任登科

(河南大學(xué) 哲學(xué)與公共管理學(xué)院， 河南 開封 475001)

農(nóng)村扶貧公共服務(wù)體系演變及啟示

任登科

(河南大學(xué) 哲學(xué)與公共管理學(xué)院， 河南 開封 475001)

農(nóng)村扶貧公共服務(wù)體系影響著中國(guó)廣大貧困農(nóng)村脫貧， 也影響著實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的奮斗目標(biāo)。 在鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)的歷史變遷視野下， 國(guó)家扶貧戰(zhàn)略、 基層政府、 農(nóng)村組織和個(gè)體以及社會(huì)力量等農(nóng)村扶貧公共服務(wù)體系中的構(gòu)成因子不斷走向成熟， 推動(dòng)了中國(guó)農(nóng)村扶貧事業(yè)的發(fā)展。 中國(guó)農(nóng)村扶貧公共服務(wù)體系不斷健全的過(guò)程是國(guó)家審時(shí)度勢(shì)、 慎重選擇的結(jié)果， 包含著政府不斷提升扶貧成效與全心全意為人民服務(wù)的內(nèi)在邏輯和價(jià)值追求。 關(guān)鍵詞: 農(nóng)村扶貧； 公共服務(wù)體系； 歷史沿革； 啟示

消除貧困、 實(shí)現(xiàn)共同富裕， 是社會(huì)主義制度的本質(zhì)要求。 黨的十八大提出到2020年實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的奮斗目標(biāo)。 貧窮不是社會(huì)主義， 貧窮也不是小康社會(huì)。 如何使廣大貧困農(nóng)村脫貧是全面建成小康社會(huì)需要解決的棘手問(wèn)題。 農(nóng)村貧困治理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程， 農(nóng)村扶貧公共服務(wù)體系在扶貧工作中既能有效地發(fā)揮反貧困的作用， 又能對(duì)農(nóng)村反貧困的效果進(jìn)行鞏固。 我國(guó)農(nóng)村扶貧公共服務(wù)體系從建國(guó)到現(xiàn)在經(jīng)歷了一個(gè)漫長(zhǎng)的演變過(guò)程， 通過(guò)對(duì)國(guó)家扶貧戰(zhàn)略、 基層政府、 農(nóng)村組織與個(gè)體以及社會(huì)力量等農(nóng)村扶貧公共服務(wù)體系中的構(gòu)成因子進(jìn)行歷史回顧， 可以更直觀地揭示農(nóng)村扶貧公共服務(wù)體系的有機(jī)構(gòu)成和特點(diǎn)。

一、 國(guó)家扶貧戰(zhàn)略的演變

關(guān)于中國(guó)國(guó)家扶貧歷程目前學(xué)界有著不同的看法， 如五階段論、 三階段論、 兩階段論等。 這些不同的劃分標(biāo)準(zhǔn)都各有其道理， 在此不一一贅述。 本文采用的是五階段論， 五階段論的觀點(diǎn)主要是以建國(guó)為時(shí)間的邏輯起點(diǎn)， 根據(jù)各個(gè)時(shí)期扶貧工作的特點(diǎn)， 結(jié)合國(guó)家扶貧戰(zhàn)略的演變， 將我國(guó)扶貧歷程分為了五個(gè)階段， 具體內(nèi)容如下。[1]30

(一)救濟(jì)式貧困治理階段(1949—1978)

建國(guó)初期， 貧困在當(dāng)時(shí)的中國(guó)是一種普遍現(xiàn)象， 這一階段的扶貧戰(zhàn)略主要體現(xiàn)出社會(huì)救濟(jì)的特征。 扶貧對(duì)象主要就是因?yàn)?zāi)致貧人口和戰(zhàn)爭(zhēng)傷殘人口。 扶貧手段多采取物質(zhì)資源救濟(jì)、 資金撫恤救濟(jì)等暫時(shí)性的救濟(jì)方式。 這一時(shí)期， 新中國(guó)百?gòu)U待興， 在資源有限的情況下難實(shí)行有針對(duì)性的扶貧政策。 這種狀況下， 國(guó)家施行僅僅能夠保障貧困農(nóng)民生存需要的扶貧戰(zhàn)略是最現(xiàn)實(shí)理性的選擇。 在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下， 追求平均是發(fā)展計(jì)劃經(jīng)濟(jì)內(nèi)在的價(jià)值追求。 救濟(jì)式的扶貧戰(zhàn)略在保持廣大貧困人口基本生存需要方面起到了重要作用。 但是， 救濟(jì)式的扶貧戰(zhàn)略并不能從根本上幫助貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧， 某種意義上， 救濟(jì)式扶貧延續(xù)和固化了貧困人口的貧困狀態(tài)。

