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城市建設用地的粗放低效利用與城市用地供給短缺在我國城市形成巨大反差，成為倒逼城市“存量空間轉(zhuǎn)向”的重要背景。最近一段時期，上海、深圳等特大城市非常重視優(yōu)化存量空間，出臺了如關(guān)于“工業(yè)用地二次開發(fā)”等方面的文件，但在實踐中仍在專項規(guī)劃、用地分類、實施程序等方面存在諸多難點，需要通過進一步深化改革，促進空間供給方式的轉(zhuǎn)變，走出一條“內(nèi)涵集約”的特大城市存量轉(zhuǎn)型之路，支撐城市功能提升和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，引領(lǐng)我國城市可持續(xù)發(fā)展。

一、我國特大城市正在進行著被動的“存量空間轉(zhuǎn)向”

改革開放30多年以來，我國城市規(guī)模大幅擴張，外延擴張型特征較為明顯。伴隨著城市空間的快速蔓延，近幾年來上海、廣州、深圳、杭州等一批特大城市已顯現(xiàn)出發(fā)展空間緊促、土地資源嚴重短缺等突出問題。如2012年上海、深圳、天津的開發(fā)強度分別達到35%、44%和31%，遠高于倫敦的23.7%、巴黎的21%，已經(jīng)接近城市的空間開發(fā)極限。不少特大城市土地利用總體規(guī)劃2020年控制指標剩余僅夠用1-2年，部分城市已經(jīng)突破2020年控制指標，基本農(nóng)田保護任務也呈現(xiàn)出倒掛現(xiàn)象，城市增量擴張潛力已非常有限。

與此同時，用地不集約、結(jié)構(gòu)不合理嚴重制約了我國城市競爭力的提升。2012年，我國城市人均建設用地約130平方米，遠遠高于發(fā)達國家人均82.4平方米和發(fā)展中國家人均83.3平方米的水平，用地的集約化水平明顯偏低。從結(jié)構(gòu)上看，我國城市工業(yè)用地占比偏高，普遍達到了40%-50%，北京、上海、廣州分別為22.0%、24.4%、24.1%，是紐約（3.6%）、倫敦（5.2%）、東京（3.1%）的4-6倍。地方政府追求工業(yè)稅收收入，以成本價大量供應工業(yè)用地，擠占了居住用地、公共設施和生態(tài)空間，導致我國城市居住、商業(yè)用地價格偏高，城市人居環(huán)境較差等問題，制約了城市競爭力。

我國城市建設用地的粗放低效與城市土地資源的短缺形成較大的現(xiàn)實反差。建設用地總量的“天花板”和耕地保護的“硬約束”倒逼我國特大城市不得不依靠存量空間提質(zhì)增效來滿足用地需求。在深圳，2014年計劃供地1750公頃，存量土地占到68.5%；在上海，未來7年將有超過300平方公里工業(yè)用地被減量、復墾或轉(zhuǎn)型，優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)正在成為資源緊缺條件下我國城市可持續(xù)發(fā)展的主要方式。隨著城市規(guī)模的不斷擴張，我國將有越來越多的城市面臨土地資源短缺的瓶頸，我國城市發(fā)展正由空間外延擴張型邁入以存量開發(fā)為主的“內(nèi)涵增長”新階段。

二、特大城市存量用地空間轉(zhuǎn)型具有深層次的邏輯理性

在當前我國特大城市普遍進入后工業(yè)化社會，城市經(jīng)濟活動和生產(chǎn)組織方式發(fā)生深刻轉(zhuǎn)變，促進存量用地空間轉(zhuǎn)型，推動特大城市進入“內(nèi)涵增長”新階段，無疑具有緊迫的現(xiàn)實意義和深層的邏輯理性。

一是有利于緩解城市的土地資源短缺瓶頸。上海、深圳等特大城市已面臨無地可用的局面，嚴重制約了城市的可持續(xù)發(fā)展，破解土地資源短缺瓶頸已成為這些城市的關(guān)鍵所在。借鑒上海的實踐經(jīng)驗，以規(guī)劃建設用地的“負增長”為發(fā)展目標，以總量鎖定、增量遞減、存量優(yōu)化為路徑，調(diào)整城市用地結(jié)構(gòu)，提升土地節(jié)約集約利用水平，有利于突破城市土地資源短缺瓶頸，促進城市集約轉(zhuǎn)型發(fā)展。

