鄭云婷

摘 要：我國公務(wù)員工資經(jīng)過多次改革與調(diào)整，每次改革都存在著進步之處，同時也存在著不足。本文通過縱向與橫向?qū)Ρ确治?，從合理性和合法性視角，試探究我國公?wù)員工資正常增長長效機制面臨的重點和難點，并做出總結(jié)。

關(guān)鍵詞：公務(wù)員；長效機制；工資；重點；難點

中圖分類號：F244 文獻標識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2017）01 — 0082 — 03

當下我國公務(wù)員的收入增加尚沒有形成可靠機制。一方面，由于物價上漲、現(xiàn)有公務(wù)員工資制度的弊端導致公務(wù)員隊伍人才流失嚴重、基層公務(wù)員收入與工作量不成正比等現(xiàn)象出現(xiàn)，使公務(wù)員工資增長具有必要性；另一方面，由于沒有形成相關(guān)的法律體系、公務(wù)員工資沒有做到對社會透明等原因，公眾經(jīng)常對公務(wù)員收入增加產(chǎn)生質(zhì)疑，公務(wù)員的工資又難以實現(xiàn)長效增長。要解決這一困境需要構(gòu)建并完善薪酬正常增長長效機制。

一、建國后歷次公務(wù)員薪酬制度改革回眸

我國公務(wù)員薪酬制度到目前為止已經(jīng)進行了五次改革：

1956年新中國成立后第一次對公務(wù)員薪酬制度改革。在全面實行公務(wù)員職務(wù)等級工資制的同時，根據(jù)地區(qū)發(fā)展狀況，訂立不一樣的薪酬標準，劃分工資區(qū)。這次工資制度改革的進步之處在于用貨幣制工資進一步打破原來供給制日漸僵化的困境。其遺憾之處在于標準繁多，有平均主義傾向等。

1985年開始進行第二次公務(wù)員薪酬制度調(diào)整。實行結(jié)構(gòu)工資制，規(guī)定工資分為以下幾個部分：作為生活保障的基礎(chǔ)工資；隨著參加工作時間增加而增加的工齡工資；以職務(wù)為依據(jù)體現(xiàn)貢獻的職務(wù)工資；以及起到鼓勵作用的獎勵工資。這次改革的進步之處在于使工資與績效相結(jié)合，對公務(wù)員工作起到激勵作用。其不足之處在于沒有把機關(guān)和事業(yè)單位工資區(qū)分開來等。

1993年我國第三次公務(wù)員薪酬制度改革工作展開。實行職級工資和技術(shù)職務(wù)工資，各地方也可以按具體情況提供地區(qū)津貼，并把機關(guān)和事業(yè)單位工資分開。這次改革的進步之處在于建立了補償機關(guān)工作人員在不同地區(qū)生活成本的津貼制度。但不足之處在于導致了地區(qū)間巨大的工資差，在實際中級別工資的作用也沒有充分發(fā)揮。

2006年公務(wù)員的薪酬制度第四次改革調(diào)整。取消了工齡工資和基礎(chǔ)工資，同時針對地區(qū)間發(fā)展不平衡，地區(qū)間工資差距較大的情況，注重控制工資差距。這次改革的創(chuàng)新之處在于簡化了工資結(jié)構(gòu)，并且適當向基層傾斜。但其不足之處在于工資統(tǒng)發(fā)中有許多相互依賴的部門〔1〕。

2015年公務(wù)員薪酬制度第五次改革。在改革養(yǎng)老保險制度的同時，調(diào)整基本工資標準，使公務(wù)員收入結(jié)構(gòu)趨于合理。這次改革的特點是增量改革并在改革中更加注重兼顧公平效率，不足之處在于仍缺乏明晰的公務(wù)員職位工資分類標準等。

二、我國公務(wù)員薪酬增長面臨的困境

（一）公務(wù)員薪酬法律制度不完善

我國公務(wù)員法制建設(shè)相對落后，就目前來看，我國對公務(wù)員工資做出規(guī)定的主要是國家公務(wù)員法、一些條例和文件，但是相比于一些制度建設(shè)歷史較早，法律體系較為完善的國家，我國還存在著沒有專門法律進行詳細規(guī)定說明，沒有形成法律體系等不足之處。

（二）現(xiàn)有薪酬制度難以對公務(wù)員起到激勵作用

首先，在標準工資作用削弱的情況下，地方性補貼逐漸發(fā)揮著越來越重要的作用?；竟べY較低，而地方補貼差距較大，不利于公務(wù)員隊伍的建設(shè)，尤其是一些基層崗位建設(shè)。其次，各職務(wù)之間工資沒有拉開差距，難以有效調(diào)動工作的積極性，因此難以體現(xiàn)職責、能力方面的差別。

