姚東元

（中國民主促進會丹東市委員會 遼寧 丹東 118000）

民主黨派基層組織內(nèi)部監(jiān)督問題芻議

姚東元

（中國民主促進會丹東市委員會 遼寧 丹東 118000）

民主黨派內(nèi)部監(jiān)督是民主黨派加強自身建設(shè)的重要舉措，關(guān)乎其生存與發(fā)展，關(guān)乎多黨合作事業(yè)，關(guān)乎社會主義民主政治建設(shè)和中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的堅持與完善。2012年以來，伴隨《中共中央關(guān)于加強新形勢下黨外代表人士隊伍建設(shè)的意見》《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》《關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》《關(guān)于加強政黨協(xié)商的實施意見》等文件的發(fā)布和習(xí)近平總書記關(guān)于民主黨派要加強自身建設(shè)，提高“五種能力”的講話，使民主黨派有了更廣闊舞臺，加強自身建設(shè)，尤其是加強內(nèi)部監(jiān)督顯得愈為迫切。2008年底，相繼成立的各民主黨派中央監(jiān)督委員會以及各自頒布的內(nèi)部監(jiān)督條例，正式拉開了民主黨派內(nèi)部監(jiān)督體系建設(shè)的大幕。目前，民主黨派內(nèi)部監(jiān)督理論研究和實踐探索基本同步，還處于起步階段，開展內(nèi)部監(jiān)督仍在探索中。本文在闡述了新的歷史條件下加強民主黨派內(nèi)部監(jiān)督重大意義的基礎(chǔ)上，重點從理論和實踐兩個層面分析了民主黨派基層組織內(nèi)部監(jiān)督中在概念界定、主觀認(rèn)識、機構(gòu)設(shè)置、制度建立、機制運行和結(jié)果評價上的阻礙問題，并從擴大黨內(nèi)民主、試點差額選舉、完善監(jiān)督機構(gòu)、細(xì)化監(jiān)督制度和推行監(jiān)督員制度等方面提出破除這些阻礙問題的初步措施。

民主黨派；基層組織；內(nèi)部監(jiān)督

“一切有權(quán)力的人都愛濫用權(quán)力,這是萬古不變的經(jīng)驗……權(quán)力不受約束必然產(chǎn)生腐敗,絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗?！睔v史無數(shù)次證明，任何權(quán)利都需要監(jiān)督，民主黨派也概莫能外。中共十一屆三中全會以來，民主黨派再次迎來事業(yè)發(fā)展春天；中共十八屆三中全會以來，民主黨派發(fā)展達到歷史最好水平。在2013年初中共中央黨外人士迎春座談會上，習(xí)近平總書記首次明確提出了“各民主黨派是與中國共產(chǎn)黨通力合作的中國特色社會主義參政黨”的重大命題，更是為民主黨派今后發(fā)展和建設(shè)指明了政治方向。但是，這一重大命題對民主黨派提出的新要求，卻凸顯出其自身建設(shè)的不足，這也決定了民主黨派加強內(nèi)部監(jiān)督成為必然。2008年底相繼成立的各民主黨派中央監(jiān)督委員會以及各自頒布的內(nèi)部監(jiān)督條例，標(biāo)志著民主黨派內(nèi)部監(jiān)督體系建設(shè)開啟了新的篇章。民主黨派內(nèi)部監(jiān)督這個新生事物，開始成為關(guān)注度高、意義重大的理論和現(xiàn)實課題，考驗著民主黨派的政治智慧和創(chuàng)新能力。在歷經(jīng)近十年發(fā)展后，各民主黨派已初步建立起比較符合自身實際的內(nèi)部監(jiān)督機制，但與建立行之有效的內(nèi)部監(jiān)督體系要求相比，與建設(shè)中國特色社會主義政治文明要求相比，與打造高素質(zhì)中國特色社會主義參政黨要求相比，在觀念、理論、制度和機制等方面還有不足。

一、民主黨派基層組織內(nèi)部監(jiān)督問題分析

民主黨派基層組織是一個相對概念，通常指民主黨派地方組織中最基本的單位，一般包括支部委員會、總支委員會和基層委員會。本文所稱民主黨派基層組織，特指民主黨派省級及以下各級組織。拋開近10年來民主黨派在加強內(nèi)部監(jiān)督建設(shè)上所取得的成績不論，從概念界定、主觀認(rèn)識、機構(gòu)設(shè)置、制度建立、機制運行和結(jié)果評價等方面看，或存在爭議，或存有不足，大體可從理論和實踐兩個層面加以分類。

