性的影響。目前，在有些地區(qū)，“關(guān)系扶貧”“人情幫扶”“拍腦袋定項目”的情況層出不窮，造成幫富不幫窮、該扶的沒有得到扶持等社會不公和扶貧資源浪費，甚至產(chǎn)生“尋租”并滋生腐敗，造成精準(zhǔn)扶貧資源的巨大浪費和低效使用。通過對精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)對象的精準(zhǔn)識別，可以減少并避免上述扶貧實踐問題的產(chǎn)生，增強精準(zhǔn)扶貧的針對性和有效性，提高資源配置效率，有利于實現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧“扶真貧”和“真扶貧”的目標(biāo)。

(二)精準(zhǔn)幫扶是精準(zhǔn)扶貧的具體實施內(nèi)核

隨著我國農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的深入推進(jìn)，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)日益重視精準(zhǔn)扶貧，各地也在積極努力探索有益模式。隨后，在我國2014年初下發(fā)的《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》中，要求創(chuàng)新扶貧開發(fā)工作機(jī)制，提出“建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制”，這表明精準(zhǔn)扶貧已經(jīng)上升為我國國家扶貧戰(zhàn)略。實施精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略是新時期我國農(nóng)村扶貧模式的重大變化，是我國農(nóng)村扶貧工作中改“漫灌”為“滴灌”，切實做到扶真貧、真扶貧，從而堅決打好扶貧開發(fā)攻堅戰(zhàn)的重要保障和現(xiàn)實途徑。在實施精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略中，由于貧困人口、扶貧格局的變化，扶貧發(fā)展的目標(biāo)與方向、支持對象、技術(shù)推廣、經(jīng)營模式打造等都將隨之發(fā)生變化?，F(xiàn)有扶貧政策在大規(guī)模扶貧模式和要求下雖然有效，但在貧困人口分散化、插花式分布的條件下顯然不適用，亟待調(diào)整優(yōu)化。因此，研究精準(zhǔn)幫扶政策對發(fā)揮扶貧作用、保障精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略有效實施等既顯得意義重大又現(xiàn)實迫切。精準(zhǔn)幫扶是精準(zhǔn)扶貧的關(guān)鍵，幫扶內(nèi)容直接關(guān)系到貧困人口的脫貧效果*廖小東、藤湘君：《精準(zhǔn)扶貧的現(xiàn)實難題及方略要務(wù)》,《華僑大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2016 年第1期，第48—54頁。。

1.精準(zhǔn)幫扶可以改善貧困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧條件。如前所述，精準(zhǔn)扶貧項目的實施具有一定的區(qū)域適用條件，包括資源稟賦條件、市場需求條件及配套基礎(chǔ)設(shè)施條件等。從資源稟賦的角度看，雖然一些貧困地區(qū)自然生態(tài)等資源非常豐富，具備發(fā)展特色精準(zhǔn)扶項目的得天獨厚的優(yōu)勢資源條件，但限于各種原因，貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長水平較落后，市場體制機(jī)制不健全，產(chǎn)業(yè)發(fā)展粗放，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展大多處于劣勢地位。總體表現(xiàn)為：第一，優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展沒有形成品牌效應(yīng)，缺乏相應(yīng)資金支持。分析其中原因，主要表現(xiàn)在：一方面，優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)資源的投資建設(shè)具有較長的周期性，對資金的需求和消耗較大，再加之相關(guān)的產(chǎn)業(yè)胚胎設(shè)施缺乏，進(jìn)一步加劇了資源開發(fā)對資金的巨大需求；另一方面，由于貧困地區(qū)本身經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后，地方政府沒有足夠的財力支持優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展所需要的資金積累。第二，人才奇缺。特別是高級技術(shù)人才的缺乏是制約貧困地區(qū)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)開發(fā)的重要因素。貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)條件落后吸引不了人才，更難以留住人才，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)規(guī)劃開發(fā)、經(jīng)營管理和服務(wù)人才嚴(yán)重不足。第三，基礎(chǔ)設(shè)施及配套服務(wù)設(shè)施落后。雖然政府每年會投入大量財政專項資金用于貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但建設(shè)一般都是為了解決當(dāng)?shù)鼗旧a(chǎn)生活為目的，因此其建設(shè)規(guī)模及檔次都難以滿足優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求。產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱依然是制約貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展的一大瓶頸，主要在于交通基礎(chǔ)設(shè)施落后、配套產(chǎn)業(yè)設(shè)施不足、服務(wù)設(shè)施水平低下等方面。第四，市場開發(fā)潛力不足。市場是構(gòu)成產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧開發(fā)最基本的內(nèi)容之一。貧困地區(qū)雖然有資源上的優(yōu)勢，但是由于產(chǎn)品遠(yuǎn)離主要市場，受到產(chǎn)業(yè)市場的輻射較小，加之市場拓展的高級經(jīng)營管理人才缺乏，導(dǎo)致扶貧產(chǎn)業(yè)開發(fā)潛力不足?；谝陨显?，貧困地區(qū)僅依靠自身能力遠(yuǎn)不能達(dá)到脫貧的預(yù)期目標(biāo)。貧困地區(qū)的精準(zhǔn)幫扶必須借助于外部力量來改善地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件，解決地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金不足、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施滯后、人才匱乏、市場開拓不足等方面的難題，以增強區(qū)域特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展動力及競爭力。通過對貧困地區(qū)精準(zhǔn)幫扶方案的實施，找準(zhǔn)貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)資源開發(fā)條件存在的優(yōu)勢和劣勢，并在此基礎(chǔ)上釆取有針對性的幫扶措施，對提升貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平意義重大。