二是有利于優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)，全面提升城市環(huán)境質(zhì)量。《國家新型城鎮(zhèn)化（2014-2020）》指出，優(yōu)化城市內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)，促進城市緊湊發(fā)展，提高國土空間利用效率。促進特大城市持續(xù)有機推進城市更新，調(diào)整用地結(jié)構(gòu)，有利于以城市空間結(jié)構(gòu)的優(yōu)化增加城市的生活空間和生態(tài)空間，優(yōu)化城市生態(tài)環(huán)境，大力提升城市發(fā)展能級和發(fā)展活力。

三是有利于順應新業(yè)態(tài)、新商業(yè)模式的復合特性要求，加強城市土地利用管理方式創(chuàng)新。當前我國經(jīng)濟發(fā)展方式正從規(guī)模速度型粗放增長向質(zhì)量效益型集約增長轉(zhuǎn)變，以“互聯(lián)網(wǎng)+”“工業(yè)4.0”“智能制造”“O2O”為代表的新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、新商業(yè)模式大量涌現(xiàn)，研制復合、工商復合特征日趨顯著，跨行業(yè)、跨部門的協(xié)作不斷強化，這使我國在上世紀90年代末至本世紀初建立起來的以開發(fā)區(qū)為主要形態(tài)、以二三產(chǎn)業(yè)為主要劃分的用地管理模式難以適應現(xiàn)階段發(fā)展要求。支持上海等特大城市創(chuàng)新土地利用管理模式，試行用地性質(zhì)的兼容與轉(zhuǎn)換機制，調(diào)整用地結(jié)構(gòu)，有利于從“優(yōu)化存量”來尋找突破，協(xié)調(diào)推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與用地結(jié)構(gòu)的調(diào)整。

四是有利于轉(zhuǎn)變城市建設用地粗放低效發(fā)展方式，走出一條集約高效的城市發(fā)展新模式。上海、深圳等特大城市規(guī)劃建設水平較高，業(yè)態(tài)豐富多樣，創(chuàng)新土地利用管理模式，探索土地節(jié)約集約開發(fā)方式具有典型性。依托北京、上海等特大城市，開展先行先試，探索集約高效的城市發(fā)展模式，為數(shù)量眾多的二三四線城市提供可借鑒的經(jīng)驗，是我國轉(zhuǎn)變城市建設用地粗放低效發(fā)展方式的客觀需要。

三、特大城市存量用地空間轉(zhuǎn)型亟待破解三大難題

上海等特大城市在調(diào)整城市用地結(jié)構(gòu)、推進城市更新等方面進行了積極探索，上海和深圳分別出臺了城市更新（實施）辦法，廣州出臺了《“三舊”改造規(guī)劃》并成立了城市更新局，北京在城市總體規(guī)劃修改中也突出了“減量”“存量”理念。這些探索使用地供需矛盾有所緩解，如廣東省通過三舊改造節(jié)約土地100萬畝，相當于4年的新增用地指標，但還面臨一些制度障礙。

一是缺少專項規(guī)劃的統(tǒng)籌指導。用地結(jié)構(gòu)調(diào)整是一項系統(tǒng)工程，涉及土地、城建、交通、環(huán)境等多方面銜接和變更，往往牽一發(fā)而動全身，而我國現(xiàn)行規(guī)劃制度是基于增量用地管理而建立的，對存量土地的規(guī)劃管理滯后，多數(shù)城市目前還沒有編制城市用地結(jié)構(gòu)優(yōu)化相關(guān)專項規(guī)劃，這類規(guī)劃編制的理論方法、技術(shù)手段、管理體系還不健全，迫切需要加強規(guī)劃制度的探索創(chuàng)新。

二是缺少與時俱進的用地分類。用地混合是后工業(yè)化城市用地結(jié)構(gòu)變動的重要趨勢，隨著我國產(chǎn)業(yè)形態(tài)演進，既有單一功能的用地分類體系難以適應現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求，許多前景較好的新業(yè)態(tài)在現(xiàn)行用地分類體系中找不到對應的用地類型、達不到相應的用地門檻、得不到相關(guān)的用地支持，制約了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。迫切需要加快城市土地管理制度改革，與時俱進，形成與經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)升級相適應的分類體系。

三是缺少規(guī)范暢通的程序保障。存量用地中土地和房屋產(chǎn)權(quán)復雜、不同利益主體相互交織，歷史遺留問題較多，存在違法用地、違法建筑等問題。目前，各地在推進存量用地調(diào)整過程中，基本上是一事一議、一事一策，缺少國家政策的必要指導。從有關(guān)國家的經(jīng)驗看，存量用地調(diào)整均需要政府主導進行統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)和規(guī)范，需要國家層面圍繞報批、運作、考核、評價等，制定一套組合配套的政策和規(guī)范。