（一）理論層面

1.內(nèi)部監(jiān)督概念界定的分歧。探討民主黨派基層組織內(nèi)部監(jiān)督阻礙問題，首先要探討民主黨派內(nèi)部監(jiān)督的概念。在這個問題上，理論界與實踐都存在爭議。比較有代表性的有：其一，民主黨派內(nèi)部監(jiān)督，是指民主黨派組織為了保證其政治綱領(lǐng)、組織目標(biāo)、基本原則、重要任務(wù)等的貫徹實施，督促從中央到基層組織的每個成員履行其相應(yīng)義務(wù)，保障其合法權(quán)益，并追究瀆職、失職和不履行義務(wù)責(zé)任而采取的對其領(lǐng)導(dǎo)班子、工作團隊以及各級組織和所有成員的一種自我約束和制衡機制。可以看出該定義未明確內(nèi)部監(jiān)督的程序。而且，民主黨派內(nèi)部監(jiān)督監(jiān)督機構(gòu)只能在同級委員會領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，用“自我約束”尚可，用“制衡”的提法并不妥。其二，黨內(nèi)監(jiān)督是指民主黨派組織內(nèi)部對其領(lǐng)導(dǎo)班子、各級組織和所有成員的自我約束和制衡能力的規(guī)范和運用。該定義只著重闡述了內(nèi)部監(jiān)督主體和對象。其三，在實踐中的一種普遍觀點是，將民主黨派內(nèi)部監(jiān)督定義等同于內(nèi)部監(jiān)督機制定義，即“對其領(lǐng)導(dǎo)班子、工作班子以及各級組織和所有成員的自我約束和制衡能力的運用和規(guī)范，其目的是為了保證民主黨派的政治綱領(lǐng)、奮斗目標(biāo)、重要任務(wù)、基本準(zhǔn)則的貫徹實施，保障從中央到基層組織每個成員的合法權(quán)益，并督促其履行相應(yīng)的義務(wù)，追究瀆職、失職和不履行義務(wù)的責(zé)任?！钡?，機制作為社會學(xué)的概念，可以表述為在正視事物各個部分的存在的前提下，協(xié)調(diào)各個部分之間關(guān)系以更好地發(fā)揮作用的具體運行方式。民主黨派內(nèi)部監(jiān)督機制是內(nèi)部監(jiān)督規(guī)律的客觀載體和表現(xiàn)形式，兩者還不能完全等同。

2.內(nèi)部監(jiān)督對象的分歧。主要表現(xiàn)在：第一，主體與對象部分重疊。內(nèi)部監(jiān)督主體解決的是“誰來監(jiān)督”的問題，內(nèi)部監(jiān)督對象解決的是“監(jiān)督誰”的問題。2008年后，各民主黨派相繼成立的監(jiān)督委員會的工作人員均屬兼職，民主黨派內(nèi)部監(jiān)督工作具體職能由同級委員會承擔(dān)。那么，民主黨派各級領(lǐng)導(dǎo)班子成員，尤其是掌握黨內(nèi)權(quán)力較多的主要領(lǐng)導(dǎo)班子成員對內(nèi)部監(jiān)督的認(rèn)識，就直接決定著內(nèi)部監(jiān)督的成效。但是，他們既是做好內(nèi)部監(jiān)督的“關(guān)鍵少數(shù)”，又是需要接受內(nèi)部監(jiān)督的重點對象。這部分監(jiān)督主體和監(jiān)督對象的重疊，便使工作有無法達到預(yù)期的理想效果的可能。第二，監(jiān)督對象外延不一。其一，認(rèn)為參政黨內(nèi)部的監(jiān)督對象主要有：各級委員會及其組成人員（委員）、各級委員會中基層組織負(fù)責(zé)人、成員中擔(dān)任各級人大代表、政協(xié)委員、在政府部門或司法機關(guān)工作人員、擔(dān)任各類特邀人員，即主要是各級委員會的領(lǐng)導(dǎo)班子及其骨干成員。如《中國民主建國會會內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》第三條規(guī)定“監(jiān)督對象包括會員個人和會的組織，重點是各級領(lǐng)導(dǎo)班子及其主要負(fù)責(zé)人?！逼涠?，將“關(guān)鍵少數(shù)”，即領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員和專職機關(guān)干部，作為監(jiān)督的重點對象。民主黨派專職機關(guān)干部被納入內(nèi)部監(jiān)督實際工作范圍。其三，主張內(nèi)部監(jiān)督范圍要寬，對象要廣，認(rèn)為“凡是與組織對象、組織名義有關(guān)的活動、行為、言論都可以成為監(jiān)督的對象?！?/p>