2.精準(zhǔn)幫扶可以提升貧困人口參與能力。很顯然，貧困人口主動參與、有參與能力是實現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)的重要有效途徑。貧困人口的參與能力將會直接影響其參與精準(zhǔn)扶貧的意愿、參與層次方式及參與內(nèi)容，進(jìn)而會最終影響其在精準(zhǔn)扶貧中的受惠情況。因此，在某種程度上來說，貧困人口參與能力大小會決定精準(zhǔn)扶貧的成功與否，如何提高貧困人口參與能力將成為開展精準(zhǔn)扶貧的重要工作內(nèi)容之一。精準(zhǔn)扶貧既要扶業(yè)，更要扶人，其扶人的實質(zhì)就是提升貧困人口的自我發(fā)展能力和造血功能，即參與精準(zhǔn)扶貧的能力。但是由于各種因素的制約，貧困地區(qū)固有的惡劣自然生態(tài)環(huán)境、較低的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、落后的思想觀念和較差的人口教育文化素質(zhì)嚴(yán)重限制了貧困人口參與精準(zhǔn)扶貧能力，加之貧困人口自身能力不足、自我發(fā)展意識薄弱及“等、靠、要”思想嚴(yán)重等，導(dǎo)致貧困人口參與精準(zhǔn)扶貧困難重重。而精準(zhǔn)幫扶就是在對貧困人口參與能力方面存在的問題進(jìn)行深入分析、診斷的基礎(chǔ)上，針對其參與意愿及參與障礙等提供有針對性的幫扶措施。因此，精準(zhǔn)幫扶有利于貧困人口參與精準(zhǔn)扶貧能力的提升。

3.精準(zhǔn)幫扶可以實現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)。在精準(zhǔn)扶貧過程中，“扶”是手段和過程，包括對貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)的推動及貧困人口自我發(fā)展能力的扶持，這是實現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)的現(xiàn)實需要。一是通過精準(zhǔn)幫扶能幫助貧困對象實現(xiàn)減貧脫貧致富目標(biāo)，幫助貧困地區(qū)及貧困人口激活內(nèi)在發(fā)展動力，并結(jié)合國家有關(guān)扶貧支持政策，制訂符合貧困地區(qū)實際情況的扶貧發(fā)展規(guī)劃，充分挖掘貧困地區(qū)的特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)資源，變資源為資產(chǎn)，并最終轉(zhuǎn)化為貧困地區(qū)貧困人口脫貧致富的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢。二是通過充分落實精準(zhǔn)幫扶相關(guān)的扶貧攻堅措施，明確精準(zhǔn)幫扶的工作重點及具體策略，把精準(zhǔn)扶貧開發(fā)規(guī)劃、精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)轉(zhuǎn)化為貧困人口看得見摸得著的，能夠落實下去的具體工作，從而促進(jìn)貧困人口內(nèi)在的激勵機(jī)制的形成。三是通過精準(zhǔn)幫扶可以有效減少有限扶貧資源的消耗，降低扶貧資源漏出，提高扶貧資源的利用效率。由此可見，對扶貧目標(biāo)對象實施精準(zhǔn)幫扶有利于實現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧的最終目標(biāo)。

二 層次分析法及其適用性考察

(一)精準(zhǔn)扶貧指標(biāo)體系構(gòu)建原則

文章該部分在精準(zhǔn)扶貧的相關(guān)理論研究基礎(chǔ)上，結(jié)合某貧困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧的實踐工作，以績效評價相關(guān)方法為依托，提出了精準(zhǔn)扶貧績效評價指標(biāo)體系的構(gòu)建原則。構(gòu)建指標(biāo)體系以政策法規(guī)與相關(guān)文獻(xiàn)為依據(jù)，建立了包括精準(zhǔn)識別在內(nèi)的5個一級指標(biāo)與15個二級指標(biāo)，形成了一套針對該地區(qū)精準(zhǔn)扶貧績效評價的指標(biāo)體系，并利用層次分析法進(jìn)行了模型求解并進(jìn)行了結(jié)果分析。

影響精準(zhǔn)扶貧績效評價涉及多方面的因素，需要通盤考慮各方面因素的影響，建立一套科學(xué)合理的評價指標(biāo)體系，從而使評價過程更加全面合理。精準(zhǔn)扶貧績效既有一般扶貧綜合評價的普遍性，又具有精準(zhǔn)評價的特殊性。因此，為了考慮評價結(jié)果盡可能做到公正、科學(xué)、客觀全面，在建立精準(zhǔn)扶貧績效評價指標(biāo)體系時應(yīng)當(dāng)根據(jù)精準(zhǔn)扶貧績效評價的特點，遵循全面性、科學(xué)性、可比性、可操作性等四條原則*彭力：《公路網(wǎng)規(guī)劃評價指標(biāo)體系與實施決策方法研究》，南京：東南大學(xué)學(xué)位論文，2005年。。全面性原則指精準(zhǔn)扶貧績效評價是一個具有多層次、多因素交織的復(fù)雜系統(tǒng)，單項的指標(biāo)只能從某一方面反映評價對象的功能，卻不能全面反映整個系統(tǒng)的功能和效益。因此評價指標(biāo)體系力求全面反映系統(tǒng)的性能，要著重抓主要因素，注意指標(biāo)的代表性和系統(tǒng)的完整性，指標(biāo)既不重復(fù)，又不遺漏，指標(biāo)既相互補充又彼此獨立，能夠科學(xué)反映內(nèi)部結(jié)構(gòu)情況以及內(nèi)部系統(tǒng)結(jié)構(gòu)與外部環(huán)境之間的關(guān)系，既有直接效果，又能反映間接影響，實現(xiàn)平價效果的科學(xué)性和全面性，增加可信度?？茖W(xué)性原則是指精準(zhǔn)扶貧績效評價指標(biāo)體系的設(shè)計既要考慮評價的目的意義，同時又要符合客觀現(xiàn)象自身的規(guī)律特點，要求主觀與客觀實際相符合。綜合評價指標(biāo)體系作為主觀反映客觀的工具，基本要求是尊重事實，定量描述分析要在定性認(rèn)識的基礎(chǔ)上進(jìn)行，要在有關(guān)經(jīng)濟(jì)范疇內(nèi)加以評價，同時也要注意客觀對象的定量化特征，全面反映到指標(biāo)體系之中。只有遵循評價指標(biāo)的科學(xué)性原則，才能保證評價結(jié)果的科學(xué)性和權(quán)威性。簡言之，這套評價指標(biāo)體系不管是從單獨的元素構(gòu)成到結(jié)構(gòu)方面，還是從每個指標(biāo)的計算內(nèi)容和方法方面，都需要遵從科學(xué)事實，才能保證評價結(jié)果的合理、正確、科學(xué)?？杀刃栽瓌t要求對每個評價方案都是公平的，具有可比性。在時間與空間范圍內(nèi)均可以進(jìn)行比較，并具有動態(tài)性，遵循這樣的原則才能稱之為可比性原則。要堅持這種原則，要求在選擇指標(biāo)時，注重備選指標(biāo)的可比性和適用性，即使是同一個指標(biāo)，也要能對評價對象縱橫比較，這種要求就需要評價指標(biāo)在動態(tài)發(fā)展過程中保持相對的獨立性和穩(wěn)定性，以此強化評價指標(biāo)功能。所謂操作性原則，就是指評價指標(biāo)設(shè)計要具有可行性，所設(shè)計的指標(biāo)數(shù)據(jù)要從現(xiàn)有的資料數(shù)據(jù)中獲得，并且資料數(shù)據(jù)要具有可驗證性。對于精準(zhǔn)扶貧績效評價指標(biāo)體系，最大的特點就是其應(yīng)用實踐性，因此在設(shè)計評價指標(biāo)時，既要考慮評價的目的和實際需要，同時也要綜合考慮客觀條件是否可行，是否具有實踐應(yīng)用操作性。根據(jù)上述原則，在選擇評價指標(biāo)時還要考慮到以下幾個方面的問題，一是選用的各個評價指標(biāo)要盡可能獨立，互不影響；二是要在全面反映網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的情況下盡可能減少指標(biāo)數(shù)量；三是所選用的指標(biāo)要盡可能定量描述。