四、推進特大城市挖掘存量空間、調(diào)整城市用地結(jié)構(gòu)的對策建議

解決以上問題，需要按照有機更新、局部再生的理念，堅持積極實踐和穩(wěn)妥推進相結(jié)合，發(fā)揮規(guī)劃引領(lǐng)作用，挖掘城市存量空間潛力，優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)，支撐城市功能提升和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。

一是以“多規(guī)合一”為基礎，加強部門協(xié)調(diào)和規(guī)劃引導。將特大城市建成區(qū)全部納入“多規(guī)合一”試點，率先實現(xiàn)一本規(guī)劃、一張藍圖，在劃定城市開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線的基礎上，推進城市建設用地總量“零增長”“負增長”，以優(yōu)化城市開發(fā)邊界內(nèi)用地功能結(jié)構(gòu)為重點，逐步降低工業(yè)用地規(guī)模，提高住宅等生活用地比重，優(yōu)先保障公共設施和公共開放空間等公共要素落地，推進低效建設用地再開發(fā)，擴大生態(tài)用地，加強綠地、林地、濕地建設，改善人居環(huán)境，增強城市吸引力。

二是以存量空間為重點，編制城市用地結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整規(guī)劃。針對我國很多城市舊城區(qū)、舊廠區(qū)、開發(fā)區(qū)、城中村空間格局差、用地效率低、人居環(huán)境不適宜等問題，應按照新型城鎮(zhèn)化要求，以優(yōu)化城市用地結(jié)構(gòu)為主線，加快引導城市發(fā)展從增量擴張向內(nèi)涵提升轉(zhuǎn)變，編制存量空間優(yōu)化調(diào)整的專項規(guī)劃，指導城市更新、開發(fā)區(qū)功能轉(zhuǎn)型、三舊改造、工業(yè)用地二次開發(fā)等，明確未來一段時期城市用地調(diào)整規(guī)模、方向、布局和時序安排，制定城市中心區(qū)、重點發(fā)展地區(qū)、軌道站點周邊、景觀門戶地區(qū)的低效用地功能調(diào)整方案，加大空閑和閑置用地處置力度，推進舊城區(qū)整治與復興，疏解過重的人口和功能負擔，淘汰低端功能，注入新的活力。

三是以試點形式，支持部分城市先行開展土地利用總體規(guī)劃修編工作。鑒于許多省份和城市2020年的用地指標已經(jīng)用完，未來不僅面臨無地可用，也面臨著無規(guī)可依的狀況，現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃失去了指導意義。而正常情況下，新一輪土地利用總體規(guī)劃要到2018年前后才能啟動修編工作，為避免期間規(guī)劃失效缺位，彌合規(guī)劃與實際的脫節(jié)，建議在用地供需矛盾突出的特大城市，先期開展土地利用總體規(guī)劃修編試點，立足兩個“最嚴格”，創(chuàng)新規(guī)劃編制理念和技術(shù)轉(zhuǎn)型，突出土地利用結(jié)構(gòu)管制目標，探索優(yōu)化結(jié)構(gòu)和提高效率的機制，為新一輪規(guī)劃編制工作積累經(jīng)驗。

四是圍繞供給側(cè)和需求側(cè)雙向創(chuàng)新，構(gòu)建用地結(jié)構(gòu)優(yōu)化的政策組合體系。在供給側(cè)，通過開展試點，構(gòu)建開發(fā)區(qū)功能轉(zhuǎn)型、城市更新、三舊改造等不同類型存量用地結(jié)構(gòu)優(yōu)化的制度通道，在識別認定程序、功能調(diào)整方向、運作程序模式、利益分配共享等方面加強政策創(chuàng)新，健全用地性質(zhì)、空間高度、建筑面積調(diào)整的前置條件，完善容積率獎勵、轉(zhuǎn)移等規(guī)劃政策，實施存量用地全生命周期管理，完善低效用地淘汰退出機制，根據(jù)產(chǎn)業(yè)、企業(yè)生命周期，完善工業(yè)用地年租制和彈性出讓制。在需求側(cè)，以創(chuàng)新用地分類體系為重點，允許用地性質(zhì)兼容，健全農(nóng)用地混合利用機制，適應新型農(nóng)業(yè)和都市農(nóng)業(yè)對耕林復合、耕園復合、林水復合等政策需求；健全建設用地的混合利用機制，滿足商住混合、工商混合、2.5產(chǎn)業(yè)用地等多種用地需求；健全生態(tài)用地的混合利用機制，規(guī)范生態(tài)空間開發(fā)活動，等等。

李求軍/責任編輯