3.內(nèi)部監(jiān)督目的及工作思路的分歧。關(guān)于內(nèi)部監(jiān)督目的，有研究認(rèn)為是“保持民主黨派的進步性欲純潔性、保障黨派成員的合法權(quán)益?！庇械膭t認(rèn)為，“民主黨派推動內(nèi)部監(jiān)督體系建設(shè)的根本目的就在于推行廣泛的民主監(jiān)督和有效的民主形式?！庇械恼J(rèn)為是“真正實現(xiàn)民主黨派的民主性?！边€有的是在上述內(nèi)容基礎(chǔ)上，將追究瀆職、失職和不履行義務(wù)的責(zé)任納入內(nèi)部監(jiān)督目的范疇，可謂莫衷一是。關(guān)于民主黨派內(nèi)部監(jiān)督的概念、對象、目的和工作思路等領(lǐng)域的研究，還存在不少理論困惑和認(rèn)識分歧，有待繼續(xù)深入研究。

（二）實踐層面

1.主觀認(rèn)知不到位。其一，認(rèn)為內(nèi)部監(jiān)督?jīng)]必要。有的認(rèn)為民主黨派是二線單位，占有政治資源少；民主黨派成員在黨政機關(guān)擔(dān)任實職的不多，擁有的權(quán)力有限。有的認(rèn)為民主黨派干部多為兼職，所在單位就能給予必要的監(jiān)督，內(nèi)部監(jiān)督實在多余。還有的對新形勢下加強內(nèi)部監(jiān)督工作的重要性缺乏認(rèn)識和深入研究，不能也不愿意以黨為師、以實踐為師，對內(nèi)部監(jiān)督可行性持懷疑和觀望態(tài)度。甚至有的領(lǐng)導(dǎo)干部依仗著政治地位特殊，將自己是為特殊人群凌駕于組織之上，對自己的一畝三分地嚴(yán)防死守，對監(jiān)督自己手中的權(quán)力有著本能的抵觸。其二，認(rèn)為內(nèi)部監(jiān)督?jīng)]有作用。各民主黨派雖然出臺了內(nèi)部監(jiān)督條例，規(guī)定了報告制度、談心制度、民主測評制度和述職制度等，但由于黨派組織特有的松散、柔和管理屬性和領(lǐng)導(dǎo)干部多為兼職客觀情況，加之沒有黨務(wù)公開、監(jiān)督保障等配套制度跟進，導(dǎo)致對一些黨派成員的監(jiān)督多體現(xiàn)出滯后性和隨機性，久而久之挫傷了監(jiān)督者的情感，認(rèn)為內(nèi)部監(jiān)督?jīng)]有用。而這種認(rèn)識又會反作用于行動，不愿再進行內(nèi)部監(jiān)督，形成了惡性循環(huán)。其三，認(rèn)為內(nèi)部監(jiān)督無從做起。有的認(rèn)為對領(lǐng)導(dǎo)干部和黨內(nèi)事務(wù)缺少了解，就是想監(jiān)督也沒法監(jiān)督。有的認(rèn)為內(nèi)部監(jiān)督是領(lǐng)導(dǎo)的事，和自己無關(guān)。還有的認(rèn)為，民主黨派成員多為兼職，內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)對他們、尤其是對骨干成員，因沒有行政、財政和人事等權(quán)力，往往無法約束和監(jiān)督。

2.機構(gòu)設(shè)置不完善。首先，基層組織內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)設(shè)置不足。目前，各民主黨派省級組織基本建立了監(jiān)督委員會，但也止步于此。以遼寧民進為例，14個地市級民進組織均未建立內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)。這個現(xiàn)象在全國也是普遍存在的。民主黨派組織及其成員大都在基層，但本應(yīng)重點建立內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)的層面卻未設(shè)置相應(yīng)機構(gòu)，造成市級以下組織層面內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)缺失，不但使省級內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)難以開展工作，也使內(nèi)部監(jiān)督范圍大大縮小。這與中共縣區(qū)級設(shè)有紀(jì)委，連鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處均設(shè)有紀(jì)檢委員，并位列領(lǐng)導(dǎo)班子相差很遠。

其次，基層組織內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)獨立性不足。眾所周知，同體監(jiān)督是監(jiān)督大忌。民主黨派基層組織內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)設(shè)施就存在著先天不足的問題。以民革為例，《中國國民黨革命委員會內(nèi)部監(jiān)督暫行條例》中規(guī)定，“中央監(jiān)督委員會下設(shè)辦公室，與組織部合署辦公”，省級組織也紛紛參照民革中央設(shè)置。其他民主黨派大都存在類此情況。比如，某省級監(jiān)督委員會辦公室設(shè)在同級委員會內(nèi)的組織部，由組織部掛兩個牌子，一套人馬。內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)的獨立性不足，成為同級組織一個職能部門，形成了同體監(jiān)督的局面，工作人員容易受到種種制約，長此以往，對同級組織的監(jiān)督有流于形式、難收實效的可能。