(二)體制改革為主導(dǎo)的農(nóng)村貧困治理階段(1978—1985)

改革開放之初， 農(nóng)村貧困問(wèn)題十分突出。 在眾多農(nóng)村人口中大約有三成人口屬于貧困人口。 中國(guó)政府吸取社會(huì)主義探索過(guò)程中的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)， 反思計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的弊端， 痛定思痛， 開始根據(jù)現(xiàn)實(shí)發(fā)展需要著手進(jìn)行體制改革。 在廣大貧困農(nóng)村地區(qū)， 中國(guó)政府確定貧困人口數(shù)量， 積極尋找造成農(nóng)村貧困的根源， 通過(guò)體制改革推動(dòng)農(nóng)村的貧困治理。 這一階段， 中國(guó)農(nóng)村開始施行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制， 放松農(nóng)村流動(dòng)人口限制等， 大大激發(fā)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性， 農(nóng)民獲得了較強(qiáng)的自主性， 有機(jī)會(huì)通過(guò)自己的努力來(lái)改變命運(yùn)。 與此同時(shí)， 鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起。 在有條件的地區(qū)， 通過(guò)興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)， 為農(nóng)民提供在家門口就業(yè)的機(jī)會(huì)， 增加勞動(dòng)收入。 這一階段中國(guó)農(nóng)村反貧困工作取得了巨大成就。 1978年中國(guó)農(nóng)村居民人均純收入133.6元， 到了1985年上升到397.6元， 年均增長(zhǎng)率接近17%。 農(nóng)村絕對(duì)貧困人口減少了一半， 貧困發(fā)生率由30.7%下降到14.8%。[2]15這一階段， 體制改革有力地推動(dòng)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展， 中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)從整體上呈現(xiàn)出良好的發(fā)展態(tài)勢(shì)。

(三)以“輸血”為主的農(nóng)村貧困治理階段

(1986—1993)

20世紀(jì)80年代中期， 制度改革推動(dòng)的農(nóng)村貧困治理逐漸陷入困局， 貧困治理面臨著如何深化的問(wèn)題。 根據(jù)新時(shí)期農(nóng)村扶貧工作的新特點(diǎn)， 國(guó)家頒布了一系列有針對(duì)性的、 全面的扶貧政策。 首先， 國(guó)家成立了專門的扶貧機(jī)構(gòu)即國(guó)務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組， 負(fù)責(zé)統(tǒng)籌全國(guó)的扶貧工作。 其次， 以縣級(jí)行政區(qū)劃設(shè)立貧困縣， 以縣為單位， 有計(jì)劃、 有針對(duì)性地進(jìn)行扶貧工作， 爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)整體脫貧。 再次， 這一階段， 國(guó)家經(jīng)濟(jì)得到一定發(fā)展， 政府積累了一定的物質(zhì)財(cái)富， 對(duì)于貧困農(nóng)村的支持力度不斷加大， 國(guó)家扶貧資金連年上漲。 通過(guò)一系列的組合扶貧政策， 到1993年， 中國(guó)貧困人口從1.25億下降到8000萬(wàn)， 貧困治理工作取得巨大的成就。 但是， 這一階段農(nóng)村區(qū)域發(fā)展不平衡的問(wèn)題也逐漸顯現(xiàn)。 部分擁有發(fā)展優(yōu)勢(shì)的農(nóng)村在國(guó)家政策指導(dǎo)、 資金扶持的幫助下迅速走上了脫貧致富的道路。 而一些自然環(huán)境惡劣、 資源匱乏、 交通閉塞的偏遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)村難以利用扶貧條件實(shí)現(xiàn)自身的發(fā)展。

(四)以“造血”為主的農(nóng)村貧困治理階段

(1994—2000)