(二)精準(zhǔn)扶貧指標(biāo)體系設(shè)定與指標(biāo)說明

綜合中央、省級層面及某貧困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧相關(guān)政策與扶貧績效評價相關(guān)文獻(xiàn)，筆者認(rèn)為精準(zhǔn)扶貧能否取得理想效果，貧困對象識別是否精準(zhǔn)、項目選擇是否精準(zhǔn)、幫扶過程是否精準(zhǔn)組織及扶貧方式是否精準(zhǔn)非常關(guān)鍵。因此，本指標(biāo)體系從整體上考量精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)發(fā)展等精準(zhǔn)扶貧思想建立指標(biāo)體系，初步嘗試從投入端考慮精準(zhǔn)幫扶，從產(chǎn)出端考慮經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與減貧成效等因素，最終將精準(zhǔn)扶貧績效評價的綜合評價指標(biāo)分為精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、減貧成效五個準(zhǔn)則層。在五個準(zhǔn)則層下，再遵循前面提出的指標(biāo)評價體系設(shè)計原則，從不同角度來探討準(zhǔn)則層下的子指標(biāo)，從而建立貧困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧績效評價指標(biāo)體系。

指標(biāo)選擇與說明：精準(zhǔn)扶貧績效評價是一個涉及多因素、多層次的系統(tǒng)，建立一個全面科學(xué)合理的綜合評價指標(biāo)體系對于今后進(jìn)一步提升精準(zhǔn)扶貧的效率與效益是非常有必要的。在傳統(tǒng)的扶貧評價體系中涉及的指標(biāo)容易交叉重復(fù)而造成遺漏，且特別容易忽視精準(zhǔn)扶貧的核心如精準(zhǔn)識別與精準(zhǔn)幫扶等內(nèi)容。因此，本文從某地區(qū)精準(zhǔn)扶貧現(xiàn)狀及問題的研究基礎(chǔ)出發(fā)，分別從精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、減貧成效等5個方面建立精準(zhǔn)扶貧綜合評價體系。接下來對各指標(biāo)的選擇原因與指標(biāo)進(jìn)行解釋。(1)精準(zhǔn)識別是精準(zhǔn)扶貧的基礎(chǔ)，《中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳印發(fā)<關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見>的通知》(中辦發(fā)〔2013〕25號，以下簡稱25號文件)對精準(zhǔn)扶貧提出了定義，并指出將建立全國性精準(zhǔn)扶貧對象識別統(tǒng)一指標(biāo)，2016年2月《省級黨委和政府扶貧開發(fā)工作成效考核辦法》發(fā)布，提出了精準(zhǔn)識別包括貧困人口識別率、貧困人口退出率兩項指標(biāo)，且屬于全國統(tǒng)一考核指標(biāo)。因此，本指標(biāo)體系據(jù)此建立精準(zhǔn)識別指標(biāo)層；貧困人口識別率指一個區(qū)域已建檔建卡的扶貧對象數(shù)量與實際需要精準(zhǔn)扶貧對象數(shù)量的比例；貧困人口退出率是指在一個評價周期內(nèi)，一個區(qū)域通過采取多種扶貧方式后，擺脫貧困縣標(biāo)準(zhǔn)的扶貧對象數(shù)量與需要扶貧人口的總量。(2)精準(zhǔn)幫扶：根據(jù)前文研究，精準(zhǔn)幫扶要確保精準(zhǔn)扶貧中的政策、資金與扶貧干部到位。根據(jù)《貧困地區(qū)貧困縣農(nóng)村扶貧開發(fā)工作考核辦法(試行)》，建立精準(zhǔn)幫扶指標(biāo)層，指標(biāo)包括扶貧政策制定精準(zhǔn)率、駐村精準(zhǔn)幫扶比例、扶貧資金使用效率三個指標(biāo)；扶貧政策制定精準(zhǔn)率是指在一個評價周期內(nèi)，經(jīng)過實踐檢驗可行的扶貧政策數(shù)量與在該周期內(nèi)區(qū)域所實施的扶貧政策總量的比例；駐村精準(zhǔn)幫扶比例是指在一個評價周期內(nèi)，實際開展駐村精準(zhǔn)幫扶的村落數(shù)量與計劃需要駐村幫扶數(shù)量的比例；扶貧資金使用效率是指在一定的考核周期內(nèi)，已經(jīng)使用的扶貧資金所完成的扶貧目標(biāo)與預(yù)定目標(biāo)的比例。(3)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展：結(jié)合某貧困地區(qū)貧困村與貧困人口扶貧實踐，建立包括產(chǎn)業(yè)扶貧精準(zhǔn)率、職業(yè)培訓(xùn)扶貧精準(zhǔn)率、教育扶貧精準(zhǔn)率三個指標(biāo)在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展指標(biāo)層。