3.制度體系不健全。第一，內(nèi)部監(jiān)督條例本身還不十分完善，是當(dāng)前各民主黨派內(nèi)部監(jiān)督中突出的共性問題。這與各民主黨派工作性質(zhì)相同，內(nèi)部監(jiān)督條例出臺的過程相似有很大關(guān)系。各民主黨派內(nèi)部監(jiān)督條例可類比性突出，很多條文只有原則性規(guī)定，沒有具體的闡述，執(zhí)行起來難免存在理解上的分歧，操作性不強。比如，在集體領(lǐng)導(dǎo)和分工負(fù)責(zé)、監(jiān)督保障等方面存在這樣的問題。以民建為例，有“對署真實姓名反映問題的會員應(yīng)予保護；對誣陷他人的應(yīng)予處理”的規(guī)定，但是怎么處理，什么情況下做出怎樣的處理都沒有具體規(guī)定。再比如，在內(nèi)部監(jiān)督具體制度上，僅有“各級組織應(yīng)當(dāng)堅持領(lǐng)導(dǎo)班子成員談心會制度，屆內(nèi)召開談心會應(yīng)不少于三次”的籠統(tǒng)規(guī)定，卻缺少質(zhì)詢、重要情況通報、民主生活會等具體的規(guī)定。在監(jiān)督主體和對象的權(quán)利與義務(wù)上，各民主黨派內(nèi)部監(jiān)督條例幾乎都沒有涉及。在對兼職民主黨派成員的監(jiān)督上，也存在語焉不詳、表述模糊的問題?；鶎咏M織領(lǐng)導(dǎo)班子成員中不乏兼職身份的，這部分人如果出現(xiàn)問題怎樣監(jiān)督，將面臨執(zhí)行難的問題。

第二，缺少配套實施細(xì)則。中國共產(chǎn)黨在出臺《中國共產(chǎn)黨內(nèi)部監(jiān)督條例》后，有《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《中共共產(chǎn)黨問責(zé)條例》《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機關(guān)控告申訴工作條例》與之配套，而民主黨派并沒有出臺執(zhí)行、問責(zé)、程序、保障、權(quán)利義務(wù)等方面的實施細(xì)則，造成了內(nèi)部監(jiān)督可操作性較差，不能發(fā)揮制度合力，效果有限的結(jié)果。

4.監(jiān)督保障不實際。由于懲防一體的監(jiān)督體系沒有建立，自下而上的內(nèi)部監(jiān)督缺乏必要的制度保障，監(jiān)督行為和監(jiān)督結(jié)果均具有隨機性。完善監(jiān)督保障，需要建立對監(jiān)督者合法權(quán)益的保護措施，原本就缺乏懲罰機制，渠道狹窄，形式單一，對監(jiān)督者再沒有必要的保護，內(nèi)部監(jiān)督效果可想而知。但當(dāng)前更為重要的，卻是提高現(xiàn)有黨內(nèi)規(guī)章執(zhí)行力的問題。突出表現(xiàn)為組織處理虛化、程序繁瑣。對顯而易見的違規(guī)違紀(jì)行為本應(yīng)及時予以處理，但在實際工作中，往往出于各種現(xiàn)實考量，或客觀條件的限制，并沒有依規(guī)辦事，沒有任何組織處理的情況普遍存在。比如，有的民主黨派成員因犯罪被判處有期徒刑，依據(jù)黨內(nèi)章程應(yīng)當(dāng)開除黨籍，但實際工作中卻并未涉及，而且操作起來程序繁瑣。以民進為例，依據(jù)《中國民主促進會章程》第八章第第五十條規(guī)定：“對會員的處分須經(jīng)所屬組織委員會討論通過，報上一級地方組織批準(zhǔn)。其中撤消會內(nèi)職務(wù)、留會察看的處分，須上報省級組織批準(zhǔn)，層報會中央備案；開除會籍的處分，須經(jīng)會中央批準(zhǔn)?！笨梢姡l(fā)展會員只需要市級組織批準(zhǔn)，開除會員會籍卻要會中央批準(zhǔn)。類似的情況在各民主黨派章程中基本都存在，對給予本黨派成員開除黨籍處分的，不是需要本黨派中央批準(zhǔn)，就是需要報本黨派中央備案，程序相當(dāng)復(fù)雜。

二、探索解決民主黨派基層組織內(nèi)部監(jiān)督問題的路徑

以黨為師，就是要非常關(guān)注中國共產(chǎn)黨是怎么做的，并以此推進我們的工作。民主黨派基層組織應(yīng)結(jié)合本地實際，積極探索、先行先試，積累實踐經(jīng)驗，再由各民主黨派中央總結(jié)各地成功試點經(jīng)驗，全面鋪開，才是比較穩(wěn)妥的路徑選擇。