“輸血”式的貧困治理有著其自身的局限性， 為進(jìn)一步解決農(nóng)村貧困問(wèn)題， 縮小東西部地區(qū)差距， 實(shí)現(xiàn)共同富裕， 中國(guó)政府適時(shí)調(diào)整扶貧戰(zhàn)略， 中國(guó)反貧困從“輸血”式扶貧轉(zhuǎn)向“造血”開發(fā)為主的扶貧階段。 “造血”式扶貧戰(zhàn)略重點(diǎn)培育扶貧對(duì)象的自主發(fā)展的能力， 形成“造血”機(jī)制。 1994年3月《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃(1994—2000年)》公布實(shí)施， 計(jì)劃明確提出：“要集中人力、 物力、 財(cái)力， 動(dòng)員全社會(huì)各界的力量， 力爭(zhēng)在七年左右的時(shí)間內(nèi)， 到2000年底基本解決農(nóng)村貧困人口的溫飽問(wèn)題。 ”這一階段扶貧方式呈現(xiàn)多元化發(fā)展的趨勢(shì)。 既有加強(qiáng)貧困地區(qū)道路、 水利、 農(nóng)業(yè)市場(chǎng)在內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)， 又有提升勞動(dòng)力素質(zhì)的職業(yè)教育培養(yǎng)， 還進(jìn)一步發(fā)展了醫(yī)療等公共服務(wù)體系， 可以說(shuō)扶貧方式實(shí)現(xiàn)了物質(zhì)與精神的雙重結(jié)合。 到了2000年底， 《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃(1994—2000年)》所確定的目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)， 農(nóng)村貧困人口的溫飽問(wèn)題基本得到解決。

(五)以綜合式農(nóng)村扶貧開發(fā)為特征的貧困治理階段(2001年至今)

《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃(1994—2000年)》確定的目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)后， 中國(guó)農(nóng)村剩余的貧困人口大多處于環(huán)境極度惡劣的山區(qū)、 邊疆少數(shù)民族聚居區(qū)等地， 受資源和環(huán)境制約僅僅依靠開發(fā)式扶貧已經(jīng)很難使貧困地區(qū)脫貧。 只有調(diào)整戰(zhàn)略， 為貧困地區(qū)脫貧創(chuàng)造條件， 充分發(fā)揮他們自身的積極性才可能起到較好的扶貧效果。 中國(guó)數(shù)量眾多的貧困人口中包含了大量的不具備生產(chǎn)能力的弱勢(shì)群體， 如殘疾人、 孤兒等。 繼續(xù)施行區(qū)域性脫貧政策勢(shì)必會(huì)把這些群體給遺漏掉。 因此， 這一階段， 我國(guó)的扶貧戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)了從開發(fā)式扶貧向參與式扶貧， 從區(qū)域性扶貧向精準(zhǔn)扶貧的綜合式農(nóng)村扶貧開發(fā)階段。 《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001—2010年)》對(duì)扶貧工作重點(diǎn)與瞄準(zhǔn)對(duì)象做出了重大調(diào)整：扶貧工作的重點(diǎn)放到了西部地區(qū)， 貧困村成為基本瞄準(zhǔn)對(duì)象， 扶貧資金覆蓋到非重點(diǎn)縣的貧困村； 扶貧方式更加強(qiáng)調(diào)參與式扶貧開發(fā)。 新時(shí)期的扶貧工作更加強(qiáng)調(diào)對(duì)個(gè)別分散地區(qū)以及西部農(nóng)村地區(qū)的扶貧開發(fā)， 以村為單位更有針對(duì)性地開展扶貧工作。 更加強(qiáng)調(diào)貧困地區(qū)的參與， 通過(guò)貧困地區(qū)的參與制定出符合其自身實(shí)際和發(fā)展要求的扶貧策略， 扶貧工作變得更加民主、 更加科學(xué)、 更有效率。 2013年， 習(xí)近平總書記根據(jù)十八大提出的2020年全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)， 提出了“精準(zhǔn)扶貧”的扶貧戰(zhàn)略。 扶貧對(duì)象進(jìn)一步精確到個(gè)人。 “精準(zhǔn)扶貧”戰(zhàn)略是對(duì)原有的扶貧體制機(jī)制的修補(bǔ)和完善， 有利于克服過(guò)去農(nóng)村扶貧戰(zhàn)略粗放造成的資源浪費(fèi)、 效率低下等不利影響。 這一時(shí)期中國(guó)的扶貧事業(yè)進(jìn)入新階段。