（三）工資增長長效機制沒有建立

目前，我國沒有形成公務(wù)員薪酬增加的長效機制。公務(wù)員的工資水平應(yīng)與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)，隨之變化而及時調(diào)整。然而由于績效量化考評困難等多種因素影響，公務(wù)員工資調(diào)整速度總是有所落后。1956年以來中國經(jīng)歷了多次公務(wù)員工資調(diào)整，但總的來說，由于缺少制度規(guī)定，沒有形成增長長效機制。

（四）公務(wù)員工資地區(qū)間差異較大

各地公務(wù)員收入差距較大，尤其是東西部地區(qū)差異巨大，這主要是由于各省市之間的地方補貼間巨大的差異導致的。與公務(wù)員制度比較健全的國家工資比例相反，目前我國公務(wù)員基本工資占收入比例不高，而各種津貼補貼等卻要占到收入大部分〔2〕?？紤]到各地物價水平和經(jīng)濟發(fā)展水平的差異，公務(wù)員工資地區(qū)間差異有其合理性，可以根據(jù)購買力、物價水平等作為衡量標準。

三、部分發(fā)達國家公務(wù)員的薪酬制度介紹

（一）美國

1.薪酬結(jié)構(gòu)與管理

美國公務(wù)員一般分為地方及聯(lián)邦政府兩個層次，不同層次其工資管理者也有所差異。其薪酬分為五個部分：工資、津貼、福利、保險、獎勵。在工資上，制定適用于不同職類的工資表，進行有效管理。實行職位工資制，劃分非常詳細，不同類型的公務(wù)人員薪酬不同。在津貼上，美國公務(wù)員有豐富的補貼；在福利上，主要是休假，包括年假，病假，家庭假和醫(yī)療假等；在保險上，有較為完善的保險制度，提供包括養(yǎng)老保險等不同險種；在獎勵上，有多種類型的獎金，用來表揚激勵工作突出的公務(wù)員。

2.工資增長機制

在薪酬調(diào)整方面，也做到了靈活有效，制定了《可比性工資法案》等法案，每年對企業(yè)人員工資水平進行評估，根據(jù)評估及時調(diào)整公務(wù)員薪酬，實現(xiàn)內(nèi)外部工資的比較平衡。除此之外，還把物價波動等因素考慮在內(nèi)，對工資及時進行調(diào)整。

3.法律體系

美國公務(wù)員工資方面形成了較為完善的法律體系，不僅有單行法規(guī)，還有行政命令作為補充。美國法律方面起步較早并經(jīng)過一系列的探索，其中，1883年的彭德爾頓法提出實行功績制，1923年的聯(lián)邦政府職位分類法對公務(wù)員職位分類做出詳細闡釋，1990年頒布的聯(lián)邦公務(wù)員可比性工資法案對工資標準做出規(guī)定，這些法律法規(guī)使公務(wù)員工資管理、增長有所依據(jù)。

（二）英國

1.薪酬結(jié)構(gòu)與管理

英國公務(wù)員分為高級和一般公務(wù)員。收入主要由基本工資、績效工資、福利、津貼和包括養(yǎng)老保險在內(nèi)的各種保險組成。英國公務(wù)員待遇較好，平均工資比企業(yè)員工平均工資高，工作時長也短于企業(yè)員工平均工作時長〔3〕。

2.工資增長機制

高級公務(wù)員薪酬很大部分與績效相關(guān)，動態(tài)調(diào)整。同時，審評機構(gòu)會對企業(yè)對應(yīng)比較職位工資變動狀況進行調(diào)查，結(jié)合通貨膨脹率，提出調(diào)整工資的建議，由政府對文官工資進行動態(tài)調(diào)整〔4〕。一般公務(wù)員薪酬采取協(xié)商方式。通過一系列調(diào)整機制使公務(wù)員的收入與社會勞動力市場發(fā)展相協(xié)調(diào)。

3.法律體系

英國公務(wù)員制度歷史悠久，形成了較為完整的法律體系，十九世紀頒布的《文官工資法》就對公務(wù)員工資做出明確規(guī)定。除了固定的法律規(guī)定之外，每年英國財政部都會對公務(wù)員的薪酬發(fā)布指導意見。這些法律、文件對英國公務(wù)員薪酬的管理發(fā)揮著重要作用。