（一）提高監(jiān)督意識，擴大黨內(nèi)民主

思想是行動的先導(dǎo)。黨務(wù)公開是黨內(nèi)民主的載體，黨內(nèi)民主是黨內(nèi)監(jiān)督的條件。因此，黨內(nèi)監(jiān)督應(yīng)遵循提高內(nèi)部監(jiān)督意識，推進黨務(wù)公開，進而擴大黨內(nèi)民主，為黨內(nèi)監(jiān)督創(chuàng)造條件的邏輯進行。

1.加強監(jiān)督教育，提高內(nèi)部監(jiān)督自覺性。一方面，加強對民主黨派成員的教育。提高民主黨派成員的內(nèi)部監(jiān)督意識，有利于調(diào)動他們的監(jiān)督能動性，提高內(nèi)部監(jiān)督效能。一是加強使命教育。使每一名民主黨派成員充分認(rèn)識到堅持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的重要性，認(rèn)識到加強內(nèi)部監(jiān)督對本黨派在打造高素質(zhì)中國特色社會主義參政黨，實現(xiàn)自身生存和發(fā)展，為偉大復(fù)興的“中國夢”做應(yīng)有貢獻等方面的重大意義。二是加強黨史教育。既充分了解中共推進內(nèi)部監(jiān)督的歷史和經(jīng)驗教訓(xùn)，以為自身建設(shè)提供借鑒；又充分認(rèn)識到自身內(nèi)部監(jiān)督的歷史脈絡(luò)，從中感受加強內(nèi)部監(jiān)督的緊迫性。三是加強內(nèi)部監(jiān)督理論知識教育。通過舉辦各類培訓(xùn)班、座談會、研討會等，普及內(nèi)部監(jiān)督基本理論知識，以此來武裝廣大成員頭腦，指導(dǎo)實踐、推動工作、規(guī)范言行。

另一方面，加強對領(lǐng)導(dǎo)班子的教育。要建立起理論中心組學(xué)習(xí)制度，將內(nèi)部監(jiān)督知識作為學(xué)習(xí)的常規(guī)內(nèi)容。理論中心組學(xué)習(xí)制度，是領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)理論、加強思想政治建設(shè)的重要載體。民主黨派領(lǐng)導(dǎo)班子成員多為兼職，領(lǐng)導(dǎo)班子的學(xué)習(xí)多利用主委會或全委會進行，內(nèi)容也多為學(xué)習(xí)文件和傳達精神，有的甚至根本不學(xué)習(xí)。為此，應(yīng)效仿中共，在省級及以下組織層面普遍建立理論中心組學(xué)習(xí)制度，制定學(xué)習(xí)組規(guī)則，印發(fā)學(xué)習(xí)計劃，定期召集領(lǐng)導(dǎo)班子成員參加學(xué)習(xí)，為機關(guān)學(xué)習(xí)和普通黨派成員參加學(xué)習(xí)培訓(xùn)樹立榜樣，避免“燈下黑”。第三，注意在政治思想教育活動中加入內(nèi)部監(jiān)督內(nèi)容，通過定期開展的教育活動進行潛移默化的影響。需要指出的是，目前政治思想教育活動在市級以下組織層面開展效果并不理想，存在以文件落實文件的情況，支部、總支以及普通黨派成員對開展的活動情況并不了解，活動總結(jié)匯報也多由機關(guān)同志拼湊撰寫。為此應(yīng)加強量化督促檢查，確?；顒尤〉脤嵭?。

2.推進黨務(wù)公開，強化差額選舉選任主動性。首先，推行黨務(wù)公開制度。公開是監(jiān)督的前提。推行黨務(wù)公開對進一步推動黨內(nèi)民主，加強黨內(nèi)監(jiān)督，改善領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)行方式都具有重要意義。當(dāng)前，在民主黨派基層組織、至少是市級組織試點建立黨務(wù)公開制度，進而為中央層面出臺權(quán)威規(guī)章積累實踐經(jīng)驗十分必要。一是明確公開依據(jù)，本著嚴(yán)守秘密、能公開一律公開的原則，尊民主黨派成員知情權(quán)、建議權(quán)、批評權(quán)和檢舉權(quán)的原則，出臺《XX市委員會黨務(wù)公開規(guī)則》或暫行辦法，以文件形式下發(fā)，報上級組織備案，明確黨務(wù)公開的原則，范圍、方式、實效、問詢等程序方面的規(guī)定，以此提供法理依據(jù)。二是重點明確黨務(wù)公開內(nèi)容。要公開財務(wù)狀況，即本級組織專項資金、活動資金、黨費使用、政府采購等資金情況。要公開人事動議情況，建立起人事推薦制度，對人事調(diào)整任免，人大代表、政協(xié)委員和各類民主監(jiān)督員，本級組織委員和上級組織代表的推薦做出明確規(guī)定，并完整公開。要公開重大問題、重要決定和重要事項，提高科學(xué)決策和領(lǐng)導(dǎo)水平。要公開骨干成員履行職責(zé)情況，如擔(dān)任政協(xié)委員的，應(yīng)公開其作為本黨派界別政協(xié)委員履行職責(zé)情況。同時注意公開途徑，充分利用本級組織官方網(wǎng)站、微信等網(wǎng)絡(luò)平臺?？傊攸c公開與民主黨派普通成員關(guān)系密切、大家普遍關(guān)心或反映集中的問題。