二、 基層政府壓力型體制下扶貧管理方式的演變

壓力型體制是指“在中國(guó)政治體系中， 地方政府為了加快本地社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、 完成上級(jí)下達(dá)的各項(xiàng)命令任務(wù)而構(gòu)建的一套把行政命令與物質(zhì)刺激結(jié)合起來(lái)的機(jī)制組合”[3]116。 基層政府根據(jù)上級(jí)政府部門量化分解的目標(biāo)開展工作。 這些目標(biāo)具有強(qiáng)制性， 并根據(jù)目標(biāo)完成的情況來(lái)考核政府的績(jī)效。 在國(guó)家自上而下的貧困治理程序中， 基層政府占有重要地位。 基層政府一方面承擔(dān)著上級(jí)各部門各項(xiàng)政策的落實(shí)工作。 另一方面基層政府直接面向貧困群眾， 最了解貧困群眾的愿望和需求。 基層政府部門成為扶貧資源的供給主體， 并指導(dǎo)與監(jiān)督具體的扶貧工作， 基層政府部門在扶貧管理中擁有絕對(duì)的主導(dǎo)權(quán)。 隨著國(guó)家扶貧工作的深入及其扶貧戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變， 壓力型體制下基層政府部門為主的自上而下的管理模式暴露出越來(lái)越多的弊端。 一方面， 這種自上而下的扶貧管理模式往往帶有濃厚的政治色彩和一定的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)烙印， 過(guò)多政治干預(yù)下的扶貧政策往往缺乏必要的經(jīng)濟(jì)與管理觀念和方法， 基層政府往往傾向于一些時(shí)間短、 出政績(jī)的行為， 導(dǎo)致扶貧政策缺乏長(zhǎng)期規(guī)劃， 政策的延續(xù)性不高。 更有甚者為了政績(jī)大搞“面子工程”“虛假工程”等不良現(xiàn)象。 由于信息的不對(duì)稱， 自上而下的決策模式往往會(huì)引發(fā)一些高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下所發(fā)生的各種問(wèn)題， 如扭曲資源配置、 導(dǎo)致資源配置低效率等問(wèn)題。 這種計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩往往導(dǎo)致基層政府在分配扶貧資金時(shí)過(guò)度平均化， 使得真正需要資金支持的貧困地區(qū)并未得到幫助。[4]60另一方面， 基層政府缺乏組織和發(fā)動(dòng)貧困人口的動(dòng)力， 重視被動(dòng)服從， 忽視了對(duì)貧困人口自我發(fā)展能力的培養(yǎng)。 在自上而下的管理模式中， 貧困人口的意愿得不到良好的表達(dá)， 扶貧項(xiàng)目不但可能引起民眾與基層政府的沖突， 甚至?xí)o脫貧人口帶來(lái)“返貧”的風(fēng)險(xiǎn)。

隨著中國(guó)國(guó)家扶貧戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變， 自上而下的行政管理技術(shù)難以適應(yīng)新時(shí)期發(fā)展的需要， 基層政府管理方式也相應(yīng)地做出了調(diào)整。 參與式扶貧是政府主導(dǎo)的自上而下的扶貧模式。 參與式扶貧模式強(qiáng)調(diào)多元參與， 要求政府、 社會(huì)、 扶貧對(duì)象的共同參與， 充分調(diào)動(dòng)各方積極性， 特別強(qiáng)調(diào)扶貧對(duì)象在扶貧治理過(guò)程中的作用。 在扶貧政策制定到扶貧政策的監(jiān)督與評(píng)估整個(gè)過(guò)程中， 通過(guò)扶貧對(duì)象的有效參與， 確保了扶貧目標(biāo)的科學(xué)性與民主性。 如部分社區(qū)推行的社區(qū)主導(dǎo)發(fā)展扶貧模式(CDD)。 參與式扶貧模式的推行， 一方面增強(qiáng)了扶貧對(duì)象的責(zé)任感， 調(diào)動(dòng)了其積極性， 另一方面保證了扶貧政策符合實(shí)際需要。 可以說(shuō)， 我國(guó)基層政府壓力型體制下扶貧管理方式經(jīng)過(guò)了政府包辦到多元參與的管理方式的演變， 扶貧管理方式更加民主， 更加貼近實(shí)際。

三、 農(nóng)村組織與個(gè)體應(yīng)對(duì)貧困問(wèn)題方式的演變

(一)被動(dòng)轉(zhuǎn)化為主動(dòng)

在早期“輸血”式扶貧模式下， 總體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低下， 又受到國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略制約等多種因素影響， 貧困地區(qū)的農(nóng)村組織與個(gè)人缺乏主動(dòng)性， 他們更多的是被動(dòng)地接受國(guó)家救濟(jì)， 維持自身的生存需要。 改革開放后， 隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、 鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展等制度性改革措施的推行， 大量農(nóng)民獲得了土地資源， 激發(fā)了勞動(dòng)積極性， 在資源較為豐富和地理環(huán)境較為優(yōu)越的地區(qū)， 一部分人迅速脫貧。