其中產(chǎn)業(yè)扶貧精準(zhǔn)率指扶貧規(guī)劃確定的扶貧產(chǎn)業(yè)與實施需要發(fā)展的扶貧產(chǎn)業(yè)的數(shù)量的比例；職業(yè)培訓(xùn)扶貧精準(zhǔn)率指針對扶貧對象開展的職業(yè)培訓(xùn)與扶貧對象實際需要的職業(yè)培訓(xùn)種類的比例；教育扶貧精準(zhǔn)率指針對扶貧對象實施的教育種類與實際需要的教育種類的比例。(4)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)：結(jié)合某貧困地區(qū)扶貧實踐，重點針對交通、水、電、信息化等當(dāng)前貧困村急需解決的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)問題，建立由村級道路暢通率、飲用水安全保障率、用電保障率、貧困村信息化率等四項指標(biāo)組成的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)指標(biāo)層。指標(biāo)解釋如下：村級道路暢通率指行政區(qū)域所屬的貧困村已經(jīng)通道路的數(shù)量與總的村落的比例；飲用水安全保障率指行政區(qū)域所屬的貧困村已獲得飲用水安全保障的數(shù)量與總的村落的比例；用電保障率指行政區(qū)域所屬的貧困村已獲得用電安全保障的數(shù)量與總的村落的比例；貧困村信息化率等指行政區(qū)域所屬的貧困村已實施信息化工程的村落數(shù)量與總的村落的比例。(5)減貧成效：根據(jù)《省級黨委和政府扶貧開發(fā)工作成效考核辦法》要求，減貧成效指標(biāo)包括建檔立卡貧困人口數(shù)量減少率、貧困縣退出率、貧困地區(qū)農(nóng)村居民收入增長率三項指標(biāo)，屬于全國統(tǒng)一考核指標(biāo)，本指標(biāo)體系據(jù)此建立減貧成效指標(biāo)層。建檔立卡貧困人口數(shù)量減少率指在考核周期內(nèi)，經(jīng)過對考核區(qū)域的精準(zhǔn)扶貧工作實施，貧困人口減少數(shù)量與總的扶貧人口數(shù)量比例；貧困縣退出率指在考核周期內(nèi)，考核區(qū)域內(nèi)經(jīng)過扶貧后，所屬貧困縣減少數(shù)量與總的貧困縣數(shù)量比例；貧困地區(qū)農(nóng)村居民收入增長率指的是在一定的考核周期內(nèi)，考核區(qū)域經(jīng)過扶貧后，所屬扶貧區(qū)域農(nóng)村人口年收入增長率情況。

三 層次分析法下我國當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧績效評價分析

(一)樣本來源與說明

根據(jù)上述分析，確定該地區(qū)精準(zhǔn)扶貧績效評價體系分為三層：目標(biāo)層、準(zhǔn)則層和指標(biāo)層，指標(biāo)體系構(gòu)成如表1：

表1 貧困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧績效評價指標(biāo)體系

上述評價指標(biāo)體系涵蓋了從精準(zhǔn)扶貧層面的主要指標(biāo)，包括精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、減貧成效等5個方面，充分考慮了一般常用的技術(shù)指標(biāo)、社會性指標(biāo)、經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，體現(xiàn)了指標(biāo)體系構(gòu)建的全面與科學(xué)性。

(二)指標(biāo)權(quán)重確定

在評價指標(biāo)體系構(gòu)建基礎(chǔ)上，采用何種方法確定各指標(biāo)權(quán)重，并對整個模型求解，成為最終解決問題的關(guān)鍵。在通過對各類方法比較的基礎(chǔ)上，本部分采用層次分析法對模型求解，并提出了求解的步驟。具體算法如下：

第一，構(gòu)建判斷矩陣。構(gòu)建判斷矩陣是進(jìn)行層次分析法的第一步，判斷矩陣的構(gòu)建方法是通過專家打分，將每一層次各因素的相對重要性用數(shù)值形式表示出來，通常取1，2，……9及它們的倒數(shù)作為標(biāo)度，其標(biāo)度含義即判斷矩陣表示針對上一層次某要素，同一層次要素兩兩比較，可建立起一個n階判斷矩陣，計算最大特征值和其對應(yīng)的特征向量。標(biāo)度含義見表2，另假定A與B比較得分為m，反之，B與A比較的得分為1/m。

表2 判斷尺度表

第二，權(quán)重向量計算。權(quán)重向量計算目的是為了發(fā)現(xiàn)決策問題的規(guī)律性，通過權(quán)重向量的計算，得到λmax后，需要進(jìn)行一致性檢驗。

權(quán)重向量計算采用合計法，即列向量先歸一化，對得到的新矩陣求和，再歸一化，求得權(quán)向量。對應(yīng)的λmax由式1計算獲得：

A·W=λmax·W

(公式1)

公式1中，A為原始判斷矩陣，W為計算獲得的權(quán)向量。

第三，一致性指標(biāo)計算與檢驗。一致性指標(biāo)計算公式如下：

(公式2)

一般說來，CI越大，表明判斷矩陣的一致性越強，判斷矩陣的構(gòu)建越趨于合理。但考慮到判斷矩陣受隨機(jī)偏離的可能性的存在，因此建立一致性評判指標(biāo)CR,將CI與RI比較，以檢驗判斷矩陣的一致性的優(yōu)劣。