（三）日本

1.薪酬結(jié)構(gòu)與管理

日本公務(wù)員的收入主要由工資局、地方人事委員會等進行管理。在結(jié)構(gòu)上，主要分為基本工資、獎金以及津貼補貼。在獎金方面，津貼與績效考核相關(guān)〔5〕。同美國類似，其基本工資依據(jù)統(tǒng)一的工資表來確定。除此之外，日本公務(wù)員還有多種津補貼。

2.工資增長機制

按照公務(wù)員法規(guī)定，日本的公務(wù)員工資考慮社會經(jīng)濟等因素，進行不斷調(diào)整。公務(wù)員的職務(wù)依據(jù)難度與復(fù)雜程度，進行等級劃分。同時，日本政府每年還會對企業(yè)中各類職員工資水平和國民經(jīng)濟進行調(diào)研，考察之后提出調(diào)整的方案，經(jīng)議會審批后進行調(diào)整，使公務(wù)員收入適應(yīng)日本社會的發(fā)展要求。

3.法律體系

日本公務(wù)員工資有一整套完整的伴隨吏治改革而建立法律體系，包括總體法規(guī)、專門法律和行政法規(guī)，通過法律對公務(wù)員工資進行規(guī)范。在《國家公務(wù)員法》后，頒布了如《國家公務(wù)員退休津貼法》《報酬法》等一系列法律法規(guī)。

四、國外公務(wù)員薪酬制度對我國的啟示

外國公務(wù)員的薪酬制度都有自身的歷史發(fā)展過程，并適應(yīng)各國的國情。通過分析可以看出國外公務(wù)員制度較為完善的國家，普遍具有以下幾個特征：

首先，是較為完善的法律制度。美國、英國、日本都有多部專門的法律對公務(wù)員的薪酬進行規(guī)定，建立標準、劃分職務(wù)等級。完善的法律體系是建立長效機制的基礎(chǔ)，只有建立完善法律體系，才能使公務(wù)員工資制度有法可依。

其次，國外公務(wù)員收入調(diào)整注重與社會發(fā)展接軌。使公務(wù)員工資不至于落后于國家和地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平。建立調(diào)查小組或?qū)ｉT機構(gòu)對社會物價水平、企業(yè)工資水平進行調(diào)查，進而提出調(diào)整意見。

此外，注重薪酬結(jié)構(gòu)的合理性。薪酬結(jié)構(gòu)的合理性離不開相對完善法律體系，通過法律政策規(guī)定和不斷調(diào)整，使公務(wù)員工資結(jié)構(gòu)趨于合理，合理的薪酬結(jié)構(gòu)對公務(wù)員來說也是一種有效的鞭策手段。

五、公務(wù)員薪酬增長長效機制重點

（一）提高對公務(wù)員薪酬法制化管理的水平

目前，在公務(wù)員制度比較完善的國家，都有一套關(guān)于公務(wù)員工資增長與調(diào)整的法律，而目前我國沒有專門法律對公務(wù)員收入調(diào)整改革進行規(guī)定。公務(wù)員工資應(yīng)該以法律形式予以規(guī)定，因為法律的相對穩(wěn)定性，有益于實現(xiàn)公務(wù)員工資正常增長長效機制，避免公務(wù)員工資調(diào)整改革的隨意性，有利于建立規(guī)范公平的公務(wù)員工資結(jié)構(gòu)，有利于規(guī)范公務(wù)員的津補貼，是有效實現(xiàn)公務(wù)員收入增長長效機制的基礎(chǔ)。

（二）建立完善公務(wù)員薪酬比較調(diào)整機制

1.實現(xiàn)公務(wù)員平均薪酬與社會平均薪酬間比

較調(diào)整

在《公務(wù)員工資條例》中，沒有做出關(guān)于公務(wù)員收入在整個社會工資中處于什么水平的闡釋。根據(jù)外國經(jīng)驗并結(jié)合本國國情，公務(wù)員的工資應(yīng)高于社會平均收入，但同時應(yīng)注意符合國家經(jīng)濟發(fā)展水平，否則容易引起社會矛盾?？梢酝ㄟ^對社會經(jīng)濟發(fā)展統(tǒng)計數(shù)據(jù)的分析、公務(wù)員工資定期調(diào)查機制、公民參與、民意調(diào)查等方式進行調(diào)整，科學地實現(xiàn)公務(wù)員工資與社會平均工資間的平衡。

2.進行各地區(qū)間公務(wù)員薪酬間比較調(diào)整

由于地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展差異較大，目前津貼是造成各地公務(wù)員工資差異巨大的重要因素，所以應(yīng)對這一差距進行合理控制，又要與各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)。對自身財力有限的地區(qū)，中央應(yīng)給予更多的財政支持與傾斜。這一政策有利于對縮小經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)與邊遠貧困地區(qū)的公務(wù)員的工資收入差距，實現(xiàn)各地區(qū)公務(wù)員工資間的比較平衡。