開發(fā)式扶貧模式下， 針對(duì)貧困農(nóng)村地區(qū)的不同特點(diǎn)國(guó)家制定專項(xiàng)發(fā)展措施和專門的優(yōu)惠政策。 開發(fā)式扶貧模式注重培養(yǎng)貧困地區(qū)的“造血”功能， 這一階段， 農(nóng)村組織與個(gè)人的脫貧能力和意識(shí)都得到了增強(qiáng)。 隨后， 根據(jù)部分地區(qū)扶貧難度較大的現(xiàn)實(shí)， 國(guó)家又制訂了《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃(1994—2000年)》有針對(duì)性地拓展多種扶貧方式， 農(nóng)村組織與個(gè)人的積極性進(jìn)一步得到增強(qiáng)。 但是部分地方仍然存在基礎(chǔ)設(shè)施薄弱， 經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢， 少數(shù)地區(qū)缺乏內(nèi)在發(fā)展動(dòng)力， 全民參與扶貧的意識(shí)弱的情況， 出現(xiàn)了“等、 靠、 要”和小富即安的思想， 缺乏自力更生、 自我發(fā)展的創(chuàng)業(yè)意識(shí)。

進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)， 我國(guó)扶貧戰(zhàn)略進(jìn)入“大扶貧”和“精準(zhǔn)扶貧”階段， 在堅(jiān)持開發(fā)式扶貧的同時(shí)大力推進(jìn)參與式扶貧以及精準(zhǔn)扶貧， 扶貧更有針對(duì)性， 更強(qiáng)調(diào)貧困群體的主動(dòng)性。 通過(guò)參與式扶貧、 精準(zhǔn)扶貧等措施， 農(nóng)村組織與個(gè)人的自主性大大加強(qiáng)， 扶貧政策更加民主， 更加高效。 這一階段農(nóng)村組織與個(gè)人應(yīng)對(duì)貧困問(wèn)題的主動(dòng)性被充分地調(diào)動(dòng)起來(lái)。

(二)從單一到多樣

結(jié)合我國(guó)農(nóng)村扶貧戰(zhàn)略的演變過(guò)程我們不難發(fā)現(xiàn)， 我國(guó)扶貧重心經(jīng)歷了從物質(zhì)逐漸轉(zhuǎn)向精神、 由區(qū)域到個(gè)體的轉(zhuǎn)變過(guò)程。 農(nóng)村組織與個(gè)人應(yīng)對(duì)貧困問(wèn)題的方式也經(jīng)歷了從單一到多樣的歷史演變。 建國(guó)初期， 救濟(jì)式扶貧的模式以及高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)等因素決定了當(dāng)時(shí)的扶貧只能更多地以物質(zhì)手段進(jìn)行以滿足貧困民眾的最低生存需要， 農(nóng)村組織與個(gè)人應(yīng)對(duì)貧困的方式極為被動(dòng)， 沒(méi)有太多的條件脫貧。 改革開放后， 進(jìn)入體制改革推動(dòng)減貧和大規(guī)模開發(fā)扶貧階段， 部分擁有獨(dú)特資源優(yōu)勢(shì)和區(qū)位優(yōu)勢(shì)的貧困地區(qū)擁有了脫貧的物質(zhì)基礎(chǔ)和政策條件。 這一時(shí)期農(nóng)村組織與個(gè)人在應(yīng)對(duì)貧困問(wèn)題時(shí)擁有了一定的主動(dòng)性， 大量有條件的貧困地區(qū)和個(gè)人憑借自身的努力和大量的扶貧項(xiàng)目逐漸脫貧。 但這一階段的脫貧手段和方式仍然相對(duì)單一， 雖然在開發(fā)式扶貧過(guò)程中出現(xiàn)了開展成人職業(yè)技術(shù)教育、 控制人口增長(zhǎng)、 完善醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)等形式， 但此時(shí)的工作重心仍然集中在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、 資源開發(fā)等物質(zhì)層面， 農(nóng)村組織與個(gè)人應(yīng)對(duì)貧困的方式往往也偏重于物質(zhì)財(cái)富的增加。 隨著我國(guó)扶貧戰(zhàn)略進(jìn)入“大扶貧”和“精準(zhǔn)扶貧”階段， 伴隨著參與式開發(fā)、 文化脫貧等扶貧模式的興起， 農(nóng)村組織和個(gè)人應(yīng)對(duì)貧困問(wèn)題的方式逐漸從單一走向了多元。 一方面， 政府結(jié)合地區(qū)實(shí)際有針對(duì)性地開展扶貧項(xiàng)目； 另一方面充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民積極性， 鼓勵(lì)引導(dǎo)農(nóng)民參與職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)， 改變傳統(tǒng)觀念從思想和文化上進(jìn)行脫貧。 這一時(shí)期， 農(nóng)村組織與個(gè)人在應(yīng)對(duì)貧困問(wèn)題時(shí)有了更多的手段， 實(shí)現(xiàn)了物質(zhì)脫貧和精神脫貧的有機(jī)統(tǒng)一。