(公式3)

CR作為一致性指標(biāo)，用于檢驗判斷矩陣是否通過一致性檢驗，若CR<0.1，表明判斷矩陣通過一致性檢驗，反之，則未能通過一致性檢驗。平均隨機(jī)一致性指標(biāo)RI大小與判斷矩陣階數(shù)相關(guān)，階數(shù)越大，則RI值越大，出現(xiàn)隨機(jī)偏離的可能性越大(表3)。若通過一致性檢驗，則可以確認(rèn)λmax對應(yīng)權(quán)向量。

表3 平均隨機(jī)一致性指標(biāo)RI標(biāo)準(zhǔn)值

從上述計算步驟看出，層次分析法將定性分析與定量分析有機(jī)結(jié)合起來，尤其適合應(yīng)用于以定性分析為主的決策問題。專家打分法的步驟是：成立貧困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧績效評價的專家組。由貧困地區(qū)扶貧辦聘請10位具有高級技術(shù)職稱的扶貧專家；向上述扶貧專家發(fā)放評價相關(guān)的指標(biāo)與調(diào)查表，請專家通過郵件等方式，對各指標(biāo)進(jìn)行打分；搜集匯總調(diào)查表，根據(jù)專家打分結(jié)果，求出各指標(biāo)的平均分?jǐn)?shù)；根據(jù)層次分析法計算的各指標(biāo)權(quán)重與平均得分，計算出貧困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧總體得分。

第四，權(quán)重的求解。為確定準(zhǔn)則層與指標(biāo)層各指標(biāo)的權(quán)重，根據(jù)層次分析法的建模原則，對各指標(biāo)層與準(zhǔn)則層指標(biāo)采用專家評分法建立判斷矩陣，按照層次分析法的相關(guān)計算方法，用和積法求出各個指標(biāo)權(quán)重，再按照一致性原則進(jìn)行檢驗。準(zhǔn)則層與指標(biāo)層的權(quán)重計算與一致性檢驗過程如下：

準(zhǔn)則層判斷矩陣及權(quán)重計算：根據(jù)專家評價結(jié)果，得到準(zhǔn)則層判斷矩陣為：

一致性檢驗：λmax=5.248，CI=0.0616，CR=0.055<0.1

精準(zhǔn)識別判斷矩陣及權(quán)重計算：經(jīng)專家評分，精準(zhǔn)識別判斷矩陣為：

精準(zhǔn)幫扶判斷矩陣及權(quán)重計算:根據(jù)專家評分結(jié)果，精準(zhǔn)幫扶判斷矩陣為：

一致性檢驗：λmax=3,CI=0，CR=0<0.1

經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展判斷矩陣及權(quán)重計算:經(jīng)專家評價，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展判斷矩陣為：

一致性檢驗：λmax=3.0385,CI=0.0192，CR=0.0332<0.1

基礎(chǔ)設(shè)施判斷矩陣及權(quán)重計算:經(jīng)專家評價，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)判斷矩陣為：

一致性檢驗：λmax=4.07,CI=0.0225，CR=0.025<0.1

減貧成效判斷矩陣及權(quán)重計算:經(jīng)專家評價，減貧成效判斷矩陣為：

一致性檢驗：λmax=3.04,CI= 0.0197，CR=0.034<0.1

第五，計算結(jié)果分析。根據(jù)計算結(jié)果，該地區(qū)精準(zhǔn)扶貧績效評價指標(biāo)體系各指標(biāo)權(quán)重匯總?cè)绫?：

表4 準(zhǔn)則層與指標(biāo)層權(quán)重匯總

層次總排序一致性檢驗如下：

CI=0.08×0+0.152×0+0.496×0.0191+0.23×0.0225+0.042×0.0197=0.02291<0.1

RI=0.08×0 +0.152×0.58 +0.496×0.58 +0.23×0.9+0.042×0.58=0.6052

CR=CI/RI=0.02291/0.6052=0.03785<0.1

(三)分析結(jié)果

1.從表4中的準(zhǔn)則層與指標(biāo)層的權(quán)重來看：準(zhǔn)則層的權(quán)重排行分別為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)識別與減貧成效。評價結(jié)果表明，在影響該貧困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧績效評價的指標(biāo)中，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展是最為重要的一項指標(biāo)，占比高達(dá)0.496，因為這一指標(biāo)是對精準(zhǔn)扶貧資金、政策等投入要素的最終檢驗，也是一個地區(qū)能否最終實現(xiàn)脫貧的根本；其次是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)指標(biāo)，權(quán)重為0.23，表明基礎(chǔ)設(shè)施落后仍然是影響貧困地區(qū)脫貧的重要瓶頸，通過大力開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，能夠大幅度改善貧困地區(qū)的發(fā)展環(huán)境與條件，是扶貧績效的重要檢驗指標(biāo)；排列為第三的是精準(zhǔn)幫扶指標(biāo)，精準(zhǔn)扶貧政策是我國長期以來扶貧政策的重要創(chuàng)新，然而，如果僅有政策創(chuàng)新，而無政策的有效執(zhí)行，政策的效果將大打折扣。因此，除對給予結(jié)果導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)高度重視外，精準(zhǔn)幫扶權(quán)重達(dá)到0.152，表明精準(zhǔn)扶貧政策的執(zhí)行是除結(jié)果外的重要因素；排列為第四的是精準(zhǔn)識別指標(biāo)，盡管精準(zhǔn)識別屬于政策創(chuàng)新范疇，也屬于精準(zhǔn)扶貧的前提和基礎(chǔ)，理應(yīng)給予相對高的權(quán)重，但中央相關(guān)精準(zhǔn)扶貧政策與國務(wù)院扶貧辦實施細(xì)則對精準(zhǔn)識別的標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容與指標(biāo)均給予了明確規(guī)定，對貧困地區(qū)而言，精準(zhǔn)識別更多屬于執(zhí)行層面的事務(wù)。因此專家賦予的權(quán)重相對較低；排名第五的是減貧績效，盡管減貧績效是檢驗所有扶貧政策的最終指標(biāo)，但由于減貧指標(biāo)更多從微觀層面的貧困戶個人與貧困村考慮。因此，個人層面的減貧績效必須從屬于宏觀的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的成效，只有在減貧宏觀效果良好基礎(chǔ)上，個人層面的幫扶效果才有可能取得良好績效，因此賦權(quán)最低。