（二）完善監(jiān)督機制，構(gòu)建監(jiān)督體系

1.完善機構(gòu)設(shè)置，規(guī)避同體監(jiān)督。一是選取發(fā)展成熟、規(guī)模較大的省級組織為試點地區(qū)，重新核定監(jiān)督委員會及人員編制，職能上將其從組織部門獨立出來，而不是合署辦公，不承擔(dān)組織工作。明確其接受上級監(jiān)督委員會和省級委員會的領(lǐng)導(dǎo)，并以上級監(jiān)督委員會領(lǐng)導(dǎo)為主。同時確定其主要職責(zé)，賦予詢問、約談、批評、巡視、立案、調(diào)查和處置等權(quán)利，從機構(gòu)設(shè)置上規(guī)避同體監(jiān)督的弊端，倒逼完善頂層設(shè)計。二是設(shè)立市級監(jiān)督委員會。市級監(jiān)督委員會堅持以省級監(jiān)督委員會領(lǐng)導(dǎo)為主的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，且不宜由市級組織內(nèi)設(shè)機構(gòu)兼任，可在編制允許范圍內(nèi)設(shè)立二級機構(gòu)，落實辦公經(jīng)費，具體負(fù)責(zé)“市級及以下組織和領(lǐng)導(dǎo)班子成員的監(jiān)督工作，直接向省級監(jiān)督機構(gòu)報告全年工作。監(jiān)督委員會班子成員任期與本黨派市委會班子成員任期相同，參照本黨派市委會換屆程序選舉產(chǎn)生新一屆監(jiān)督委員會?！比墙⒅Р?、總支監(jiān)督員制度。監(jiān)督員由市級監(jiān)督委員會任命、頒發(fā)聘書，行使部分市級監(jiān)督委員會職權(quán)，承擔(dān)監(jiān)督同級組織及班子成員職責(zé)，確保監(jiān)督機構(gòu)的全覆蓋，保證內(nèi)部監(jiān)督的全面性?？傊ㄟ^完善機構(gòu)設(shè)置，明確領(lǐng)導(dǎo)和職責(zé)，建立起一個從民主黨派中央到地方的垂直領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)部監(jiān)督系統(tǒng)，為開展內(nèi)部監(jiān)督工作奠定必要的組織基礎(chǔ)。

2.暢通渠道，構(gòu)建雙向監(jiān)督機制。在修繕內(nèi)部監(jiān)督條例，出臺實施細(xì)則（下文專節(jié)論述），為民主黨派成員履行監(jiān)督權(quán)提供法理依據(jù)的基礎(chǔ)上，要通過建立報告制度、反饋制度、通報制度、約談制度等一套具有民主黨派特色的，行之有效的、操作性強的制度，來彌補自下而上監(jiān)督中監(jiān)督渠道過窄的問題；通過設(shè)立專用電話、郵箱、微信、官網(wǎng)舉報通道等措施來解決監(jiān)督手段單一的問題。要注意在反饋制度中明確受理監(jiān)督情況的范圍和答復(fù)時限，在通報制度中保護監(jiān)督者的權(quán)益。鑒于民主黨派干部內(nèi)部流動性較大，普通黨派成員多為兼職的情況，在前期工作鋪開時，應(yīng)允許由監(jiān)督員或?qū)Ｂ毠ぷ魅藛T統(tǒng)一報送包括匿名形式舉報的情況，并建檔造冊。保證總支、支部的監(jiān)督員，其他黨派成員能夠?qū)⑶闆r及時、有效、暢通的反映到省、市級監(jiān)督委員會。