四、 社會(huì)力量參與扶貧方式的演變

社會(huì)力量在農(nóng)村扶貧過(guò)程中擁有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)， 發(fā)揮著獨(dú)特的作用。 社會(huì)力量參與扶貧工作的自愿性、 公益性以及非行政性等性質(zhì)往往能夠?qū)φ鲐毱鸬窖a(bǔ)充作用。 社會(huì)力量參與扶貧方式隨著我國(guó)扶貧戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變也發(fā)生了新的變化。

(一)社會(huì)力量從邊緣化逐漸成長(zhǎng)為重要力量

建國(guó)后， 扶貧工作長(zhǎng)期被政府包辦， 而且在高度集權(quán)的計(jì)劃體制下社會(huì)力量也缺乏成長(zhǎng)的空間。 改革開放后， 中國(guó)進(jìn)行行政體制改革， 市場(chǎng)得以恢復(fù)活力， 國(guó)家對(duì)社會(huì)的控制也相對(duì)放松。 社會(huì)力量得到了成長(zhǎng)的空間并逐步發(fā)展起來(lái)。 而且， 改革開放后， 中國(guó)打開國(guó)門面向世界， 一大批國(guó)際組織積極參與中國(guó)的貧困治理， 助推了社會(huì)力量的發(fā)展。 這一時(shí)期， 以聯(lián)合國(guó)和世界銀行為代表的國(guó)際組織在扶貧治理工作中與中國(guó)政府積極開展合作。 這些組織有聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署和基金會(huì)、 亞洲開發(fā)銀行、 德國(guó)國(guó)際發(fā)展署等多邊和雙邊組織。 他們?yōu)橹袊?guó)的扶貧事業(yè)提供了大量的資金與技術(shù)支持。 上世紀(jì)80年代末， 中國(guó)扶貧基金會(huì)成立， 標(biāo)志著全國(guó)性的扶貧基金組織出現(xiàn)， 社會(huì)力量開始在扶貧工作中不斷地嶄露頭角。 但從整體上來(lái)看， 這一時(shí)期的社會(huì)力量還比較弱小， 扶貧工作仍然主要依靠國(guó)家的大操大辦， 社會(huì)力量參與力度不夠， 仍然處于扶貧治理的邊緣地帶。

從20世紀(jì)90年代開始， 我國(guó)確立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制， 政治、 經(jīng)濟(jì)環(huán)境更為寬松， 各類社會(huì)組織得以蓬勃發(fā)展起來(lái)， 社會(huì)力量逐漸得到了國(guó)家認(rèn)可。 《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃(1994—2000年)》中， 社會(huì)力量的運(yùn)用被多次提及， 社會(huì)力量伴隨著國(guó)家扶貧戰(zhàn)略的推進(jìn)取得了進(jìn)一步的發(fā)展。 進(jìn)入21世紀(jì)， 扶貧工作進(jìn)入新時(shí)期。 扶貧工作更加注重多元參與、 精準(zhǔn)扶貧。 社會(huì)力量憑借其靈活性、 專業(yè)性等特點(diǎn)， 越來(lái)越多地參與到國(guó)家扶貧開發(fā)進(jìn)程中來(lái)。 2011年頒布了未來(lái)十年的國(guó)家扶貧發(fā)展綱要， 社會(huì)力量再一次作為扶貧工作的重要參與主體被加以強(qiáng)調(diào)。 社會(huì)力量的參與有力地促進(jìn)了扶貧工作的推進(jìn)與完成。 可以說(shuō)， 社會(huì)力量對(duì)扶貧工作的參與從邊緣化已經(jīng)成長(zhǎng)成國(guó)家扶貧治理的重要力量。