2.通過對指標(biāo)層指標(biāo)的情況分析來看：精準(zhǔn)識別指標(biāo)中的二級指標(biāo)貧困人口識別比例的權(quán)重為0.75，顯著超過貧困人口退出比例的權(quán)重0.25，因此精準(zhǔn)識別指標(biāo)需要重點關(guān)注貧困人口識別比例；精準(zhǔn)幫扶指標(biāo)中，扶貧政策制定精準(zhǔn)率與駐村精準(zhǔn)幫扶比例權(quán)重均為0.429，這個分析結(jié)果表明，從影響精準(zhǔn)幫扶的效果因素上看，二者的影響同等重要，當(dāng)然也有所影響，但其影響程度與前二者比較，權(quán)重為0.152，相對較輕。在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展指標(biāo)評價中，產(chǎn)業(yè)扶貧精準(zhǔn)率最高，權(quán)重為0.538；其次為職業(yè)培訓(xùn)扶貧精準(zhǔn)率，權(quán)重為0.358；教育扶貧精準(zhǔn)率權(quán)重僅為0.104。經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展二級指標(biāo)評價表明，目前影響精準(zhǔn)扶貧中的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的主要因素是在產(chǎn)業(yè)扶貧精準(zhǔn)率與職業(yè)培訓(xùn)扶貧精準(zhǔn)率方面，需要重點關(guān)注，而教育扶貧精準(zhǔn)率賦予的權(quán)重非常低，表明該指標(biāo)并沒有被認(rèn)為是短期的重要影響指標(biāo)；在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)評價中，村級道路暢通率與用電保障率的權(quán)重分別為0.386和0.316，這兩個因素對能否滿足村民準(zhǔn)時出行與運輸，滿足基本的生活用電需求非常關(guān)鍵。飲用水安全保障率與貧困村信息化率權(quán)重分別為0.123和0.175，表明二者對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需求程度相對較低，原因在于交通與用電是當(dāng)前貧困地區(qū)急需解決的問題，而信息化需求則屬于更高層次的需求，只有在基本需求解決后，其需求性才能得到進(jìn)一步提升；在減貧成效指標(biāo)中，貧困人口收入增長率權(quán)重最高，為0.633，其次為建檔立卡人數(shù)減少率與貧困縣退出率，權(quán)重分別為0.261與0.106，減貧成效中，我們首要是要提高貧困村民的可支配收入，在此基礎(chǔ)上，貧困人口數(shù)量才會減少，相應(yīng)地才會使部分貧困縣脫貧，說明三者關(guān)系環(huán)環(huán)相扣。

3.各二級指標(biāo)折算成標(biāo)準(zhǔn)層權(quán)重后，在排名列前的六位指標(biāo)中，影響最大的是產(chǎn)業(yè)扶貧精準(zhǔn)率，其余5位指標(biāo)按照權(quán)重大小排序分別為職業(yè)培訓(xùn)扶貧精準(zhǔn)率、用電保障率、村級道路暢通率、扶貧政策制定精準(zhǔn)率、駐村精準(zhǔn)幫扶比例。剩余的9個指標(biāo)因素按權(quán)重排列分別為貧困人口識別比例、教育扶貧精準(zhǔn)率、貧困村信息化率、飲用水安全保障率、貧困人口收入增長率、扶貧資金使用效率、貧困人口退出比例、建檔立卡人數(shù)減少率、貧困縣退出率。二級指標(biāo)權(quán)重大小的排序從一定程度上反映了專家對精準(zhǔn)扶貧績效的關(guān)注重點。

四 結(jié)論與政策建議

本文在探索新時期扶貧環(huán)境的深刻宏觀背景變化下，貧困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧過程中精準(zhǔn)識別與精準(zhǔn)幫扶的現(xiàn)實重要性基礎(chǔ)上，建立了精準(zhǔn)扶貧績效評估指標(biāo)體系，通過上述研究得出以下結(jié)論：首先，扶貧對象的精準(zhǔn)識別直接關(guān)系精準(zhǔn)扶貧的目標(biāo)效果。精準(zhǔn)扶貧的核心是以貧困地區(qū)基本條件作為參照物，以貧困人口減貧脫貧致富為目標(biāo)，以貧困人口自愿參與為手段，通過扶貧項目實施帶動貧困人口持續(xù)受益和發(fā)展。因此，對扶貧目標(biāo)對象的精確識別是著手開展精準(zhǔn)扶貧工作的首要前提，直接關(guān)系著精準(zhǔn)扶貧的目標(biāo)效果，甚至可以在某種意義上決定精準(zhǔn)扶貧的成功與否。精準(zhǔn)識別是精準(zhǔn)扶貧工作系統(tǒng)運行的基礎(chǔ)，是實現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧“扶真貧”和“真扶貧”的前提，對于解決精準(zhǔn)扶貧中“能否扶？”“通過什么辦法扶？”以及“扶持誰？”等問題具有重要的意義和作用。其次，精準(zhǔn)幫扶是提升精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)對象自我造血功能的關(guān)鍵。精準(zhǔn)幫扶需要對識別出來的貧困地區(qū)、貧困村和貧困人口，深入分析致貧原因，根據(jù)貧困區(qū)域和貧困人口特征及其需求，制定精準(zhǔn)幫扶計劃，明確幫扶主體，確定精準(zhǔn)幫扶措施，以改善貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展條件，增加精準(zhǔn)幫扶的貧困人口自我脫貧能力。精準(zhǔn)幫扶作為精準(zhǔn)扶貧的關(guān)鍵，其主要解決精準(zhǔn)扶貧中“扶什么？”“誰來扶？”“如何扶？”的問題。通過精準(zhǔn)幫扶，可打破貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會等發(fā)展瓶頸，改善貧困地區(qū)扶貧資源開發(fā)條件，為貧困區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入新的活力；可把握貧困人口精準(zhǔn)參與的制約因素對癥下藥，根除致貧“病根”，提高貧困人口精準(zhǔn)參與扶貧的能力。第三，本文通過構(gòu)建農(nóng)村貧困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧績效評價指標(biāo)體系并求解，發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展是貧困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧績效評價的最重要評價指標(biāo)，占比接近50%，因為貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會能否發(fā)展是檢驗精準(zhǔn)扶貧資金、扶貧政策等投入要素能否起關(guān)鍵的最終結(jié)果，也是一個地區(qū)能否最終實現(xiàn)脫貧的根本。第四，產(chǎn)業(yè)發(fā)展關(guān)系到扶貧效果的可持續(xù)性和穩(wěn)定性，要順利實現(xiàn)貧困地區(qū)脫貧，對貧困地區(qū)的產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)幫扶處于重要地位，需要重點關(guān)注。根據(jù)上述研究結(jié)論，提出以下幾個方面的建議：