3.實現(xiàn)內(nèi)外部類似崗位間薪酬比較調(diào)整

許多公務(wù)員制度較完善的國家把公務(wù)員依據(jù)工作性質(zhì)等劃分類別，通過社會上類似職位調(diào)研比較來確定、調(diào)整公務(wù)員的工資。我國可以在現(xiàn)有的劃分之上對公務(wù)員職位進行細分，加強職務(wù)分類，在建立完善的公務(wù)員工資調(diào)查機制的基礎(chǔ)上，通過與社會相似職位的工作人員進行分析比較，確定公務(wù)員工資標準，實現(xiàn)內(nèi)外部相似崗位間工資的平衡。

（三）建立實施公務(wù)員薪酬調(diào)查制度

建立公務(wù)員工資調(diào)查制度，可以為公務(wù)員收入增長提供客觀標準和依據(jù)。一方面對公務(wù)員實際薪酬進行調(diào)查，另一方面對社會工資水平進行調(diào)查。在公務(wù)員工資調(diào)查機制建立的過程中，注意選擇合適的比較對象，由中央、地方專家領(lǐng)導小組實施調(diào)查。在調(diào)查中，注意有針對性等。最后，可以調(diào)查結(jié)果作為參考依據(jù)，確定是否普遍調(diào)整公務(wù)員工資。

六、建立公務(wù)員薪酬正常增長長效機制難點

（一）社會輿論壓力

對公務(wù)員工資變動需要采取謹慎的態(tài)度以及進行科學地論證。一方面，由于媒體對公務(wù)員貪污受賄等新聞的報道，使社會上產(chǎn)生誤解，形成對公務(wù)員的不良印象。另一方面，公務(wù)員既是工資增長政策的制定者，又是這項政策的獲益者，自然容易引起非議。

因此，要加強立法過程的透明性與公平性，注意建立溝通機制提高公眾參與程度；此外，還要加強公務(wù)員自身隊伍建設(shè)，提高公務(wù)員素質(zhì)，這樣，公眾對公務(wù)員工資增長會有更多地理解，工資增長的質(zhì)疑與壓力也會小很多。

（二）績效考評實施困難

首先，大多數(shù)公務(wù)員主要從事具體的社會管理工作，然而在實際中，一些工作和效果難以進行量化，從而對考評造成一定難度。同時目前公務(wù)員績效考核標準較模糊，實施起來較困難，考評本身的公正性也受到質(zhì)疑。并且我國公務(wù)員缺乏完善的職位分析，而職位分析又作為考核績效的關(guān)鍵。這些因素都從客觀上造成了績效考評困難。

因此，要不斷改進公務(wù)員績效考評體系，在考評過程中，廣泛聽取意見，了解公眾的社會評價，從而有利于實現(xiàn)公正的考評。用量化指標對公務(wù)員規(guī)范考核，對不同崗位的公務(wù)員采取不同的考核指標，有針對性〔6〕。

七、小結(jié)

中國公務(wù)員工資正常增長長效機制的構(gòu)建，目前還面臨著一定的困難，但也要看到，我國已經(jīng)在多次公務(wù)員工資改革推進過程中取得的巨大成效。從世界范圍看，西方國家公務(wù)員薪酬制度也都經(jīng)歷過較長時間的發(fā)展過程并仍進行不斷調(diào)整。在總結(jié)我國公務(wù)員工資改革的歷史，吸收國外公務(wù)員工資改革經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，中國公務(wù)員工資正常增長機制的構(gòu)建必將穩(wěn)步推行。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕高澤華.公務(wù)員工資沿革：四大改革有哪些亮點和遺憾〔EB/OL〕.http：//politics.people.com.cn/n/2014/0910/c1001-25629081.html.

〔2〕劉強.公務(wù)員工資制度改革的回顧與建議〔J〕.宏觀經(jīng)濟管理，2014，（07）：28.

〔3〕高寧.國外公務(wù)員薪酬制度介紹〔J〕.中國勞動，2014，（04）：24.

〔4〕林勝.我國公務(wù)員收入分配問題研究〔D〕.福建師范大學，2012.

〔5〕王梅.日本公務(wù)員工資制度對我國的啟示〔A〕.中國軟科學研究會：第十一屆中國軟科學學術(shù)年會2015（下），2015.

〔6〕談韌.公務(wù)員薪酬制度現(xiàn)狀與對策建議——以江蘇省N市為例〔D〕.南京大學，2014.

〔責任編輯：孫玉婷〕