(二)扶貧方式不斷創(chuàng)新， 走向多元化

社會(huì)力量早期參與中國(guó)的貧困治理往往采用的是救濟(jì)式扶貧方式， 即將必要的生產(chǎn)生活資料， 如衣服、 糧食等直接運(yùn)送到貧困民眾手里。 這種“救急不救貧”的救濟(jì)方式因?yàn)槠浜?jiǎn)單靈活、 見(jiàn)效快、 涉及的相關(guān)利益方較少等特點(diǎn)， 備受社會(huì)力量的青睞。 此外， 受國(guó)家發(fā)展的大戰(zhàn)略環(huán)境影響， 社會(huì)組織缺乏與政府合作的政策支持與制度環(huán)境。 因此， 這一階段社會(huì)力量的扶貧方式較為單一， 通常以資金投入、 物質(zhì)幫扶等形式開展活動(dòng)。 如20世紀(jì)80年代中期到90年代初， 近5年的時(shí)間里， 聯(lián)合國(guó)共計(jì)向中國(guó)提供了3.44億美元的貸款用于國(guó)家的貧困治理。 隨著我國(guó)開發(fā)式扶貧戰(zhàn)略的實(shí)施， 社會(huì)力量參與扶貧的方式也不斷發(fā)生著變化。 配合國(guó)家開發(fā)式扶貧戰(zhàn)略， 社會(huì)力量的扶貧方式轉(zhuǎn)向在貧困地區(qū)完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)， 興辦職業(yè)技術(shù)學(xué)校等更具發(fā)展眼光與培育扶貧對(duì)象自身能力的扶貧方式。 這一時(shí)期， 社會(huì)力量參與的扶貧項(xiàng)目有“希望工程”“母親水窖”“春蕾計(jì)劃”等。 進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)， 扶貧工作參與主體更加多元， 扶貧對(duì)象更具針對(duì)性， 扶貧內(nèi)容更加個(gè)性化， 扶貧工作基本形成了國(guó)家、 社會(huì)、 扶貧對(duì)象等多元主體共同推進(jìn)的特點(diǎn)。 參與式扶貧模式使得社會(huì)力量能夠真正地參與貧困治理的過(guò)程， 通過(guò)購(gòu)買社會(huì)力量提供的公共服務(wù)不斷地激勵(lì)社會(huì)力量的積極性并確保其穩(wěn)步發(fā)展。 社會(huì)力量逐漸與國(guó)家緊密結(jié)合， 共同構(gòu)成了貧困治理的重要力量。 很明顯， 這一時(shí)期社會(huì)扶貧力量的扶貧方式更加多元， 更具發(fā)展?jié)摿Α?/p>

五、 啟示

(一)完善農(nóng)村扶貧公共服務(wù)體系有利于農(nóng)村扶貧工作

中國(guó)是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大國(guó)， 農(nóng)業(yè)人口多， 農(nóng)村貧困現(xiàn)象嚴(yán)重， 貧困治理始終都是中國(guó)國(guó)家與社會(huì)發(fā)展的重要目標(biāo)和任務(wù)。 進(jìn)行農(nóng)村扶貧公共服務(wù)體系的建構(gòu)， 對(duì)推進(jìn)中國(guó)扶貧工作、 實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的奮斗目標(biāo)具有重要作用。 通過(guò)對(duì)我國(guó)農(nóng)村扶貧公共服務(wù)體系的演變進(jìn)行梳理可以看出， 黨和政府在建設(shè)服務(wù)型政府、 推動(dòng)多元治理模式、 加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)、 明確村委角色和完善農(nóng)村基層互動(dòng)治理系統(tǒng)等方面做出了重大努力， 在長(zhǎng)期的探索實(shí)踐中形成了具有中國(guó)特色的農(nóng)村反貧困公共服務(wù)體系， 為中國(guó)農(nóng)村的反貧困運(yùn)動(dòng)做出了不可磨滅的貢獻(xiàn)。 當(dāng)前我國(guó)的農(nóng)村扶貧工作進(jìn)入更為復(fù)雜的新階段， 農(nóng)村扶貧公共服務(wù)體系面臨著新問(wèn)題、 新挑戰(zhàn)， 繼續(xù)有針對(duì)性地對(duì)我國(guó)農(nóng)村扶貧公共服務(wù)體系進(jìn)行創(chuàng)新性建構(gòu)有利于新時(shí)期我國(guó)的農(nóng)村扶貧工作。