1.創(chuàng)新精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制。根據(jù)扶貧的基本原則，準(zhǔn)確識別扶貧對象、明確貧困認(rèn)定程序、精準(zhǔn)識別貧困原因并創(chuàng)新貧困評價體系?？蓪⒕唧w實施步驟設(shè)計為以下流程：第一步對確定的扶貧對象按照一定指標(biāo)進(jìn)行分解，在進(jìn)行廣泛宣傳基礎(chǔ)上農(nóng)戶按自愿原則提交申請，相關(guān)人員對提交材料通過入戶調(diào)查，走訪鄰居等方式進(jìn)行核實，確定扶貧對象之后還要通過村民代表投票等方式進(jìn)行民主評議，通過者還要經(jīng)過鄉(xiāng)鎮(zhèn)級、縣級等部門的審批和公示，最終確定扶貧對象。第二步即采集信息和建立檔案信息。這有助于提高扶貧工作效率，信息及時傳遞，推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧工作進(jìn)度。信息檔案是建立在縝密的調(diào)查工作基礎(chǔ)上的，對確定的貧困戶逐家逐戶進(jìn)行入戶調(diào)查和采集。信息答案的內(nèi)容包括家庭人口數(shù)量及結(jié)構(gòu)、總收入及其各來源結(jié)構(gòu)、接受教育程度及子女學(xué)歷、就業(yè)或打工情況、戶主聯(lián)系方式及扶貧工作對應(yīng)銀行賬號等信息。第三步做好檔案的歸類，保管留存等工作。根據(jù)檔案對貧困戶進(jìn)行歸類，確定不同的方案。例如有些喪失勞動能力的貧困戶，應(yīng)確定是否享受最低社會保障和救助保障等扶助，以保障其基本生存需要；有部分貧困村勞動力相對少，針對這種情況應(yīng)實施符合當(dāng)?shù)匕l(fā)展需求且具有區(qū)域特色的扶貧項目，例如特色產(chǎn)業(yè)、高效農(nóng)業(yè)等扶貧項目；如果幫扶對象是殘疾人，則可鼓勵其自主創(chuàng)業(yè)，例如實施具有康復(fù)和幫扶作用的項目；對于有剩余勞動力，勞動人口相對多的家庭，應(yīng)針對性地進(jìn)行職業(yè)技能培訓(xùn)，鼓勵自主創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)；有一部分貧困村勞動力外出打工者多，“空巢老人”和“留守兒童”較多，此時應(yīng)增加養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)和教育培訓(xùn)，防止貧困的代際傳遞。最后，要加強對扶貧對象的跟蹤，及時進(jìn)行信息反饋更新，以便更好地完善脫貧評估體系，加強扶貧效果。扶貧工作是一項長期工程，不是一蹴而就的事情。保證扶貧工作循序漸進(jìn)，形成農(nóng)民收入增長的長效機(jī)制，需要對扶貧對象進(jìn)行長期的跟蹤調(diào)查，及時總結(jié)經(jīng)驗。

2.加大扶貧資金投入力度，強化人力資本。扶貧工作需要向貧困地區(qū)注入大量的資金。扶貧投資與其它產(chǎn)業(yè)投資不同，脫貧工作是一項長期的工程，企業(yè)進(jìn)入風(fēng)險大，因此，扶貧資金需要大量中央和政府的資金支持。一是加大中央和各省級政府的扶貧投入預(yù)算，轉(zhuǎn)移支付資金應(yīng)多向貧困地區(qū)傾斜，提高政府資金使用效率。中央財政每年的預(yù)算中規(guī)劃一部分財政專項資金，專門用于扶貧工作。各省級政府和地方政府可從地方預(yù)算中撥付一部分資金專門用于對該地區(qū)貧困村的投入。資金的使用和流向與扶貧成果相掛鉤，根據(jù)扶貧績效評價標(biāo)準(zhǔn)，制定一套獎懲分明的機(jī)制，對扶貧工作效果好的，逐年加大投入力度，提高自主額度；對扶貧工作效果差，有資源浪費現(xiàn)象的，減少其投入力度，并實時進(jìn)行監(jiān)督和跟蹤。此外，政府的扶持資金要把握“度”，確立適時退出機(jī)制。扶貧工作是“造血型”的，旨在指引貧困戶建立起脫貧致富的長效機(jī)制，而不是“輸血型”的。要警惕在政府資金退出后又回到貧困狀態(tài)。二是激勵社會資本參與。國家扶持資金力量有限，應(yīng)通過國家財政貼息、減稅免稅等財政稅收杠桿，鼓勵各商業(yè)機(jī)構(gòu)和金融機(jī)構(gòu)對貧困地區(qū)提供金融支持，降低貸款門檻，拓寬融資渠道。通過小額創(chuàng)業(yè)貸款、小型風(fēng)險投資等形式為貧困農(nóng)戶提供一定的商業(yè)貸款。社會資本參與將會大大降低國家財政壓力，有利于國家扶持資金的適時退出。三是鼓勵企業(yè)進(jìn)駐貧困地區(qū)，開發(fā)當(dāng)?shù)刭Y源，促進(jìn)資源就地轉(zhuǎn)化，帶動地區(qū)發(fā)展。我國多數(shù)貧困村的特點是交通偏僻，基礎(chǔ)設(shè)施落后，同時這些地區(qū)擁有自然環(huán)境好，農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)豐富等優(yōu)勢。通過企業(yè)入駐，利用當(dāng)?shù)氐馁Y源，形成特色產(chǎn)業(yè)，既有利于提高勞動就業(yè)，也可提高當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶的收入。四是通過各種激勵機(jī)制，吸引優(yōu)秀的科技人才，強化貧困地區(qū)的人力資本，保障長效穩(wěn)定的發(fā)展機(jī)制。人力資本短缺是我國貧困地區(qū)普遍存在的問題。通過“大學(xué)生回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)”“基層干部扶貧工程”等項目吸引優(yōu)秀的技術(shù)人才和組織管理人才，對農(nóng)戶進(jìn)行適當(dāng)?shù)募夹g(shù)培訓(xùn)和組織管理等，提高貧困農(nóng)戶的整體素質(zhì)。