3.探索建立內(nèi)外銜接的工作機制。如何建立內(nèi)外銜接機制，對民主黨派干部實施監(jiān)督，是當(dāng)前紀(jì)律檢查領(lǐng)域的疑難問題。理論界涉及極少，實踐中亦在探索。筆者認(rèn)為，民主黨派干部既不是作為各級人民政府行使監(jiān)察職能的監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)察對象，也不是作為中共紀(jì)律檢查機關(guān)的紀(jì)委的工作對象，在實踐中，也往往并不作為紀(jì)檢監(jiān)察工作重點領(lǐng)域或被“特殊化”對待。在各民主黨派中央和省級監(jiān)督委員會建立之前，是沒有專門監(jiān)督機關(guān)對其進行監(jiān)督的。即便在民主黨派內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)建立后，因為工作指導(dǎo)思想是做好思想工作，主要內(nèi)容是政治監(jiān)督、民主監(jiān)督、權(quán)力監(jiān)督，而不是紀(jì)律監(jiān)督，內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)也未被賦予調(diào)查、檢查、提請?zhí)幏值葯?quán)利，所以，對民主黨派干部的監(jiān)督仍然面臨著困惑。在國家《行政監(jiān)察法》做出修改，有關(guān)部門給出權(quán)威處理辦法的當(dāng)下，應(yīng)嘗試一分為二建立過渡性內(nèi)外銜接監(jiān)督機制。

（三）細(xì)化監(jiān)督制度，形成監(jiān)督合力

制度是行動的保障。內(nèi)部監(jiān)督機制必須以制度為保障，才能行之有效、貫徹有力。

1.修繕內(nèi)部監(jiān)督條例，出臺實施細(xì)則。從前面的分析可以看出，民主黨派內(nèi)部監(jiān)督條例在制度設(shè)計上有內(nèi)容缺失等問題，為此，一方面要完善內(nèi)部監(jiān)督條例，明確監(jiān)督原則、目標(biāo)要求、監(jiān)督主體、監(jiān)督方式、監(jiān)督制度，監(jiān)督程序和監(jiān)督保障等內(nèi)容，尤其是要將違紀(jì)違規(guī)行為納入內(nèi)部監(jiān)督范圍，以呼應(yīng)作為中國特色社會主義參政黨手中日益增多的政治資源和公共權(quán)利。另一方面，民主黨派基層組織要先行出臺配套的實施細(xì)則，為中央層面決策積累經(jīng)驗。比如，出臺XX省委員會關(guān)于《XX內(nèi)部監(jiān)督暫行條例的實施細(xì)則》，細(xì)化述職述廉、民主生活會、離任審計、職務(wù)回避、干部考核、干部輪換、巡視、詢問與質(zhì)詢、違紀(jì)處置和失察責(zé)任追究等監(jiān)督制度；報告、反饋、通報、約談和評議等監(jiān)督方式；詢問、調(diào)查、警告批評、和提請違紀(jì)處分等監(jiān)督保障權(quán)力；不同情況適用不同處分的處置類別；監(jiān)督主體和監(jiān)督對象權(quán)利義務(wù)以及相互關(guān)系，并從政治、紀(jì)律、權(quán)力、民主四個層次細(xì)化監(jiān)督內(nèi)容，使內(nèi)部監(jiān)督條例與實施細(xì)則形成完整的統(tǒng)一體，構(gòu)建起內(nèi)部監(jiān)督較為完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。當(dāng)然，可預(yù)見的是，完成這個過程將相當(dāng)漫長。

2.建立違紀(jì)處置制度。違紀(jì)處置制度應(yīng)是實施細(xì)則中的核心制度。沒有剛性制度保障的內(nèi)部監(jiān)督條例和實施細(xì)則，將難以發(fā)揮其應(yīng)有作用，無法保證其他監(jiān)督機制和監(jiān)督方式不流于形式，不變成一紙空文，也不能改變當(dāng)前內(nèi)部監(jiān)督柔和偏軟的事實。因此，要積極借鑒《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》中關(guān)于違紀(jì)處罰方面的規(guī)定，明確有關(guān)程序和監(jiān)督對象權(quán)利義務(wù)，并結(jié)合民主黨派特色，區(qū)分不同情況適用不同處分的處置類別。比如，在違反自覺接受中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，堅持基本政治制度，遵守國家憲法和法律法規(guī)，認(rèn)真執(zhí)行黨派章程等政治紀(jì)律方面；在違反民主集中制原則和議事規(guī)則，不履行黨派基本職能，不遵守有關(guān)黨內(nèi)制度等黨內(nèi)事務(wù)方面；在不遵守廉潔自律和作風(fēng)建設(shè)規(guī)定等自身建設(shè)方面，應(yīng)受何種處分或處理，都應(yīng)當(dāng)進行詳細(xì)規(guī)定，以嚴(yán)密的規(guī)定維護制度的權(quán)威。