(二)建構(gòu)農(nóng)村扶貧公共服務(wù)體系彰顯政府的價(jià)值追求

新中國(guó)成立以來(lái)， 國(guó)家扶貧開發(fā)戰(zhàn)略經(jīng)歷了救濟(jì)式扶貧、 體制改革推動(dòng)減貧、 經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)過(guò)程中有計(jì)劃有組織的大規(guī)模開發(fā)式扶貧和全面建成小康社會(huì)中的“大扶貧”和“精準(zhǔn)扶貧”的多次轉(zhuǎn)變。 扶貧思路也實(shí)現(xiàn)了由“救濟(jì)式”“開發(fā)式”到“參與式”， “道義式”“運(yùn)動(dòng)式”到“制度式”的轉(zhuǎn)變。[5]45基層政府在壓力型體制下的管理方式也更加開放包容， 貧困地區(qū)和民眾擁有更多的話語(yǔ)權(quán)， 扶貧管理更加科學(xué)化、 人性化。 農(nóng)村組織與個(gè)人應(yīng)對(duì)貧困問(wèn)題方式更加主動(dòng)與多樣化， 徹底改變了過(guò)去被動(dòng)脫貧、以物質(zhì)脫貧為主的現(xiàn)象。 同時(shí)， 我國(guó)社會(huì)扶貧力量迅速發(fā)展， 在不斷健全完善的法律與制度保障之下， 通過(guò)多形式、 多渠道開展各種各樣的扶貧活動(dòng)， 與政府和市場(chǎng)一道構(gòu)成了我國(guó)農(nóng)村扶貧的公共服務(wù)主體。 我們不難發(fā)現(xiàn)， 國(guó)家扶貧戰(zhàn)略、 基層政府扶貧管理方式、 農(nóng)村組織與個(gè)體應(yīng)對(duì)貧困問(wèn)題的方式以及社會(huì)力量參與扶貧方式等農(nóng)村扶貧公共服務(wù)體系重要內(nèi)容的演變， 揭示了我國(guó)農(nóng)村扶貧公共服務(wù)體系的內(nèi)在邏輯和特點(diǎn)。 農(nóng)村扶貧公共服務(wù)體系不斷健全的過(guò)程是國(guó)家審時(shí)度勢(shì)、 慎重選擇的結(jié)果， 包含著政府不斷提升扶貧成效和全心全意為人民服務(wù)的內(nèi)在邏輯及其價(jià)值追求。

[1] 朱小玲， 陳俊.建國(guó)以來(lái)我國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)的歷史回顧與現(xiàn)實(shí)啟示[J].生產(chǎn)力研究， 2012(3)：30.

[2] 張斌.基于利貧增長(zhǎng)的農(nóng)村土地政策改進(jìn)研究[D].蘭州：蘭州大學(xué)， 2013：15.

[3] 楊雪冬.市場(chǎng)發(fā)育、 社會(huì)生長(zhǎng)和公共權(quán)力構(gòu)建：以縣為微觀分析單位[M].鄭州：河南人民出版社， 2002.

[4] 廖福洲.我國(guó)扶貧開發(fā)中的政府行為分析[J].中州學(xué)刊， 2004(5)：60.

[5] 李秉龍， 李金亞.中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)的成就、 經(jīng)驗(yàn)與未來(lái)[J].人民論壇， 2011(11)：45.

[責(zé)任編輯 尹 番]

The Evolution and Inspiration of Rural Poverty Alleviation Public Service System

REN Deng-ke

(SchoolofPhilosophyandPublicAdministration,HenanUniversity,Kaifeng475001,China)

The rural poverty alleviation public service system in rural areas has affected the poverty alleviation of vast rural areas of China and the goal of building a well-off society comprehensively. In view of the historical change of the rural social structure, the state poverty alleviation strategy, grass-roots government, rural organizations and individuals and social forces and other rural poverty alleviation public service system in the form of factors continue to mature and promote the development of poverty alleviation in rural areas of China. The process of continuous improvement of China’s rural poverty alleviation public service system is the result of careful selection of the state, including the internal logic and value pursuing of the government’s continuous improvement of poverty alleviation and serving the people wholeheartedly.

rural poverty alleviation; public service system; historical evolution; inspiration

2016-10-04

任登科(1992—)， 男， 河南周口人， 碩士研究生。

D601

A

1009-4970(2017)01-0088-05