3.確保精準(zhǔn)扶貧考核體系的科學(xué)性及開放性。精準(zhǔn)扶貧區(qū)別于之前的扶貧工作的主要特點在于“精準(zhǔn)”二字，即有科學(xué)完善的扶貧考核體系。一是保證精準(zhǔn)扶貧考核體系的“重質(zhì)不重量”。數(shù)字及量化的標(biāo)準(zhǔn)，具有容易獲取，結(jié)果直觀等特點，也能說明一些實際問題。但是，同時也應(yīng)認(rèn)識到“數(shù)量性”精準(zhǔn)并不完全是“真實性”精準(zhǔn)。在精準(zhǔn)扶貧工作中，不能凡事都從數(shù)字出發(fā)，還要充分考慮貧困的不同表現(xiàn)形式及扶貧結(jié)果的不同表現(xiàn)形式。二是我國地區(qū)發(fā)展差距大，脫貧評估體系的建立和評價更適合進(jìn)行縱向比較。貧困的特征可能各有不同，應(yīng)在實事求是的基礎(chǔ)上，對貧困評價指標(biāo)進(jìn)行權(quán)衡和修正，而不能以一蓋全。對一些扶貧效果好的地區(qū)，可設(shè)立為典型，研究其績效評價體系設(shè)立的科學(xué)性和實際應(yīng)用性，并對其他地區(qū)進(jìn)行考核試點。經(jīng)過一定時間的實踐，再進(jìn)行效果評價。三是精準(zhǔn)扶貧績效評價體系是開放性的。社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境瞬息萬變，精準(zhǔn)扶貧工作剛剛起步，總會不斷產(chǎn)生一些新的問題和矛盾。因此，精準(zhǔn)扶貧績效評價體系要確保其開放性。根據(jù)實際情況，對一些不符合實際情況的指標(biāo)進(jìn)行調(diào)整和替換，使精準(zhǔn)扶貧績效評價指標(biāo)能夠適時、科學(xué)、合理的反應(yīng)實際問題。四是建立科學(xué)配套的考核體系。扶貧工作需要多方面的配套工作，精準(zhǔn)扶貧績效考核體系需要與其相配套的其他考核體系。例如，通過建立專門真對精準(zhǔn)扶貧工作的金融部門及企業(yè)風(fēng)險投資績效考核體系，使金融及企業(yè)資本流向更合理的扶貧領(lǐng)域；通過確立創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)績效評價體系，對扶貧對象的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)進(jìn)行合理評估，保證其穩(wěn)定性；通過確立合理的干部扶貧工作考核體系，結(jié)合定性考核和定量考核，準(zhǔn)確認(rèn)定基層干部的扶貧效果，并以此作為干部提拔重用的標(biāo)準(zhǔn)。總之，只有精準(zhǔn)扶貧考核體系與其它項配套體系相結(jié)合，才能形成完善的精準(zhǔn)扶貧機(jī)制，確保精準(zhǔn)扶貧工作的有序、有效實施。

【責(zé)任編輯 南 橋】

A Study on the Performance Evaluation of Precision Poverty Alleviation Based on Analytic Hierarchy Process

CHEN Ai-xue，LIU Yan

ombining with domestic and foreign relevant experience,this paper establishes the performance evaluation system of precision poverty alleviation based on analyzing the prerequisites and implementation of our country’s precise poverty alleviation relevant experience.The performance evaluation system of precision poverty alleviation includes five first-level indicators and fifteen secondary indicators.The results show,the highest weight indicators are economic and social development in the primary indicators and poverty population identification and industry poverty alleviation accuracy on the secondary indicators.This indicates the above indicators have a significant impact on the use efficiency of precise poverty alleviation funds and policy effect.Finally,the paper puts forward the relevant countermeasures and suggestions based on the results of analytic hierarchy process.

analytic hierarchy process;poverty alleviation;performance evaluation

2017-01-20

陳愛雪，內(nèi)蒙古民族大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院副教授，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，主要研究方向：經(jīng)濟(jì)學(xué)理論與農(nóng)村發(fā)展。劉艷，內(nèi)蒙古民族大學(xué)旅游與航空學(xué)院教授，管理學(xué)博士，主要研究方向：農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理(內(nèi)蒙古 通遼 028000)。

國家社會科學(xué)基金項目“民族地區(qū)資源開發(fā)與保護(hù)專業(yè)農(nóng)牧民利益機(jī)制研究”(12BM2086)；德國糧惠世界基金項目“內(nèi)蒙古開魯縣荒漠化防治與農(nóng)村綜合發(fā)展”(20130118E)。

F323.8

A

1006-1398(2017)01-0116-14