3.建立履職考核制度。抓住關(guān)鍵少數(shù)，發(fā)揮表率作用，是推動內(nèi)部監(jiān)督進展的有效抓手。民主黨派界別的人大代表、政協(xié)委員和委員會委員是三大“關(guān)鍵人群”。這部分人履行職責(zé)抓好了，內(nèi)部監(jiān)督中黨務(wù)事務(wù)方面就有保證。為此，應(yīng)當(dāng)建立一個科學(xué)的考核和評價體系，量化考核內(nèi)容、考核標(biāo)準(zhǔn)、實施程序和評分體系，考核內(nèi)容應(yīng)涵蓋參政議政、民主監(jiān)督和政治協(xié)商情況，聯(lián)系基層組織情況，參加社會服務(wù)和組織活動情況，分管黨內(nèi)工作情況等，并將其與民主評議結(jié)果有機結(jié)合，作為黨內(nèi)推薦和任用的重要依據(jù)。

4.完善述職述廉和民主評議制度。民主黨派內(nèi)部述職述廉和民主評議制度是符合民主黨派的實用性制度之一。各民主黨派內(nèi)部監(jiān)督條例中也大都有“各級地方組織的領(lǐng)導(dǎo)班子成員,在一屆任期內(nèi)須在全委會或常委會的范圍述職兩次。述職后，上一級組織或有關(guān)方面應(yīng)當(dāng)組織民主評議或民主測評”的規(guī)定，大部分基層組織也都將此作為重要內(nèi)容堅持下來，但仍存在著走過場的個別現(xiàn)象。為此，應(yīng)當(dāng)加以完善：一要多層次述職述廉。各支部、總支支委成員要向本支部、總支全體成員和市級組織述職述廉；市委委員要向市委主委會述職述廉；市委會領(lǐng)導(dǎo)班子成員年終要向市委全會和上一級組織述職述廉。同時明確，上一級組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員要參加下一級組織述職述廉和民主評議。二要保證述職述廉的書面材料客觀、真實。“客觀”就要做到實事求是，沒做的工作不能寫；做了的工作不夸大?！罢鎸崱本鸵ＷC是述職述廉本人親自撰寫而不代筆，至少要保證親自修改。三要科學(xué)分配民主評議名額。以市級組織為例，堅持市級組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員述職述廉與民主評議在年終市委全會上進行，根據(jù)各支部、總支規(guī)?？茖W(xué)分配參會名額，參會的支部、總支要做到全覆蓋，成員數(shù)量和代表性要有保證，而不是走簡易程序，選取幾個支部的個別成員劃票了事。

（四）強化執(zhí)行力度、規(guī)范組織管理

制度的生命在執(zhí)行。規(guī)范民主黨派內(nèi)部組織管理，加大現(xiàn)有規(guī)章制度執(zhí)行力度，是間接內(nèi)部監(jiān)督的重要措施。當(dāng)前內(nèi)部監(jiān)督實踐中存在的阻礙問題，固然有政策理論和制度機制等方面的原因，但組織內(nèi)部管理還有待加強、執(zhí)行力還有待提高，無疑也是重要原因之一。比如，對觸犯刑律的黨派成員，必須及時暢通“出口”，依據(jù)章程堅決的清除出黨派隊伍，將個別害群之馬對黨派造成的消極影響降到最低。再如，對于長期不參加組織活動、不繳納黨費的成員，也要堅決依據(jù)章程給予退黨或開除黨籍處理，民主黨派身份不是終身制。當(dāng)前，要嚴(yán)格落實黨內(nèi)章程。黨內(nèi)章程是民主黨派的根本大法，是治黨、管黨總依據(jù)，不是“稻草人”“橡皮泥”。黨內(nèi)章程已有的規(guī)定，必須得到不折不扣的執(zhí)行。要嚴(yán)格落實民主集中制，努力克服專兼職結(jié)合的領(lǐng)導(dǎo)體制帶來的客觀影響，自覺抵制打著組織旗號的非組織行為，為內(nèi)部監(jiān)督提供良好的政治生態(tài)環(huán)境。

民主黨派內(nèi)部監(jiān)督是一項全新的課題，需要起好步、把好度、有序推進。打造上下聯(lián)動、內(nèi)外銜接、縱橫有序的內(nèi)部監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權(quán)力體系不是一日之功、不可能一蹴而就，但這又是打造高素質(zhì)中國特色社會主義參政黨進程中不可跨越的歷史階段。在新形勢下，民主黨派應(yīng)高度重視內(nèi)部監(jiān)督，持續(xù)加強自身建設(shè)，切實提高“五種能力”，為推進統(tǒng)一戰(zhàn)線事業(yè)和“四個全面”戰(zhàn)略，實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢做出應(yīng)有貢獻。

[1]宮 捷、葉華青.關(guān)于完善民主黨派內(nèi)部監(jiān)督機制的探討［J］.中央社會主義學(xué)院學(xué)報，2016(06)

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責(zé)任編輯/張 鵬

2017-07-14

姚東元，男，中國民主促進會丹東市委員會辦公室主任。

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1672—4496（2017）03—049—09

本文系2017年遼寧省統(tǒng)戰(zhàn)理論研究立項課題的研究成果。